公私法雙重視域下的礦業(yè)權退出問題研究

曾 娜，王思涵

(昆明理工大學 法學院， 云南 昆明 650500)

一、問題的提出

在加強生態(tài)文明建設，用最嚴格制度最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境的形勢下，礦業(yè)權全面退出自然保護區(qū)已是大勢所趨。甘肅、河南、內蒙古等地區(qū)已出臺規(guī)范性文件，要求位于自然保護區(qū)范圍內(包括礦業(yè)權勘查開采范圍大部分與自然保護區(qū)重疊)的探礦權和采礦權，無論是在核心區(qū)、緩沖區(qū)還是實驗區(qū)，均一律限期全面退出，且嚴禁新設礦業(yè)權。在此情形下，當前的爭議主要是礦業(yè)權如何退出以及怎樣補償?shù)V業(yè)權人。各地在實際操作中，以差別化分類退出方針為指導，通過注銷、扣除、補償?shù)确绞酵七M礦業(yè)權退出工作。以祁連山自然保護區(qū)為例，礦業(yè)權人自愿放棄的、礦業(yè)權到期且未提出延續(xù)申請的，以及未履行法定義務且整改后仍然達不到要求的等情形，以注銷方式退出；扣除與保護區(qū)重疊區(qū)域后，如礦業(yè)權人仍可以就剩余面積行使礦業(yè)權的，以扣除方式退出，且獲得相應比例的退還價款；其余的情形以補償方式退出，所涉礦業(yè)權注銷(1)參見《甘肅省人民政府辦公廳關于印發(fā)甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)礦業(yè)權分類退出辦法的通知》(甘政辦發(fā)〔2017〕194號)。。其他地區(qū)的做法基本與之類似。

由此產生了諸多的疑問。首先，注銷本身是一個實體行為還是程序行為[1]？如是實體行為，意味著注銷是礦業(yè)權行政許可效力終止的一個獨立原因，那么它與行政許可的撤回、撤銷、吊銷有何區(qū)別？如是程序行為，意味著在注銷之前應先有礦業(yè)權行政許可的撤回、撤銷或吊銷決定，那么不同的礦業(yè)權退出方式應適用哪一種決定？隨后的注銷手續(xù)是否應有所區(qū)別？其次，注銷登記是否具備影響民事物權和民事法律關系變動的功能，即在礦業(yè)權許可證被注銷登記后，礦業(yè)權本身是否還存在？礦業(yè)權出讓合同是否繼續(xù)有效？最后，礦業(yè)權退出情況下的補償，性質上是一種信賴保護原則下的行政補償，還是行政侵權引發(fā)的國家賠償，擬或是行政違約引發(fā)的違約賠償？

這些疑問的根源在于礦業(yè)權的民事物權屬性與行政許可之間的關系一直以來都存在著模糊之處，導致國家公權力和礦業(yè)權人私權利之間的界限不清，尤其體現(xiàn)在自然資源主管部門作為所有者代表、監(jiān)管者和合同當事人的三重身份交織糾纏使公私法之間關系在礦業(yè)權退出問題上失序，嚴重影響到礦業(yè)權退出工作的開展。目前，對礦業(yè)權公私法屬性的爭議基本上還局限在法律規(guī)范層面，一定程度上忽略了政策的影響力。在我國，“政策作為行政活動的指引，經常是具體的行政制度變革之‘先鋒’”[2]，尤其在自然資源領域，由于缺乏類似《環(huán)境保護法》這樣的基本法律，所以政策的影響力更大。在國務院2016年12月發(fā)布《關于全民所有自然資源資產有償使用制度改革的指導意見》和中共中央辦公廳、國務院辦公廳分別在2017年2月和2019年4月發(fā)布《礦業(yè)權出讓制度改革方案》和《關于統(tǒng)籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》后，對礦業(yè)權的民事物權屬性與行政許可之間的關系，有必要在當前新的改革方向下并結合全國層面正在推進的行政審批“放管服”改革進行探討。為此，擬通過對規(guī)范和政策層面的分析，為公法與私法就礦業(yè)權屬性問題的持續(xù)對話提供指引，從而揭示礦業(yè)權未來可能呈現(xiàn)的樣貌，并在此前提下指引礦業(yè)權的退出工作，妥善解決資源開發(fā)與生態(tài)保護間的沖突，維護礦業(yè)權人正當?shù)臋嘁嫫谠S。

