確認無效訴訟起訴期限探討

劉佳

（湖南省湘潭大學 法學院，湖南 湘潭 411100）

一、問題的提出

一開始，在行政處罰法、稅收征收管理法、土地管理法等十幾部法律中存在著關于行政行為無效的提法，但是，各個不同的法律規定之間關于“無效”所涵射的內容卻不盡相同。直至2014年《行政訴訟法》第75條明確了確認無效判決這一訴訟類型，雖然還沒有統一的行政程序法對無效行政行為的概念加以規定，但是《行政訴訟法》第75條算是從程序上對無效行政行為加以肯定，并通過2018年《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》對無效行政行為的內涵簡單加以列舉。雖然確立了無效行政行為概念，但是立法者并未制定配套的司法規則使其獨立運作。更因為行政行為的多樣性，行政訴訟的受案范圍的有限性，使得是否適用起訴期限飽受爭議。

針對確認無效訴訟是否適用起訴期限的規定，我們應當首先針對“起訴期限”這個概念進行深度剖析，“起訴期限”是專屬于行政法領域的概念，是指法律規定行政相對人對于特定的行政糾紛向法院請求司法救濟的時間限制。起訴期限屆滿之后，行政行為便獲得了形式確定力。它不同于民事領域“訴訟時效”概念，兩者之間的適用規則和法律效果不同。首先對于起訴期限法官可以依職權主動進行審查。其次，如果起訴期限經過，法院可直接裁定不予受理或駁回起訴。[1]

目前，我國現行法律也未對確認無效行政訴訟是否適用起訴期限作出特別規定。司法實踐當中對此產生了三種學說——“肯定說”“否定說”和“中間說”。但是，上述三種學說都存在著無法回避的理論瑕疵，筆者通過閱讀關于三種學說的相關文獻和法院判例，提出了一種新的觀點即修正后的“有限否定說”，筆者擬通過介紹上述三種學說的概念、理論依據以及存在的理論瑕疵，并且通過說理論證筆者新觀點存在的合理性和實踐的可操作性。

二、辨析：三種學說的文本解讀

（一）“肯定說”

“肯定說”認為確認行政行為無效訴訟應按照行為屬性適用不同的起訴期限的規定。理論依據如下：首先、從理論依據來看，首先，我國尚未制定包含無效行政行為在內的行政程序法，確認無效行政行為訴訟不適用起訴期限的規定沒有法律依據，其法律適用應當遵循嚴格的法定主義。雖然隨著2015年新《行政訴訟法》，確認了新的行政訴訟判決形式——確認無效，即原告可以直接訴請確認行政行為無效。但是，我國還未制定統一的行政程序法，針對新確認的確認無效判決形式也為做出更多的配套性規定，那么關于其中是否適用起訴期限的相關規定也沒有作出例外規定，那么“肯定說”學者就認為，既然法律沒有做出例外規定，那么就應當按照法定原則適用相關起訴期限的規定。其次，從另一方面認為確認無效訴訟是否適用法定的起訴期限條款，本質上屬于法律規范的適用問題，目前，無效行政行為自始無效的行為性質與確認無效訴訟起訴期限的規則的銜接上，存在著法律上的漏洞，如果認可的確存在漏洞，其用法定的起訴期限條款作為填補素材采用的是“類推適用”的漏洞填補方式進行填補。以上兩種理論雖然完全不同但是卻能夠一致地認為確認無效訴訟適用起訴期限條款結論。最后，認為適用起訴期限規定是法的安定性和社會秩序穩定的需要，無論是從維護當事人訴權，還是維護行政行為公定力的角度，法律不保護在權利上睡覺的人，如果一味主張無效之訴的起訴期限不受限制，使其效力一直都處在可以被推翻的狀態之下，這也與行政行為本身要求的可預測性和要求行政維護社會秩序穩定的宗旨相違背。從實踐的可行性來看，“肯定說”就認為如果不給確認無效訴訟適用起訴期限的規定，盡快地督促相對人行使權利保護自身權益，那么法律澄清的可能性也隨著時間的流逝而下降，法律澄清的可能性在訴訟程序上則表現為證據的保存和獲取，因為法律評價的基礎是建立在法律事實之上的，而法律事實的獲取，是建立在證據的基礎之上的。而一味地不適用起訴期限的規定，不積極督促相對人行使權利，隨著時間的流逝，證明該行政行為無效的相關證據材料會發生變化甚至是消失，時間越久，判斷某一行政行為性質所需要付出的成本就越大，并且可能導致無法救濟相對人的權利，使該制度設計也喪失實質的保護意義。

筆者認同“肯定說”的論證理由，但是，筆者認為該理由屬于片面且由此產生實踐當中的擔憂也是可以通過完善相關措施得以避免的，并且，“肯定說”存在的弊端是明顯且無法回避的。如果一味地給確認無效行政行為訴訟適用起訴期限限制那么將會阻礙我國無效行政行為制度的建立，與無效行政行為的認定和性質初衷背離，會模糊我國立法好不容易區分的一般違法行政行為和嚴重行政行為，使無效行政行為理論作為拓寬原告救濟途徑的獨立價值喪失。

（二）否定說

“否定說”認為對無效行政行為的確認不應適用起訴期限的規定，理由如下：第一、根據無效行政行為屬于自始、當然、確定、絕對無效的性質范疇，那么它的確認，應當是不受時間、主體、程序的限制。第二、無效行政行為的特征就是重大且明顯違法，這種程度是非專業的一般理性人都可以輕易判斷的，那么基于對實質正義的保護和實現，也不應當受起訴期限的限制。第三，基于無效行政行為的嚴重違法性和對公民權益的嚴重侵犯性，“否定說”就提出了“有限公定力”理論和“公民抵抗權”理論來對無效行政行為理論予以理論支撐。

