創新東西部協作機制，推進西部地區鄉村振興

李佐軍，黃 金

(國務院發展研究中心 公共管理與人力資源研究所，北京 100010)

東西部協作是促進東西部協調發展、推進西部地區鄉村振興的重要途徑。2021年4月，習近平總書記就深化東西部協作和定點幫扶工作作出重要指示，明確要求適應形勢任務變化，聚焦鞏固拓展脫貧攻堅成果、全面推進鄉村振興，深化東西部協作和定點幫扶工作。黨的十八大以來，東西部協作推進西部鄉村振興取得了重要進展，為推進先富幫后富、最終實現共同富裕作出了貢獻。面對新發展階段的新形勢新要求，東西部協作需要進一步創新協作機制，以更有力地推進西部地區鄉村振興。

一、通過東西部協作推進西部貧困地區脫貧經過了持續深化的3個階段

自1996年黨中央明確開展東西部協作以來，我國東西部協作內容日益豐富，協作機制不斷優化，多層次、多形式、寬領域的協作格局逐步構建。通過東西部協作，發揮了東部地區的優勢，彌補了西部地區的短板，推動了西部貧困地區的脫貧，推進了西部地區的鄉村振興。同時，涌現了“閩寧協作”“滬滇協作”“兩廣協作”等頗具特色的幫扶模式。東西部協作推進西部貧困地區脫貧經歷了如下3個相互銜接、持續深化的階段。

(一)起步探索階段(1996—2011年)

我國地域遼闊，東西部在區位條件、資源稟賦、經濟基礎等方面存在很大差異，發展的不平衡性一直非常明顯。1996年，為加快西部貧困地區扶貧開發進程、縮小東西部發展差距，黨中央確定北京等9個省市和4個計劃單列市，與西部10個省區開展扶貧協作。同年10月，中央扶貧開發工作會議進一步作出部署，東西部扶貧協作正式啟動。在此階段，東西部扶貧協作更多是東部向西部地區的單向援助。各結對省市積極探索扶貧協作的內容、方式、規則等，通過無償援助資金與生活物資、援建希望小學、修建公路、開展勞務輸出等方式，有效促進了西部貧困地區(基本上為西部鄉村地區)的發展。1996—2010年，東部地區向西部地區無償援助資金78.6億元，組織勞務輸出265萬人次，為西部貧困地區脫貧作出了重要貢獻。同時，東西部協作在三峽大壩等國家重大工程建設、汶川地震等重大突發事件應對中發揮了突出作用。

(二)持續提升階段(2012—2020年)

黨的十八大以來，在“精準扶貧”戰略的指導下，東西部協作聚焦“兩不愁、三保障”目標，以及2020年全面建成小康社會目標，助力西部地區打贏“脫貧攻堅戰”。一方面，協作的規范化、制度化水平持續提高。中央出臺了《關于進一步加強東西部扶貧協作工作的指導意見》(2016)《東西部扶貧協作成效評價辦法》(2019)等文件，不斷調整優化東西部結對關系，加大對協作的督查考核力度，為東西部協作提供了有力的制度保障。另一方面，幫扶內容不斷豐富。主要圍繞產業合作、勞務協作、人才支援、資金支持等方面，開展對西部貧困鄉村地區的幫扶。同時，在政府主導下，不斷整合企業等多元主體力量，開展了東部經濟發達縣對西部貧困縣的“攜手奔小康”活動、民營企業“萬企幫萬村行動”等品牌活動，取得了顯著的成效。2016—2018年，東部地區通過產業協作等方式，幫助174.49萬西部貧困鄉村地區居民實現了就業。廣東省對口幫扶廣西、四川、貴州、云南4省(區)14個市州，幫扶93個貧困縣摘帽、9 747個貧困村出列、500多萬貧困人口脫貧。

(三)轉型深化階段(2021年—)

2021年3月頒布的國家“十四五”規劃指出“要堅持和完善東西部協作和對口支援、中央單位定點幫扶、社會力量參與幫扶等機制”。2021年4月召開的全國東西部協作和中央單位定點幫扶工作推進會，明確提出將現有的“東西部扶貧協作”擴展升級為“東西部協作”，并對結對關系進行了新一輪調整。習近平總書記強調，要通過深化東西部協作和定點幫扶工作，全面推進鄉村振興。2021年7月1日，習近平總書記在建黨100周年重要講話中指出：“我們實現了第一個百年奮斗目標，在中華大地上全面建成了小康社會，歷史性地解決絕對貧困問題?！睎|西部協作進入到更好將鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興有機結合的轉型深化新階段。

二、通過東西部協作推進西部地區鄉村振興存在的4個主要問題

我國東西部協作機制在實現資源跨區域優化配置、縮小地區發展差距等方面發揮了重要作用。但與此同時，東西部協作在參與主體、協作機制、績效考核等方面，仍存在一些薄弱環節和有待改進之處。