二、礦業(yè)權取得方式的公私法之爭

只有了解礦業(yè)權是如何取得的，才能判斷礦業(yè)權注銷后的民事和行政法律關系狀況。礦產資源國家所有權是礦業(yè)權的基礎權利。為實現(xiàn)資源的有效利用，我國采取了所有權和使用權相分離的做法，從礦產資源國家所有權中分離出作為用益物權的礦業(yè)權。《礦產資源法》第3條規(guī)定“勘查、開采礦產資源，必須依法分別申請、經批準取得探礦權、采礦權，并辦理登記”。這就產生了一個問題：所有權和行政許可對于礦業(yè)權的產生各起什么作用？

崔建遠教授認為,在礦業(yè)權等準物權的產生中，所有權是母權，母權起“遺傳作用”與“分娩作用”，母權把它自己的占有、使用、收益等若干權能讓給準物權人分享；行政許可起“催生”與確認的作用，賦予行為人以法律上之力，使其占有、使用等狀態(tài)名實相符，即享有準物權[3]。以采礦權為例，根據《礦產資源開采登記管理辦法》第3條和第13條的規(guī)定，通常情況下，采礦權的取得是行政機關與當事人多階段、多步驟多個行為共同作用的結果。自然資源主管部門確定采礦權類型與礦區(qū)范圍，發(fā)布招標公告并采取擇優(yōu)原則確定中標人，中標人簽訂礦業(yè)權出讓合同并繳納出讓收益，憑出讓合同和必備要件辦理登記手續(xù)，領取相應年限的采礦許可證。可見，“礦業(yè)權的取得采用行政許可方式，但引入合同方式表達雙方的權利義務，礦業(yè)權制度因此被稱之為‘行政許可加合同’”[4]。然而，這兩種不同的法律關系存在著時間差，于是實踐中的爭議便落在當事人究竟是在何時取得礦業(yè)權的這一問題上。因此，需要厘清礦業(yè)權出讓合同、行政許可、登記三者間的關系。

礦業(yè)權出讓合同屬于用益物權的設立行為，因法律、行政法規(guī)中不曾規(guī)定礦業(yè)權出讓合同需經行政審批才能生效，參照《物權法》第15條關于債權合同效力和不動產物權變動相區(qū)分的規(guī)定，礦業(yè)權出讓合同自依法成立之日起生效。然而，根據《礦產資源法》第3條和《礦產資源法實施細則》第5條的規(guī)定，礦業(yè)權在自然資源主管部門審批登記、頒發(fā)許可證后才設立。據此，當事人是否獲得許可證是其是否擁有礦業(yè)權的權利外觀，除礦業(yè)權保留等特定情況外，一般須遵循“有證即有權、無證即無權”的礦業(yè)權確定規(guī)則。礦業(yè)權的權利載體——礦產資源勘查許可證或者采礦許可證，既是礦業(yè)權的物權憑證，也是行政審批許可的法律文書，故當事人取得礦業(yè)權的時間就是許可證載明的有效期限的起始時間[5]。目前，立法和實務在礦業(yè)權取得上采用的是權證一體的觀點，這也意味著現(xiàn)有法律下礦業(yè)權登記尚不具有物權變動公示的功能[6]，實際上是行政許可程序的一個內部環(huán)節(jié)，有別于《物權法》第9條規(guī)定的不動產登記。