“否定說”堅決排除行政行為公定力，認為任何人都可以忽視無效行政行為的存在而不予執行。[2]重點強調對于行政相對人的權利救濟。雖然說“否定說”很好的貼合了無效行政行為的性質，但是“否定說”就沒有辦法回應“肯定說”當中提到的法律澄清的可能性問題，并且，如果統一的不適用起訴期限限制會加劇這個問題。還涉及到訴了利益是否存在的問題，在具體個案當中是不是法的實質正義就必然高于法的安定性和社會秩序的穩定，為了一個年代久遠的行政行為的確認無效案件，需要投入大量的人力、物力去找尋當年的證據資料以還原事實原貌，甚至會使得在此之上產生的其他行政行為也變得效力不定，由此，使得其他無關的行政相對人不能正常和預期的安排自己的生產生活，這樣，是否又可以說是實現了真正意義上的實質正義呢？并且，行政行為是否真的因為無效而具有無限期的可救濟性，最終必須由法定救濟機關判斷，一旦法定救濟機關與行政相對人的判斷不一致，行政相對人長期以來能獲得救濟的期望將成為泡影。即使相對人的無效判斷準確無誤，進入訴訟程序之后，相對人需要對行政行為的無效承擔舉證責任，原始糾紛經過的時間越長，其收集并提供證據的 困難就越大，敗訴的概率和風險就越大。

（三）“中間說”

“中間說”認為，新《行政訴訟法》實施（2015年5月1日）以后的行政行為才不適用起訴期限的規定。[3]理由如下：確認無效判決屬于程序規則雖然新《行政訴訟法》施行之前所有行政行為都可訴，但是因為沒有明文法規定，因此就沒有無效訴訟存在的空間。考慮到行政行為無效這一實體規則的溯及力，認為新《行政訴訟法》實施后發生的行政行為，才適用無效規定；之前的行政，不能在實體法上找到一個準確的實體依據，沒有溯及力。因此，需要按照一般規則適用起訴期限的規定。[4]

“中間說”存在著忽視最高人民法院針對“確認具體行政行為無效判決”的司法解釋和各級法院根據實體性規則作出的大量確認無效判決的問題，雖然實體法上未做統一規定，但認定無效行政行為理論已經通過大量的司法實踐得以驗證，只是因為立法考量時機未成熟才未在立法中得以體現。更為重要的是，“中間說”人為地將行為存在時間不同但行為本質上沒有區別的行政行為生硬區分，屬于區分標準錯誤，對行政相對人權益造成損害，達不到行政訴訟的定分止爭的效果。

“肯定說”“否定說”和“中間說”各有其不合理之處。筆者主張從實際出發，綜合考量各方因素，權衡不同價值之間將“否定說”修正為“有限否定說”，即新《行政訴訟法》實施之后，確認無效訴訟原則上不適用起訴期限；實施之前，原則上適用起訴期限，但存在例外情形，賦予法官一定的自由裁量權根據具體個案實際情況來決定是否適用起訴期限的規定。

三、“有限否定說”

筆者試圖從實體上和程序上來論證“有限否定說”。首先，于實體法而言，在新《行政訴訟法》實施之后即2015年5月1日之后產生的無效行政行為的確認都不適用起訴期限的規定，既有實體法依據，又兼顧了無效行政行為的本質，實現了無效行政行為存在的獨立價值，并且不會帶來實踐當中的司法濫訴。其次，從程序法的角度來看，起訴期限涉及到訴的利益問題。與單純以解決個人利益沖突為目的的民事訴訟不同，行政訴訟不僅應保護處于行政管理相對一方的公民、法人和其他組織的合法權益，同時也應當維護行政機關所代表的公共利益。[5]行政訴訟中的訴的利益概念主要包括三個相互關聯、層層遞進的層面：(1)利益客觀存在，這是起訴人提起行政訴訟的事實根據。如果是臆想的利益或者尚未得到的利益，起訴人不得以此作為起訴的根據。(2)利益受到行政行為的侵害，這是起訴人提起行政訴訟的原因。(3)利益受到侵害的程度達到了司法救濟的必要。這是法院受理起訴的前提條件。法院審理行政案件遵循先程序后實體原則，先審查起訴是否符合法定條件，再進行合法性審查。

最后，關于在新《行政訴訟法》還未實施之前是否要遵從無效行政行為自始無效的本身特質不適用起訴期限是值得探討的，因為司法裁判被理解為是國家向社會提供的一種公共服務。這種公共服務由于受到諸如社會生產力發展水平、可分配于司法的資源狀況、意識形態、社會文化以及法律政策等多種因素的限制或影響，而不可能是無條件、無限制的。行政訴訟以私人利益和公共利益的并行追求為目的，因此，當一個行政爭議呈現在法官面前時，法官應當在公共利益與原告利益(私人利益)、被告利益(行政機關利益)之間作一均衡考量。并且還要結合思考法律澄清的一個可能性，可能一個產生年代久遠的可能無效行政行為，并且在此基礎上還衍生了其他的行政行為，想要證明該行政行為無效就必要通過收集相關證據資料予以證明，但是，年代久遠，證據也許已經丟失或者保存不全，事實難以得到證明，即便費盡心思證明了該行政行為系無效行政行為，那么在此基礎之上產生的毒樹之果即其他行政行為效力又該如何判定，如果承認行政行為之間存在違法性繼承，都認定為無效，這樣即使能保障特定人的公正，但不能保障更多相關人員及已經穩定的公共秩序等更大公正。[6]在這種時候，就需要法官結合具體案情，衡量各方利益，進行中立的價值判斷。因此，在無效行政行為還未得到正名的新《行政訴訟法》實施之前給予法官一定的自由裁量權也是有一定的正當性基礎的。