(一)社會力量參與度有待提升

在近年來的脫貧攻堅戰中，東西部協作主要依靠政府在短時期內通過超常規的手段，調動大量人力、物力、財力助力西部地區脫貧，這一協作模式主要發揮了政府的有力作用，但社會參與度明顯不夠。如2017年至2020年6月底，東部地區向中西部對口地區投入了財政援助資金719.1億元，而動員社會各界投入的社會幫扶物資只有171.75億元。西部地區的鄉村振興是一個任務艱巨的系統工程，持續時間長，涉及領域寬，需要投入多，僅靠政府投入顯然不夠，需要充分調動社會組織、個人等社會力量廣泛參與，增加投入。

(二)互促互利機制尚待建立

“如何擺脫援助依賴性，形成互惠互利、合作共贏的機制，一直是全球貧困治理的難題?！盵1]在東西部協作中形成的東部幫扶西部的單向思路，強化了東部地區的責任，淡化了東西部互促互利色彩。部分協作“更多地考慮西部市縣的脫貧需要和東部地區的經濟實力，較少考慮協作地區間的資源優勢互補等其他因素”[2]。結對省份普遍以“西部所需、東部所能”為協作原則，如“廣西所需、廣東所能”“重慶所需、山東所能”等。這一單向思路無疑有力支持了西部鄉村地區的脫貧，但在打贏脫貧攻堅戰之后，過于強調東部單向輸入，不利于形成東西部長期穩定的協作關系。在單向思路下，部分西部地區對招商引資過程中承諾的財政扶持、稅收減免、金融支持、土地利用等優惠政策不能很好地兌現，有的優惠政策申報程序復雜、獎補標準不明確等，影響了東部企業持續參與西部鄉村振興的積極性。同時，在單向思路下，一些西部農村地區的產業發展未充分考慮自身優勢和劣勢，定位不準，配套不夠，發展后勁不足。如廣東、浙江、四川等多省在審計中均發現，支援西部地區的產業項目存在進度與效果不理想、收益期較短、未形成長效合作模式等問題。

(三)橫向財政轉移支付制度缺乏

資金幫扶是東西部協作的重要內容。2015—2020年，東部9個省份共向西部扶貧協作地區投入財政援助資金和社會幫扶資金1 005多億元。這種東部向西部投入的財政援助資金是一種典型的跨區域財政分配活動，帶有橫向財政轉移支付的性質，但我國《預算法》明確規定“財政轉移支付只包括中央對地方的轉移支付和地方上級政府對下級政府的轉移支付兩大類”，未包含橫向財政轉移支付。現行法律法規對資金幫扶這一橫向財政支付的性質、形式、程序、績效評價、東西部權責等缺乏明確規定，導致資金幫扶具有較大的隨意性，幫扶的額度往往取決于東部地區的財政狀況、結對省份之間的關系親疏等。同時，相關資金監管制度的缺乏，易導致協作資金被擠占挪用、虛假列支、騙取套取等問題。如上海、天津、山東等省市在審計中均發現，協作資金管理存在手續不完備、使用不規范、基礎管理薄弱等問題?！巴ㄟ^二十多年的東西部扶貧協作證明，橫向財政轉移支付是可行的，是縱向財政轉移支付的有益補充。”[3]因此，應不斷探索在法律層面明確對口幫扶資金的橫向轉移支付屬性。

(四)重經濟發展協作、輕社會建設協作

鄉村振興的總要求是“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！保瑑热菔重S富。但是，原有的東西部扶貧幫扶主要集中于發展經濟，作為“指揮棒”的考核指標設計也過于偏重經濟方面的協作，而對教育、文化、衛生、社會治理等社會建設領域的關注不夠。如原國家扶貧辦制定的《東西部扶貧協作成效評價辦法(2019)》，其成效評價指標聚焦于資金支持、產業合作、勞務協作等方面，包括財政援助資金數及增長比例、縣均投入財政援助資金數、社會幫扶資金數、引導企業個數、引導企業實際投資額等，社會建設領域的評價指標很少，且更多關注投入而非產出。

三、通過東西部協作推進西部地區鄉村振興面臨的新形勢新要求

2021年是“十四五”開局之年，也是鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接、全面建設社會主義現代化的起步之年。隨著我國全面進入鄉村振興新階段，“三農”工作重心正在發生歷史性轉移，通過東西部協作推進西部地區鄉村振興面臨新的形勢和要求。