礦業(yè)權通過行政許可方式取得的觀點，關鍵在于將自然資源主管部門的出讓行為視為所有權人對其權利的處分行為。自然資源主管部門以民事主體身份出現(xiàn)并行使礦產資源所有權，而非行使行政職權，故為保障礦產資源的合理開發(fā)利用，有必要通過行政許可來設定市場準入門檻，賦予具有相應資質的當事人實際從事勘查、開采行為的資格。既然礦業(yè)權出讓是所有權人的民事權利處分行為，出讓合同性質上也就是民事合同，那么行政許可究竟是針對礦業(yè)權出讓雙方當事人之間的原因行為，還是針對權利變動呢？從《最高人民法院關于審理礦業(yè)權糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第2條和第3條的規(guī)定來看，是將行政許可作為礦業(yè)權權利變動的要件而非出讓合同生效的要件，即行政許可解決的是市場準入資格問題，起著管控礦業(yè)權權利變動的作用。即使當事人未取得行政許可,也并不因此就認定其出讓合同無效或者未生效,只是這樣的合同無法產生當事人意欲的礦業(yè)權權利變動的效果，也就是說，當事人雖無權勘查、開采相應的礦產資源，但其他依法可以獨立行使的權利仍然有效。

三、礦業(yè)權退出的公私法救濟路徑分析

在權證一體的視角下，行政許可效力終止，作為民事物權的礦業(yè)權也隨之消滅。因此，各地通過注銷礦業(yè)權行政許可就可順理成章地實現(xiàn)礦業(yè)權退出自然保護區(qū)的目的。此種做法實際上是將注銷本身作為行政許可效力終止的方式之一。在注銷的性質上采“實體說”，即在注銷之前，行政許可仍然是有效的，行政許可的效力因注銷而終止[1]。然而，依《行政許可法》第70條規(guī)定，注銷是一種“手續(xù)”，內含著對程序行為的認識，其適用情形中與礦業(yè)權退出相關的主要是以下兩種：一是行政許可有效期屆滿未延續(xù)的，二是行政許可依法被撤銷、撤回，或者行政許可證件依法被吊銷的。從甘肅、河南等地區(qū)發(fā)布的礦業(yè)權退出文件看，除當事人自愿申請注銷或礦業(yè)權到期未依法提出延續(xù)申請的情況外，自然資源主管部門并未有先行撤銷或撤回礦業(yè)權行政許可的決定，而是直接注銷許可證。此種做法為當事人后續(xù)主張行政補償帶來不利影響，這是因為不同的行政許可終止方式，對應著不同的信賴補償。

當事人主張信賴利益的前提是所指向的行政行為不屬于無效行政行為，由此區(qū)分是自始瑕疵(可撤銷)還是事后瑕疵(可撤回)，獲得不同程度的“現(xiàn)狀保護”和損失補償[7]。對比《行政許可法》第8條和第69條的規(guī)定，在許可的撤回與撤銷的“現(xiàn)狀保護”上未予以不同對待，不像德國那樣給予前者非常明顯的更高程度的保障(2)如德國《聯(lián)邦行政程序法》第 49 條第 2 款 5 項的要件內容如下：(1)法規(guī)準許撤回者；(2)原處分機關保留行政處分之撤回權者；(3)附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者；(4)行政處分所依據之法規(guī)或事實事后發(fā)生變更，致不撤回該處分對公益將有危害者；(5)其他為防止或除去對公益之重大危害者。參見文獻[7]。。從《行政許可法》第8條和第76條規(guī)定看，也無法探知撤回補償與撤銷賠償之間是否應有損失填補程度上的差異。然而，引起補償?shù)脑蚴呛戏ㄐ袨橹潞Γ鹳r償?shù)脑蛑饕沁`法行為致害，故補償?shù)姆秶统潭葢∮谫r償?shù)姆秶统潭龋@一法理在我國獲得了普遍認同[8]。司法實踐也明確予以認可，在盧先鋒訴廬江縣人民政府不履行法定職責案(2017最高法行申370號)中，最高人民法院行政庭法官明確指出：“對受害人而言，行政行為合法與否的定性并非終極目標，最為重要的是由此造成的損害或者損失能否得到填補。在同一個征收項目中，如果因為行政機關違法強拆而使得當事人所獲得的賠償?shù)陀谡Ｇ闆r下所能獲得的補償，顯然是一件非常荒唐的事情。”據此，礦業(yè)權退出中，自然資源主管部門將注銷手續(xù)實體化的做法，實際上否定了行政機關承擔國家賠償責任的情形，當事人只能選擇補償途徑。因行政補償領域并無專門的立法，法院有時會以當?shù)氐V業(yè)權退出政策尚未出臺為由，不支持當事人的補償請求(3)參見寶興縣鑫匯來礦業(yè)開發(fā)有限公司訴雅安市國土資源局地礦行政許可二審行政判決書(2018)川18行終52號。。

