新形勢下區域經濟發展戰略規劃問題與對策探討

叢振華（新疆維吾爾自治區政府投資項目評審中心）

■引言

新時期下，我國持續了三十多年的高速經濟增長態勢放緩，經濟發展由高速增長階段已經轉向高質量發展階段。區域經濟發展戰略規劃是影響一定區域經濟和社會發展長遠性、關鍵性的規劃部署。區域經濟高質量發展是實現國家經濟高質量發展的必然要求。中國區域經濟正式邁入高質量發展新形勢。在區域經濟高質量發展過程中，制定科學的區域經濟發展戰略規劃能夠指導區域優化經濟結構、協調區域資源要素配置等工作，推動區域經濟高質量健康發展。但是，區域經濟發展戰略規劃仍然存在規劃內容可操作性差、忽視對潛在優勢的長期培養、生態文明建設不足等較為突出問題。因此，有必要對新形勢下區域經濟發展戰略規劃問題進行深入研究探討，發掘制定實際可行的對策方案，為區域經濟發展戰略規劃提供有價值的參考。

■區域經濟發展戰略規劃主要問題

區域發展戰略規劃是制定區域經濟發展戰略的指導方案。筆者通過對我國部分地區踐行區域發展規劃進行分析，總結歸納我國區域經濟發展戰略規劃中普遍存在的問題。這些問題主要包括以下三個方面。

（一）戰略規劃內容不完善，可操作性差

規劃區域經濟發展戰略，就是規劃一個區域長期性、全局性的經濟發展方向。研究表明，當前我國區域規劃主要分為以部門進行規劃和以行業進行規劃兩個角度。這兩種區域經濟發展戰略規劃方案均存在不同程度問題。具體而言，一是戰略規劃中具體執行措施較為模糊，指向性不明確，不確定性較為突出。二是戰略規劃中有關區域投資規劃較多，將區域劃分為平面地“塊區”，簡單定義單一“塊區”的發展藍圖。但是有關市場要素配置、產業布局、環境建設等方面規劃不完善。總體而言，問題集中表現為規劃描述較為頻繁，實際定量不夠充足。這些問題導致戰略規劃內容不夠完善，在執行過程中操作性不強。

（二）區域資源要素配置效率不完善

通過對多個地區的區域經濟發展戰略規劃實踐過程的調查研究，筆者發現其中普遍存在缺少特色產業和經濟要素支撐當地區域經濟發展的問題。具體表現為，第一，不同地區發展戰略相近或者完全相同，沒有突出本地區優勢。第二，區域經濟結構產業鏈單一，經濟增長方式粗放，生態經濟資源建設不足。長期以來，我國大部分區域生態建設均存在生態建設項目稀少、低耗能產業發展落后、生態文明建設戰略缺乏等實踐性問題。第三，戰略規劃與區域當前經濟發展水平不相適應。由于不同區域，同一區域的不同地區經濟發展均存在差異，區域經濟戰略規劃不能適應本地區經濟發展。在規劃區域經濟發展戰略過程中，可以借鑒其他區域工作思路，但是不能將其“生搬硬套”到本區域經濟戰略規劃上。

（三）戰略規劃組織管理水平較低

當前我國絕大多數區域經濟發展戰略規劃組織管理存在諸多問題，首先，從編制流程角度講，當前我國絕大多數地區經濟發展戰略規劃沒有按照項目管理的規定要求展開。編制工作較為疏散，規劃內容不夠嚴謹。其次，從編制規劃人才角度將，時下大多數編制戰略規劃的工作人員知識水平不夠高，對國家政策和經濟形式理解不夠到位，編制工作不夠細致，難以滿足規劃任務完成要求。最后，區域經濟發展“橫縱向”規劃不夠深入。一方面從組織管理方式分析，戰略規劃工作組沒有按照跨職能一體化形式展開。即統籌工業、農業、環境等多個部門共同編制戰略規劃。另一方面從戰略規劃細致程度分析，當前中國很多區域的區域經濟發展戰略規劃均存在方案浮于表面，規劃程度不細致問題。這導致在后期執行過程中職能邊界模糊，工作可執行力薄弱。

