淺談某市家庭小作坊環境監管的新做法

張禮孝

（宜春市樟樹生態環境局，江西 宜春 331200）

一、前言

某市地處江西西南部，下轄15個鄉鎮、街道，丘陵地帶，四面環山，素有“郴衡湘贛焦點，千里羅霄腹地”之美譽，無暑無寒，雨水充沛，可耕作土地少。民風純樸，民間手工業異常活躍，主要集中在城鄉結合部，聚集大量如竹雕、竹編、根雕、木家具、榨油、米果、麻花、麻糍、冬酒等手工業。隨著新時代發展，不少家庭逐漸告別了傳統加工方式，采取小作坊式進行生產經營，雖說家庭小作坊式食品加工、手工業傳承了舌尖上的味道及工匠精神與技藝，卻可能會產生不同程度的環境污染。

時下對家庭小作坊環評手續和環境監管方面，存在不同的看法，盡管有環境影響評價法律法規、技術與導則為指導，有建設項目環境影響評價分類管理名錄為具體手段，但仁者見仁、智者見智，這些不同看法或思維在一定程度上，給基層生態環境監管部門帶來了困惑。一種意見認為，應將這些小作坊全部納入建設項目環境監管范圍內；另一種意見認為，應將家庭小作坊予以環評豁免。如是或可能傷害了家庭作坊主的生產積極性，或可能阻礙了社會經濟的和諧發展，或可能導致環境污染監管不到位。筆者認為，這些小作坊不能一刀切式管理，需根據小作坊規模大小、環境影響程度，具體問題具體分析，采取適宜的整治措施予以環境監管，切實維護群眾的環境權益和作坊主的經濟利益。

二、家庭小作坊環境現狀及影響

為持續改善環境質量，某市開展家庭小作坊環境綜合整治專項行動，共排查出156家小作坊，其中有營業執照的93家，其余均為無證經營，主要分布在城鄉結合部、郊區、集鎮等地方，具體坐落在街頭巷尾、農貿市場、城中村、主要公路旁及廢舊民房里，遍布食品加工、工藝品加工、石材加工、木材加工、堅果加工等行業。經梳理統計，水豆腐坊6家，碾米坊19家，特色小吃坊9家，工藝品坊13家，榨油坊7家，大型糧食加工坊11家，粉面坊7家，竹編坊5家，木工坊15家，五金玻璃加工坊23家，鹵肉坊10家，膩子粉坊6家，炒貨坊9家，石材加工坊8家，廢包裝收購坊5家，廢舊家電收購坊3家。家庭小作坊特點投資小、規模大小不一、設施較為簡陋、管理相對粗放、產污參差不齊。部分產污小作坊隨意排污，易對環境產生污染，如水污染、大氣粉塵污染、噪聲污染及固體廢棄物污染等，尤其是個別大型水豆腐坊、糧食加工坊、膩子粉坊、石材加工坊、木制家具噴漆坊等污染直排，或存在廢水橫流、或黑煙亂冒、或垃圾亂堆的污染現象，已經到了非治理不可的地步。

三、家庭小作坊環境監管依據

（一）建設項目的定義

我國現行的法律法規都沒有對建設項目進行定義和解釋，但在不同的文件中有大致相同的范圍列舉。基本建設項目的概念來自固定資產擴大再生產，凡是屬于固定資產投資的活動方式，大都可以納入建設項目的管理范疇，如房地產開發等。對上述概念，國家有關主管部門和地方各級人民政府在理解上和實施上都沒有異議，建設項目環境保護管理也在這個范疇內實施。[1]

原國家環境保護總局《關于執行建設項目環境影響評價制度有關問題的通知》（環發[1999]107號）對建設項目的范圍進行過如下解釋：《建設項目環境保護管理條例》所稱的建設項目是指：按固定資產投資方式進行的一切開發建設活動，包括國有經濟、城鄉集體經濟、聯營、股份制、外資、港澳臺投資、個體經濟和其他各種不同經濟類型的開發活動。這一通知將建設項目明確限定為按固定資產投資方式開展的一切開發建設活動，但該環發[1999]107號文已撤銷。同時，有環評指導意義的《建設項目環境影響評價分類管理名錄》文件也未對建設項目進行定義。