在礦業(yè)權出讓同時存在合同與許可的情形下，因礦業(yè)權行政許可與礦業(yè)權出讓合同各是獨立的法律行為，前者的注銷并不導致后者效力終止，當事人對于礦業(yè)權退出除了主張行政補償或賠償外，還可以以合同糾紛起訴，這類情形并不少見。例如，在江西省永修縣人民政府與成都鵬偉實業(yè)有限公司采礦權糾紛一案(2011民再字第2號)中，最高人民法院民事庭法官認為，合同雙方具有超量采砂的合意，該規(guī)避行政許可的行為應由相關行政機關予以相應行政處理，而對于鵬偉公司因履行該合同所遭受的損失，應根據損失共擔的公平原則，酌定永修縣政府退還1 079.54萬元采砂權出讓款。在青海省高級人民法院判決的一起案件中，當?shù)卣髦湔猩桃Y的煤礦處于三江源自然保護生態(tài)區(qū)范圍之內，仍與當事人簽訂煤礦經營權承包合同，當事人取得采礦許可證后不久該煤礦被責令關閉，法院判決該合同因違反《合同法》第52條規(guī)定而無效，當?shù)卣畱r償當事人所受到的損失(4)參見王化作、彭永錄等與久治縣人民政府、久治縣發(fā)展改革和經濟商務局合同糾紛一審民事判決書(2015)青民一初字第46號。。可見，在礦業(yè)權行政許可被注銷的情況下，當事人無權進行勘查、采礦行為，但合同中的其他約定仍然有效，可以提起合同無效或違約之訴并主張相應的賠償。最高人民法院在2018年判決的飯壟堆公司案中也隱含地體現(xiàn)了上述觀點，即“采礦權出讓合同依法生效后即使未取得采礦許可證，也僅表明受讓人暫時無權進行開采作業(yè)，除此之外的其他占有性權利仍應依法予以保障”(5)參見飯壟堆公司訴國土資源部國土資源行政復議決定案(2018)最高法行再6號。。

不過，由此帶來在礦業(yè)權退出糾紛出現(xiàn)時，當事人到底是選擇民事違約之訴還是行政訴訟的不確定性，導致行政機關在責任承擔上出現(xiàn)差異，也給法院受理和裁判案件帶來干擾，影響法院判決的統(tǒng)一性和權威性，最終可能損害當事人的合法權益。此種窘境出現(xiàn)的一個重要原因就在于礦業(yè)權取得中的“民事合同+行政許可”方式，投射到司法層面時，不可避免會引起救濟途徑之爭。

四、自然資源資產產權制度改革背景下礦業(yè)權取得方式之重構

從當下礦業(yè)權退出情況看，問題主要集中在自然資源主管部門具有的所有者代表和行政管理者雙重身份導致的救濟途徑混亂、損失填補的依據及標準不清等方面，根本上歸因于礦產資源國家所有權的法律性質定位不清。此問題將在很大程度上決定礦業(yè)權的取得方式，并影響后續(xù)的礦業(yè)權退出糾紛的解決。

