我國食品安全領域行刑銜接機制研究

董艷慧

（赤峰市食品藥品安全監測中心，內蒙古赤峰 024005）

行刑銜接，又叫兩法銜接，主要是指行政執法與刑事司法的有機銜接，在具體銜接中，檢察機關會加強與行政執法機關、公安機關以及行政監察機關的合作，實現工作對接，避免出現以罰代刑問題和有罪不究問題以及降格處理問題，確保行政執法中查辦的涉嫌犯罪的案件能夠被及時移送到司法機關予以處理，使整個工作機制更加完善。食品安全關系著民生問題，食品行政執法能否和刑事司法進行有效銜接，是依法打擊食品犯罪、確保人們飲食安全健康的關鍵因素。為了更好地打擊食品安全犯罪問題，《刑法》《行政處罰法》《食品安全法》和《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》等已作出了修改，對具體的操作規程等作出規定，從而為行刑銜接提供了科學的法律參考依據。但在實踐中卻因種種主觀、客觀原因導致食品安全領域行刑銜接工作還不夠完善。現就我國食品安全領域行刑銜接工作背景和歷程、立法現狀、操作模式和行刑銜接中存在的問題與建議進行分析。

1 行刑銜接工作背景和歷程

2001 年，國務院首次于《國務院關于整頓和規范市場經濟秩序的決定》對行刑銜接進行了解釋。同一年，國務院頒布了《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》，繼而將行刑銜接首次納入法制日程。2010 年12 月，中共中央辦公廳聯合國務院辦公廳轉發了中紀委等部門提出的《關于加大懲治和預防瀆職侵權違法犯罪工作力度的若干意見》，明確了完善行刑銜接機制，加強查處瀆職侵權犯罪力度等措施。2011 年的2 月，中辦、國辦再次聯合國務院法制辦等有關部門轉發了《關于加強行政執法和刑事司法銜接工作的意見》（簡稱《意見》）。2015 年12 月，原來的國家食品藥品監管總局聯合其他部門頒布了《食品藥品行政執法與刑事司法銜接工作辦法》，這一辦法繼十八屆四中全會后行刑銜接的第一項機制建設成果，對行刑銜接的相關工作流程與措施予以進一步明確，同時，為解決食品藥品領域行刑銜接案件辦理工作的低效問題以及深層探索在全國推廣操作等工作提供了更細致的可操作性指導規范。2020 年8 月，國務院修改《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》。

2 行刑銜接立法現狀

目前，我國《刑法》《行政處罰法》《食品安全法》等分別對兩法銜接的操作規程作出規定，為兩法銜接提供了法律依據。例如，《刑法》中所規定的關于食品安全的犯罪主要包括生產銷售不符合食品安全標準的食品罪、生產銷售有毒有害食品罪、生產銷售偽劣產品罪和非法經營罪等。當前最新修訂的《食品安全法》對食品生產經營中所出現的違法犯罪行為的查處進行較大范圍的改革,要求執法部門首先要判斷違法行為是不是構成刑事犯罪,若已構成了犯罪行為,就直接交由公安部門開展偵查工作,追究刑事責任；若還沒有構成刑事犯罪,就由行政執法部門自己依法實施相應的行政處罰。現行《行政處罰法》只對行刑銜接作了原則性規定，可操作性不強。2021 年修訂的《行政處罰法》對行刑銜接制度進行了細化，明確了對依法不需要追究刑事責任或者免予刑事處罰，但應給予行政處罰的，司法機關應當及時將案件移送有關行政機關。

3 全國各地行刑銜接的操作模式

我國大多數地方針對食品安全行刑銜接案件所采用的運行模式是：①食品安全監管部門發現案件并決定是否將其移送；②公安機關對食品安全監管部門所移送的案件進行審査；③實施立案偵查；④移送起訴，檢察機關對案件進行審査，并提起公訴；⑤審判機關（法院）對所指控的犯罪事實進行開庭和審判。各機關之間互相配合，采用“流水式作業”模式開展單向作業，這樣的協作存在一大缺陷，配合有余，監督制約力度不足[1]。國家頒布《食品藥品行政執法與刑事司法銜接工作辦法辦法》之后，各地區開始結合本地以及相關部門執法實際效果和具體情況，積極探索和構建獨具地方特色的管理操作模式。

（1）吉林省經過一番認真探索，構建了“專家委員會”論證模式。由食品安全監管部門與公檢法等部門加強合作，建立了專家委員會，對于棘手的案件性質與證據規則等予以最充分的論證，以此確保證據認定的有效銜接[2]。