■區域經濟發展戰略規劃對策

（一）發揮區域優勢，推動特色產業集群發展

制定區域經濟發展規劃應當秉持因地制宜、發揮優勢的原則。我國是一個歷史悠久，幅員遼闊的國家。我國不同區域有著各自獨特的自然條件、資源優勢、人文環境和社會經濟條件，以此構成了不同區域勞動分工互補性。在此基礎上，因地制宜制定區域經濟發展戰略規劃，完善不同區域優勢勞工配置。制定戰略規劃要從實際出發。首先，突出地區比較優勢，推動特色產業鏈發展。充分發揮所在區域的資源優勢、人才優勢、政策優勢、產業優勢，發展適應本地區特色產品。其次，根據本區域內不同地區資源特點，分區域發展不同產業，形成本區域獨特產業鏈。例如在農村建立農業特色產業鏈，在城郊建立工業特色產業鏈，在城市中心建立文化特色產業鏈。

（二）兼顧區域全局，平衡分配區域成員產業

區域發展戰略規劃處于區域經濟發展的頂層設計，指導區域經濟發展方向。因此，在區域經濟戰略規劃時不應該偏重某一方面發展，應當以整體利益為重。區域經濟發展戰略規劃，應當妥善處理整體與局部、一般與重點、鄉村與城市之間的關系。第一，整體與局部之間的關系。整體與局部密不可分，是相互包容、相輔相成的關系。如果局部過分追求個人利益、片面地追求己方經濟高速發展而不顧整體經濟現狀，勢必會影響整體區域經濟健康可持續發展。第二，一般與重點的關系。前文所說，不同地區資源優勢不同。因此，區域經濟發展需要統籌各方資源，建立特色優勢產業鏈，突出重點經濟發展領域。第三，鄉村與城市的關系。鄉村與城市經濟發展是區域經濟發展的重要組成部分。在區域經濟戰略規劃中統籌鄉村與城市各自特點，建立城鄉互補產業鏈。

（三）提升區域經濟發展戰略規劃組織管理水平

區域經貿戰略規劃制定是一件復雜而嚴格的工作。這項工作需要深入理解當前區域經貿發展狀況，結合大環境發展趨勢，經過調查整理、方案研究、理論論證、編制計劃、組織體系設計、編制工作展開、進程控制等數十項復雜的工作。要提升發展戰略規劃組織管理水平，需要對編制流程、編制人才、編制范圍進行規范化培訓。具體而言，一是加強區域經濟發展戰略規劃流程規范，對標項目管理過程中全流程實施。二是加強對編制戰略規劃高質量人才的引進和培訓，加強編制人員業務能力。三是完善“橫縱向”布局?！皺M向”方面，采取跨職能一體化形式展開編制工作，統籌多個領域多個部門，完善規劃內容。“縱向”方面，將區域規劃內容落到實處。避免出現職能歸屬模糊不清的戰略規劃內容。例如，關于某產業鏈建設規劃，應當詳細劃分職能范圍，增強戰略執行力。

（四）重視生態發展，培養潛在長期優勢

生態經濟建設是我國區域經濟高質量發展的重要組成部分。區域經濟發展不能以犧牲當地環境為代價。制定區域經濟發展戰略規劃應著力于推進區域經濟發展和生態文明建設二者相融合，培養區域潛在的長期優勢。第一，將生態項目、生態型項目作為區域經濟發展的主要支撐。一方面在加速工業化、城市化、農業產鏈化發展進程的同時，努力尋求傳統工業、產業園區和農業的有機結合點—產業生態化。另一方面積極發展低消耗、低污染、高循環綠色產業。政府制定綠色經濟激勵政策，吸引和鼓勵企業發展綠色經濟。第二，制定發展循環經濟戰略指導，促進區域經濟發展進入良性循環。與傳統的“資源－產品－污染排放”單向流動經濟體系不同，循環經濟采取“資源－產品－再生資源”循環模式，推動生態發展和經濟建設的和諧共生。

■結束語

在中國經濟一體化背景下，面對“十四五”區域經濟發展新形勢，處理好我國當前區域經濟發展規劃存在的一些問題，是我國區域經濟高質量發展的重中之重。中國區域經濟高質量發展是中國經濟實現高質量發展的決定性因素。在此背景下，研究區域經濟發展戰略定制問題，制定可行的區域戰略規劃，推動完善區域經濟發展戰略規劃方案對我國區域經濟發展以及推動中國經濟發展具有戰略意義。本文從發揮區域優勢、兼顧區域全局、提升組織管理水平、重視生態發展四個維度闡述了應對當前區域規劃問題的解決之策，旨在為我國區域經濟建設提供參考意見，助力區域經濟高質量發展。