關于礦產資源國家所有權的法律性質，學界觀點不一，有私權說、公權說及公私混合說等不同觀點。但有一點是清楚的，“如果將國家對自然資源的所有與私人所有權作同樣的法規(guī)范建構，無疑存在嚴重問題”[9]。因為這樣的建構其實是將國家所有權看作私人所有權的衍生物，強調政府對自然資源的絕對支配，忽視了自然資源作為公共財產，為社會成員的自由和自主發(fā)展提供著最基本的保障。憲法第9條規(guī)定的“國家所有，即全民所有”，實際上暗含著對于自然資源，國家是代表公眾而不是為自己的目的行使權利，也正是在此前提下，才將國家作為所有者。因此，公眾接近是國家所有權的本質特征，意味著該所有權表面上由國家所有，實質上卻歸全民所有，為公眾的利益而存在[10]。據此，自然資源主管部門統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產所有者職責時，其將所有權權能中的使用權分離出來以有償出讓給當事人的行為，并非單純出于獲取出讓收益的目的，而在于通過充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，提升自然資源的合理利用水平。該出讓行為不能等同于私人所有權人的民事權利處分行為，必然會受到自然資源的公共財產屬性的制約。

國家所有權的公眾接近特征并不導向公眾對自然資源的無償使用，所有權和分配機制是兩個不同的問題，二者涉及不同的考量因素。自然資源的競爭性出讓有利于減少利益集團的尋租行為，但為防止政府單純地追求出讓收益而忽視公共利益，對競爭性出讓方式和條件必須設置一些要求。《國務院關于全民所有自然資源資產有償使用制度改革的指導意見》體現(xiàn)了這一思路，該意見指出“加快建立健全全民所有自然資源資產有償使用制度，努力提升自然資源保護和合理利用水平，切實維護國家所有者權益”。《礦業(yè)權出讓制度改革方案》要求全面推進礦業(yè)權競爭性出讓，除協(xié)議出讓等特殊情形外，一律以招標拍賣掛牌方式公開出讓。同時，實施礦業(yè)權出讓合同管理。以采礦權為例，“應以合同方式明確開采礦種、范圍、規(guī)模，以及礦產資源綜合利用、礦山地質環(huán)境保護與土地復墾、礦業(yè)權出讓收益繳納計劃、法定義務等相關事宜。競得人應按上述要求編制方案，履行相關手續(xù)，與管理機關簽訂合同，經批準后取得勘查開采許可”。《關于統(tǒng)籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》提出“將自然資源資產開發(fā)利用水平和生態(tài)保護要求作為選擇使用權人的重要因素并納入出讓合同”。綜上可知，自然資源主管部門作為所有者代表將礦產資源使用權有償出讓給當事人的行為，不能被視為單純地行使民法意義上的物權權利，原因在于國家所有權并不是附著有公共地役權的私人所有權，公共性內在于國家所有權中。

基于上述對國家所有權法律屬性的分析，礦業(yè)權出讓合同應納入行政協(xié)議的范疇。2014年修訂《行政訴訟法》后，相關司法解釋在制定過程中曾將“土地、礦產等國有自然資源使用權出讓協(xié)議”作為行政協(xié)議的細化情形，但因爭議太大，最終未能列入。2019年 11月 27日，最高人民法院頒布了《關于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》(法釋〔2019〕17號)，第2條將“礦業(yè)權等國有自然資源使用權出讓協(xié)議”明確列舉為行政協(xié)議的類型之一。在礦業(yè)權出讓合同中，作為合同一方主體的國土資源主管部門兼具礦產資源國家所有權代表和行政管理者雙重身份，使得出讓合同本身即融合了行政性和契約性兩種要素[11]。而且，礦業(yè)權出讓合同中不僅有行政優(yōu)益權的規(guī)定，甚至一部分內容是無法依合同法處理的“剛性行政職權”，即能夠阻礙民事庭法官依民事法律制度處理案件實體爭議的行政職權[12]，表現(xiàn)在自然資源主管部門對行政權未來行使的約定方面，如礦山環(huán)境保護以及辦理礦業(yè)權登記手續(xù)的承諾等。最高人民法院司法解釋將礦業(yè)權出讓合同定性為行政協(xié)議，不僅有利于確保出讓行為不偏離生態(tài)保護的目標，也有利于糾紛發(fā)生后法院可以通過行政訴訟對出讓合同的合法性與合約性一并審查，實質性地解決爭議。

