史鏡視野下監督制約論

曹燦陽

（揚州大學，江蘇 揚州 225000）

一、概述

羅馬法有一句諺語：誰來監督監督者？在柏拉圖的《理想國》卷四中說過“他們像我剛才說過的那樣不停地制定和修改法律，總希望找到一個辦法來杜絕商業上的以及我剛才所說的那些弊端，他們不明白，他們這樣做等于在砍九頭蛇的腦袋”盡管柏拉圖在看待立法的問題上有些許貶低，但對法的運行具有警示作用。就如張鳴先生在《帝國的潰敗》中把古代的王朝比作一個機器，一個機器的運行過程中勢必會出現各種問題，通過不斷地修補達到良好的運行，在國家中就是監督與制約來防患未然。在“機器”的運作中，監督與制約歷來受到重視，古代的監察機構的演變為我們提供了一個寶貴的經驗，通過分析它的演變，從而分析監督與制約這一概念。

二、歷史上監察制度的源流縱橫

《周易》告訴我們知古而預今，十年可見春去秋來，百年可證生老病死，千年可嘆王朝更替，萬年可見斗轉星移。對于一項中國制度的研究，我們僅僅用幾十年的歷史視野去窺探，那就如同井底之蛙一般，但逐個朝代均詳細分析，又不能做到張弛有度，因此在研究過程中要做到深度和廣度的協調。中華法系思想和制度云蒸霞蔚、異彩紛呈，我們研究歷史上的監察立法、制度設計，才能更好地發揮法律的預見性，防患未然，高瞻遠矚，從而維護社會的穩定。在中華法系中，監察制度初蘊于先秦，型成于秦漢，發展于魏晉，成熟于隋唐，強化于宋元，明清臻于嚴密。《唐律疏議》的制度構建，權力配置堪稱完美，后代多為此為基礎延續，但就監察立法而言，明清時期由于專制主義處于最高狀態，監察立法也在唐宋基礎上有了巨大的突破，在此我們以“御史臺”和“都察院”兩個機構為主線，著重分析唐宋與明清的監察制度。“一臺三院”與“監察區”的設立是唐代監察制度的兩大特色。“一臺”是指御史臺，為中央最高的監察機關，“三院”為御史臺的下設機構，分別為：臺院掌舉百僚，推鞠入獄；殿院主要是監察供奉儀式；察院不僅行使對中央官員的監察，而且還可通過巡按郡縣的方式對地方監察，此外還有對于冤假錯案、朝儀不整等事項的監察［1］。設置監察區也是唐初比較典型的制度設計，唐初設立十道監察區，十道監察區均設有監察御史。一臺三院體制影響甚久，直至明初始為都察院所替代［2］。在明朝二百七十余載的統治下專制主義高度強化，使得其具備的政權結構、監察立法體制即對唐宋有所借鑒也有自身的突破，這也是筆者選取明朝作為研究對象的重要原因之一。明初洪武與永樂年間，仿宋元時期的舊制，太祖曾經指出：“國家立三大府，中書總政事情，都督掌軍旅，御史掌糾察，朝廷綱紀盡系于此而臺察之任尤清要”此外六科給事中的設計是在都察院之外所創立的獨立的監察體制，至洪武十三年，中書省被廢后此權力歸于皇帝，這時六部的職權和地位大大提高。成祖設立內閣制度，起初內閣品階不高，而后發展多為六部尚書兼職內閣成員。內閣固然重要，成祖時期還設立了錦衣衛制度，用錦衣衛來監視官吏，后來用東廠牽制錦衣衛，再后西場牽制東廠，也就是用特務去監視特務。通俗來講，起初由于中書省的權力過于膨脹而被廢除，后演變為內閣制度，當內閣權力過于強大，又用錦衣衛等來牽制官吏，再用司禮監“批紅”來壓制內閣的權力。明末著名的思想家黃宗羲曾言：“像這種寺人專權，霍亂朝綱，此皆是罷免丞相的弊端［3］”張晉藩先生在看待明朝監察法的時候有過這樣一個評價：“專制主義的高度發展所造成的宦官專政，對吏治造成了巨大的破壞，使監察機關形同虛設，限制了監察法的實施，最終導致明朝的滅亡［4］”透過這種現象可知一個規律：A來監督其他機構，因為A太過于強大我們最后不得不用B來牽制A，而B達不到良好的規制使B的權力膨脹的僵局，我們又用C來監督B……如此循環的僵局具有歷史性但不具有絕對的必然性或者說我們可以推遲衍生周期，良法具有天然的穩定屬性使其不能頻繁的修改。