（2）海南省建立立體化打擊食品違法犯罪的新機制，創建“食藥＋公安”的協作管理模式，成立“聯合督辦室”實現全方位“線上+線下”的工作結構[2]。

（3）云南省設立了“聯席會議辦公室”，為各個辦案機關提供互相交流經驗、共同探討疑難問題、實現信息分析與共享的平臺，這樣，各部門與合作機關能針對食品藥品領域行刑銜接工作中所存在的問題進行共同探討，經過協商制定最佳解決措施，并形成良好的監管合力[2]。

（4）湖南省在行刑銜接工作中主要采取了兩項基本措施：①搭建信息平臺，對大部分案件進行電子化錄入，從而完整保存案件信息；②構建“智慧食藥監”系統，以此加強監管信息化建設。通過構建和啟用“智慧食藥監”系統可以及時地發現和移送食品藥品違法犯罪行為，確保銜接工作的順暢性，使依法打擊食品藥品違法犯罪行為更快捷[3]。

（5）湖南長沙探索形成食品安全行刑銜接“長沙模式”。即設立行刑銜接食品檢驗實驗室，專用于涉刑食品檢測，創新采取聯合共建共享模式，發揮市場監管、公安以及檢測機構的協同作用，實現最快時間鎖定證據，有利于精準打擊犯罪[4]。

4 行刑銜接中存在的問題

4.1 行刑銜接程序機制不完善

雖然在國家層面上就行刑銜接制定了相應法律法規及規范性文件，兩高也出臺了很多司法解釋，但原則性規定多、實務性規定少，缺乏細化標準、量化指標或操作實務，不便于執法人員在實際執法中掌握和操作。近年來，國內有多個地區紛紛針對食品安全案件行刑銜接程序、機制設立了試點，上文列舉的試點方案在制作與實行過程中雖有一定的差異，卻均取得了突破性成績，值得各地學習與借鑒。2015 年，國家所頒布的《食品藥品行政執法與刑事司法銜接工作辦法》也在設計銜接程序、機制的基礎上，做了很多有益的嘗試，這是不可否認的。但值得注意的是，食品安全行刑銜接程序、機制屬于一項跨權力領域且涉及了多個國家機關的綜合性權力運行體系，若只是以制定規范性文件“工作辦法”的形式來予以規定，就不易實現統一執法、掌握司法尺度的目標。

4.2 案件移送標準不統一、行政執法人員法律知識欠缺，移送案件線索的成案率不高

由于各種涉嫌犯罪案件并未明確移送標準、實施立案標準與證據標準，部分食品監管人員的法律知識水平不高，不能從刑事法律層面對案件進行準確研判，對違法犯罪行為的深層次剖析不夠，忽略一些重要證據的保全，或是所收集的證據材料并未達到刑事證據的標準要求，嚴重影響違法事實認定和案件移交[5]。另外，只依靠執法人員初步到現場進行調查取證工作，很難判斷其是否已達到中國刑法所規定的犯罪行為，若也沒有設置明確、清晰的案件移送標準，案件的操作就存在較大的主觀性，很難把握“罪”與“非罪”、是“罰”還是“送”，這樣容易導致在具體實踐過程中，部分行政執法機關因為要考慮部門利益或者在地方保護主義的影響下對于已經涉嫌犯罪的行為沒有進行移送，只是進行警告和罰款，或者采取責令停產停業的行政處罰。

5 行刑銜接的建議

5.1 健全“行刑銜接”程序機制，制定明確的案件移送標準

針對我國立法存在原則性規定多、實務性規定少，缺乏細化標準、量化指標或操作實務的問題，建議：①加速立法工作，促進相關法律法規更加具有可操作性；②對移送標準、立案標準、證據標準予以細化、量化，制定操作細則，健全規范高效的聯合打假工作機制，與人民檢察院、公安部門定期或不定期召開聯席會議，交流行政執法和刑事司法銜接中遇到的新情況，研討行政執法與刑事司法銜接中遇到的新問題，提高行刑銜接工作效率。

5.2 提高執法水平，增強研判能力

定期開展針對食品安全管理的法律理論知識培訓和業務技能培訓，準確掌握食品安全犯罪的刑事立案追訴標準與構成犯罪行為的要件；加強專業證據的收集能力，提高對于主觀故意的認定意識；不斷增強行政執法人員的行刑銜接工作的能力與水平，增強查處食品違法犯罪行為的能力，做到對此類案件的深刻剖析和準確研判，確保行刑銜接工作有效運行。與此同時，要建立健全大案和要案公安機關提前介入管理制度，當行政機關接到食品安全舉報或者得到相關線索，發現存在違法行為以及涉嫌犯罪時，應直接啟用該項制度，加強與公安機關的合作，一起到現場實施調查取證，這樣有助于有效完成犯罪案件的取證與偵破工作。