按照《礦業(yè)權出讓制度改革方案》的要求，全面推進礦業(yè)權競爭性出讓必然涉及調整與競爭性出讓相關的礦業(yè)權審批方式。地方政府在落實方案的過程中，嘗試將“民事合同+行政許可”的出讓方式統(tǒng)一在行政協(xié)議范疇內，即將礦業(yè)權出讓合同作為民事權利處分行為、行政許可設定礦業(yè)權的二分法轉變?yōu)橥ㄟ^行政協(xié)議方式直接取得礦業(yè)權，以出讓合同的生效作為權利取得和資格賦予的共同表現(xiàn)形式，實現(xiàn)物權變動和市場準入的雙重法律效果。例如《貴州省礦業(yè)權出讓制度改革試點實施方案》規(guī)定，當事人在公共資源交易平臺上競得采礦權后，“按照項目基本建設程序，完善項目核準或備案、環(huán)境影響評價等必備要件，憑出讓合同和相關要件到有權限的審批登記機關申請采礦權登記”。該規(guī)定將礦業(yè)權出讓的審批制改為登記制，事實上已經摒棄了《礦產資源法實施細則》第5條關于礦業(yè)權通過行政許可方式取得的要求。盡管最高人民法院行政庭梁鳳云法官認為，行政許可程序包括獲得采礦許可證或者采礦權出讓協(xié)議等方式[13]，然而“行政許可是要式行政行為，需要具備許可證、照等法定外化形式”[14]，因此將礦業(yè)權出讓合同視為行政許可的一種行使方式的主張并不能成立。

行政許可作為一項規(guī)制與治理工具，在發(fā)揮篩選市場主體作用的同時，還能實現(xiàn)對自然資源開發(fā)利用活動的過程控制，使國家在逐漸淡化公有制的進程中，能夠憑借許可證的頒發(fā)而保留一定的控制權，但其最大的風險在于對市場準入的限制將阻礙競爭[15]。目前，國務院正在推進的“放管服”改革的一個重點是“證照分離”“照后減證”，隱含著比例原則的精神，即盡可能選取對公民損害更小的替代性機制來實現(xiàn)既定監(jiān)管目標。礦產兼具資源和生態(tài)屬性，有必要通過設立行政許可，賦予當事人礦業(yè)市場準入資格并保證資源開發(fā)利用活動的適度。從《礦業(yè)權出讓制度改革方案》規(guī)定的出讓流程和出讓合同內容看，市場準入資格和開發(fā)條件的審查已經事先體現(xiàn)在出讓合同中，無將許可環(huán)節(jié)繼續(xù)獨立出來的必要。因此，王克穩(wěn)教授認為：“在國有資源競爭出讓領域，應當改革目前立法上審批+合同的出讓模式，廢除競爭出讓中的審批與許可，以合同制徹底取代審批制。”[16]

礦業(yè)權出讓制度改革將在礦業(yè)權取得方式上導向權證分離的立場，即當事人的市場準入資格問題已消解到競爭出讓環(huán)節(jié)中，出讓合同生效后當事人即取得礦業(yè)權，之后辦理的礦業(yè)權登記僅是一種公示性登記，不具有行政確權功能。自然資源主管部門對于當事人的勘查、開采行為，通過礦業(yè)權出讓合同進行管理，有助于弱化資源配置中的行政權色彩，恢復礦業(yè)權的民事物權屬性。至于取消許可后是否會導致監(jiān)管削弱，該問題無需擔憂，原因是：首先，以往所依靠的行政許可的監(jiān)管方式，主要定位于前端的市場準入環(huán)節(jié)，其監(jiān)管重心放在查處無證開采、超范圍開采上，這已不能滿足黨中央用最嚴格制度最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境的要求；其次，行政許可所承載的日常監(jiān)管功能，可以直接規(guī)定在出讓合同中，或者在事先無法確定時，以行政優(yōu)益權的形式出現(xiàn)；最后，隨著“放管服”改革不斷向縱深推進，自然資源主管部門的監(jiān)管重心從事前發(fā)證轉向事中事后監(jiān)管，不斷加大了開采過程的監(jiān)管，于是我國礦業(yè)權的數(shù)量從1994年的28.8萬個已減少到現(xiàn)在的6.9萬個，減少76%[17]。礦業(yè)權的集中化趨勢使事中事后監(jiān)管更具現(xiàn)實可行性。