（二）家庭小作坊項目的法理推論

家庭小作坊對照建設項目的定義，是否是建設項目，目前沒有明確的規定，需重點關注家庭小作坊的項目合規性及與環境影響的關聯性。按環境保護法規定，編制有關開發利用規劃，建設對環境有影響的項目，應當依法進行環境影響評價；未依法進行環境影響評價的開發利用規劃，不得組織實施，未依法進行環境影響評價的建設項目，不得開工建設。而依邏輯推理三段論，將要件事實包含于法律規范之中，方能得出法律結論。有了清晰準確的法律規范作為前提，生態環境執法人員才能從生活實際中予以甄別、歸納、總結，區分哪一部分事實是具有法律意義的要件事實。對環境監管人員來講，需要在生活實際與法律規范之間來回穿梭，其重心在于：于生活實際中做出合理判斷，只有當生活實際與構成要件事實相契合時，才能得出準確的邏輯推論。

因此，家庭小作坊是不是建設項目，是不是應按建設項目進行環境管理，焦點在于對環境的影響程度，亦在于小作坊的行業性質、規模及營業執照與類型。可以說，也只有在小作坊或固定投資對環境造成一定影響的前提下，談小作坊是不是建設項目、應不應納入環評或環境監管的范圍，才具有現實意義。

（三）建設項目的司法實踐

法律的適用離不開解釋，法律的解釋填補了法律和事實之間的空隙。對建設項目進行解釋，對建設項目范圍進行限定，在執法實踐中，往往可能擴大了建設項目適用范圍。如《關于租賃住宅樓從事餐飲業執行環境影響評價制度和三同時制度有關意見的復函》（環辦政法[2017]25號）及《最高人民法院辦公廳關于建設項目執行環境影響評價和三同時制度有關問題意見的復函》（法辦函[2017]86號）[2]明確：“公民個人租賃住宅樓開辦個體餐館，不屬于環境影響評價法第十六條第三款關于建設項目的環境影響評價分類管理名錄規定中的建設項目。因公民個人租賃住宅樓開辦個體餐館產生環境噪聲、油煙等污染的，依照環境噪聲污染防治法、大氣污染防治法等有關法律法規處理。”如在2015年李某訴惠州市環境保護局惠城區分局環保行政處罰案中，法院就以此為理由認為個體餐館不屬于建設項目，惠州市環境保護局惠城區分局適用法律錯誤，做出的行政處罰被撤銷。此撤銷案件應引起廣大環境執法人員的深度警醒，不得有意、無意擴大建設項目的適用范圍。

四、家庭小作坊環境監管措施

聘請第三方環保專家，從法理上、清理上，綜合考量家庭小作坊對環境的影響程度及建設規模大小，并兼顧群眾的環境權益和作坊主的經濟利益。對環境影響很小或幾乎無影響的，可采取環評豁免或填報環境影響登記表備案的形式予以環境監管，如米果、麻糍、麻花、碾米、榨油、冬酒坊等；對環境影響輕度的，可采取整頓規范及辦理環評手續的形式予以環境監管，如規模糧食加工、大型水豆腐坊等；對離居民住宅區等敏感點較近的，并對環境影響較大的，且符合國家政策的，可采取異地搬遷、提升改造并辦理環評手續的形式予以環境監管，如大型糧食加工、大型水豆腐坊等；對不進行環保設施改造的，又對環境影響重大的，或者是“散亂污”作坊，可采取關停取締的形式予以環境監管，如大型無設施木制家具噴漆、糧食加工，臟亂差膩子粉、石材加工坊等，切實監督小作坊平穩生產、達標排放。

五、結論

通過上文的分析和論述，筆者認為家庭小作坊的環境監管涉及方方面面，牽扯千千萬萬個家庭的生產生活，生態環境部門在監督管理時需審慎、實事求是，綜合考慮建設規模大小及對環境的影響程度，科學、合理地界定應采取“環評豁免、整頓規范、異地搬遷、環評審批、關停取締”等多種方式予以環境監管，避免出現粗暴式、野蠻式、一刀切式監管甚至“一關了之”，切實維護群眾的環境權益和作坊主的經濟利益，實現環境效益、經濟效益及社會效益相統一，留得住傳統工藝，望得見山、看得見水、記得住鄉愁。