另一方面，我們進一步來研究明朝的監察體制，它有許多可借鑒的地方。第一個是都察院制度的設置，尤其是十二道監察御史（后改為十三道）的設置，使中央到地方形成了一個完整的監察體系。在都察院中設置了專門負責監察的專職官員，即督察御史，這種專職的監察官的監察方式主要有三種：對有關軍國大事，百姓民生可以單獨進奏；監察御史還能通過京察、大計，行使對百官的糾察權；通過“照刷文卷”的方式進行書面監察。都御史又能對監察御史行使考核監察御史出按復命，都御史復劾其稱職不稱職以聞。這項制度的偉大之處就在于它從中央到地方等級分布合理，提高了監察效率。可以舉一個非常簡單的例子：我們需要監督100只羊來吃草，我們設置10只牧羊犬，為了使牧羊犬工作我們再設置一個牧羊人，那么我們只需要保證牧羊人的工作，就可以以點帶線，以線帶面，以面帶體。雖然此項制度極大地提高了監察效率，但是還未解決誰來監督監督者的話題。第二個是利用言諫來完成監察任務的六科給事中制度，在明朝之前，監察官與言諫官的職權是截然不同，到了明朝，六科給事中在言諫之外還擁有對六部百司的稽查，從而形成了科道互監的局面，但是很容易會滋生權力交叉，互相推諉的現象。第三個監察制度設計是通政使司，明代統治者認為政尤水也，欲其常通，故設通政使司出納帝命，通達下情，將民聲傳遞給當朝者其中包括陳情申訴及軍情聲息、災異等事，通政使司實屬良法，可以讓統治者更多的傾聽民意，更好地掌握基層消息，但后來宦官亂政，此項制度形同虛設。明朝的地方監察體制也十分具有特色，總督和巡撫均具有監察職能，是一種雙重監察的方式，這種雙重監察的有利之處在于：既讓地方專員無法徇私舞弊，也有效地解決了臨時差遣對地方情況掌控不足的弊端。對于古代的監察立法的法典而言，由漢《問事六條》起，經歷唐《監察六法》、宋真宗時期《御史臺儀制》、宋徽宗崇寧年間《崇寧重修御史臺令》、宣和年間《御史臺格目》、元五年《設立憲臺格例》、元六年《察司體察等例》、明朝《憲綱》等歷史沉淀，到了清代的《欽定臺規》。《欽定臺規》它是秦漢以來監察立法之大成，既是清朝最后一部監察法典，也是中國封建歷史上最完備的一部監察法典，在世界法制史上是僅見的［5］。

三、監督與制約的界定及運行機制

在民主與法治深入人心的現代化社會中，人們普遍認為監督制約權力的重要性與必要性。然而談到監督與制約，監督與制約常常被人們混為一談，在此之前有無數的學者試圖去區分他們并且加以界定概念。如葛洪義認為監督是權力高度統一前提下的工作職能分工，且具有可選擇性，而制約是對權力進行分解，進而在這些分開的權力之間形成相互約束。而在更多的研究中，研究者雖然在概念上承認監督和制約二者具有差別，認為監督和制約存在差異，但在具體的制度和功能研究上，仍然是對制約制度與監督制度不加區分。筆者認為監督應該是一種外部的力量對權力行使的事前、事中和事后的一種監視、督促和管理，使其結果能達到預定的目標，其中監督又分為軟監督和硬監督。如：《周禮·地官·鄉師》中“大喪用役則帥其民而至，遂治之”漢鄭玄注“治謂監督其事。”；《后漢書·荀彧傳》中“臣聞古之遣將，上設監督之重，下建副二之任；所以尊嚴國命，謀而鮮過者也。”；魯迅《朝花夕拾·范愛農》中有言“我們要辦一種報來監督他們。”而制約是一種權力自上而下的一種限制，一個機構某項權力的行使、存在、變化需要以另一個機構的權力為先決條件，則后者制約前者。讀到此許多人可能會有兩個疑問：自我監督是否是一種來自外在力量的監督形式，平級之間存在相互制約是否與作者對制約定義用詞“自上而下”相違背。對于第一個問題的回答，當一個機構自我監督的時候我們總是聯想到廉潔、大公無私之類的，其實在我們設定自我監督的時候事實上是在權力監督歸為一個“角色”權力行使歸為一個“角色”，自我監督是一種非常理想化的監督模式，它要求權力行使與監督過程中絕對的無私以至達到一種完全向左的兩個“角色”。對于第二個問題，我們需要引進權力制衡的概念，權力制衡是一種橫縱交錯的，權力制約是一種縱向的，林喆認為權力制衡是權力制約的一種模式，將國家權力分立為若干系統，由不同的人員和機關掌握，使之相互獨立，相互牽制和相互平衡的一種制約原則或政府體制。回到這個問題上，如果AB之間相互獨立、相互制衡，我們沒必要非要排除個上級下級，而筆者權力制約定義中的“自上而下的限制”并不是機構之間的一種恒定的，而是處在一種不斷變化中的，在權力運轉的某一時刻A制約了B，或許某一時刻B制約了A。值得一提，細致的區分二者不僅可以橫向縱向的進行立法約束監察權，使得部門立法框架更加具有條理性，而且還可以使我們的監察立法條文更加具有針對性。

對于如何制約和監督一個權力，無數的學者在不同角度給予了不同的分類。王壽林認為：“健全民主監督機制，以權力制約權力；健全權力制約權力機制，以權力制約權力；建立法律健全機制，以法律制約權力；健全責任制約機制，以責任制約權力”而沈容華提出“較具有普遍使用價值的權力制約機制包括以權力制約權力、以責任制約權力、以監督制約權力、以市場制約權力、以規制制約權力和以透明度制約權力等六種模式。”如果把監督機構比作一只廌，內部制約原理就像是在調和廌的五臟六腑，使之長久；其監督權的合理行使與控制就像是對廌的爪牙進行消毒，達到可控；與其他機構之間相互制約就像構建一個和諧的生物鏈條，使之適應環境；而外部對其監督就像是不斷地將陽光灑向該廌，使之毛皮不腐。