五、權證分離立場下礦業(yè)權退出的解決方式

既然礦業(yè)權通過行政協(xié)議方式取得，那么在協(xié)議生效后，因自然保護區(qū)創(chuàng)設或生態(tài)紅線、保護區(qū)邊界劃定而導致已設定的礦業(yè)權需退出的情形下，自然資源主管部門不得采用注銷登記方式消滅礦業(yè)權，而是應當通過行使行政優(yōu)益權解除礦業(yè)權出讓合同，以此消滅礦業(yè)權，并依職權注銷礦業(yè)權登記，起到向社會公示、宣告的作用。此時，應嚴格限制行政協(xié)議無效制度的適用，不能簡單以自然保護區(qū)的設立早于礦業(yè)權取得的時間，從而依據《自然保護區(qū)條例》第26條認定出讓合同無效。這是因為合同解除制度承認該合同存在過，并可根據具體的利害關系作出不同的調整，而確認合同無效則導致法律效果不曾存在，也不承認信賴利益，更不利于糾紛的解決。

將礦業(yè)權出讓合同的性質界定為行政協(xié)議，意味著承認自然資源主管部門享有單方變更權與解除權，民法學者們認為如此會將私人權益置于公權力的潛在威脅之中，反映了對自然資源主管部門以行政管理者和合同當事人的雙重身份進入協(xié)議關系可能帶來的雙方當事人地位嚴重失衡的擔憂。實踐中，為了確保出讓合同的履行不偏離生態(tài)保護的要求，自然資源主管部門很難在簽訂、履行合同過程中完全拋棄自己的管理者身份，因此，與其糾結于如何防止自然資源主管部門混用其雙重身份，不如直接訴諸行政協(xié)議的合約性與合法性審查，更有利于兼顧公私益的考量。同時，針對民法學者對自然資源主管部門濫用優(yōu)益權的顧慮，應構建行政協(xié)議優(yōu)益權行使的司法審查規(guī)則，尤其是引入比例原則的審查。亦即：“行使行政優(yōu)益權是維護公共利益需要的最終、必要手段，而不能濫用，對由此導致相對方的損失，行政機關還應當承擔相應的補償或者賠償責任。”[18]

據此，在當事人已取得礦業(yè)權的情形下，自然資源主管部門通過合法行使行政優(yōu)益權而解除合同時，因行政優(yōu)益權是專由行政主體所獨享的權利，不同于情勢變更是締約雙方當事人共有的權利，故當事人應提起行政補償之訴，避免與違法行使優(yōu)益權引發(fā)的國家賠償責任及違約引發(fā)的民事賠償責任相混淆。關于補償標準，《行政許可法》第8條規(guī)定“行政機關應當依法給予補償”，但尚無法律法規(guī)對此作出明確規(guī)定，僅在一些地方政府發(fā)布的規(guī)范性文件有所涉及。如《甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)礦業(yè)權分類退出辦法》中規(guī)定“以核定的礦業(yè)權人勘查開發(fā)投入成本為主，進行合理補償”。部分地方甚至以當?shù)匚闯雠_礦業(yè)權退出政策為由，拒絕給予當事人補償。對此問題，應以損失填補原則為指導，同時遵循行政法理上補償?shù)姆秶统潭刃∮谫r償?shù)姆秶统潭鹊木瘢瑓⒄铡秶屹r償法》第36條規(guī)定的行政機關違法侵犯公民、法人和其他組織的財產權造成損害情形下的賠償標準，合理確定補償金額。