(一)鞏固拓展脫貧攻堅成果任務仍然十分艱巨

脫貧攻堅目標任務完成之后，部分西部鄉村的貧困人口脫貧質量不高，存在返貧風險，一些貧困邊緣人口存在致貧風險。尤其是錯綜復雜的國際形勢和持續反復的新冠肺炎疫情，對西部鄉村地區扶貧產業的發展、脫貧人員的就業等造成了更大的沖擊，增加了返貧致貧風險。據統計，2020年全國有500萬人存在返貧致貧風險。因此，如何鞏固東西部協作區域“兩不愁、三保障”成果，守住不發生規模性返貧的底線，是下一步東西部協作推進西部地區鄉村振興的重大考驗。

(二)實施鄉村振興戰略對東西部協作提出更高要求

打贏“脫貧攻堅戰”屬于局部性、階段性目標，重要而艱巨的任務是幫助西部鄉村地區擺脫絕對貧困，解決貧困人口的生存問題，而鄉村振興是全局性、長期性目標，致力于全面推進農業農村現代化?！皷|西部扶貧協作和對口支援工作應逐漸從扶貧的角度轉移到區域協調發展的層面。”[4]實施鄉村振興戰略，對在東西部協作中，如何既防止將原有扶貧協作簡單照搬，又防止與原有扶貧協作完全割裂，實現從短期內超常舉措向長期常態化協作轉變，提出了更高的任務和要求。因此，東西部協作需要按照鄉村振興戰略的要求，創新協作方式，豐富協作內容，不斷增強西部鄉村地區的內生動力和發展活力，提升西部鄉村地區可持續發展的能力。

(三)構建新發展格局要求東西部協作實現互促互利

在新的國際形勢下，我國正加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。構建新發展格局，要求東西部協作牢牢把握擴大內需這一戰略基點，促進西部地區農民收入持續穩定增長，充分培育國內市場，釋放內需潛力。要求把東部的人才、資金、科技、市場優勢與西部鄉村地區的生態、資源、勞動力等優勢深度結合，持續增強東西部協作的互補性與兼容性，形成東西部之間的順暢循環。要求建立東西部之間市場公平競爭的體制機制，實現人流、物流、資金流、信息流等生產要素自由流動和互聯互通，優化東西部地區之間的資源配置。

(四)新技術革命為創新東西部協作機制帶來新契機

以互聯網、物聯網、5G、大數據、云計算、人工智能、區塊鏈等為代表的新一輪技術革命正在爆發，為創新東西部協作機制提供了強有力的技術支撐。如通過建立大數據就業平臺，創新東西部就業協作機制，使東西部的勞動力供需信息精準對接，提高匹配效率；通過電商直播等營銷形式，廣泛開展電子商務消費協作，有效拓展西部鄉村地區農產品銷售渠道，擴大市場影響力；通過實現衛健、教育、人社、住建、民政等部門的數據共享，創新返貧監測預警機制，提高對西部鄉村地區返貧風險人群的動態監測水平。

四、政策建議

通過東西部協作推進西部地區脫貧和鄉村振興是具有中國特色的制度設計，應主動適應新形勢新要求，不斷創新協作機制，以更好地發揮作用。

(一)加強頂層設計，提高東西部協作制度化水平

建議認真總結二十五年來的探索經驗，將其中較成熟的經驗予以規范化和制度化，并在區域發展、財政、稅收、金融、產業、土地、教育、就業、干部考核等制度設計中充分考慮與東西部協作的銜接，為未來東西部協作的高質量發展提供制度保障。將國家“十四五”規劃中有關東西部協作推進西部地區鄉村振興的內容具體化，并督促落實。鼓勵東西部省市加強五年規劃與年度計劃編制和實施的協作，進一步明確協作領域、項目、程序等。完善東西部地區聯席會議機制，推動協作雙方黨政主要領導定期互訪，深入開展調研，提高協作規劃的科學性等。創新東西部精準結對機制，建立多層次結對關系，在完善既有省際結對關系的基礎上，著力推動縣與縣精準結對，不斷推進鄉鎮之間、行政村之間結對，推動協作資源進一步向基層傾斜落實，因地制宜，持續提高協作的精準性、針對性與互補性。

(二)創新社會力量動員機制，擴大東西部協作主體

在繼續做好東西部政府之間協作的基礎上，通過微信、微博、抖音等互聯網平臺廣泛開展政策宣傳，動員更多社會力量參與東西部協作，不斷擴大協作主體范圍，豐富參與形式。鼓勵和支持東西部企業之間、金融機構之間、高等院校之間、科研院所之間、社會組織之間、家庭或個人之間開展多種形式的協作，形成助力西部地區鄉村振興的強大合力。加強東西部協會、商會、企業之間的人才交流合作，引導各類專業人士參與西部鄉村地區的濟困、救孤、助殘、助學、救災、支教等活動。積極開發老齡人力資源，實施“老年專家西部志愿行動”，建立老年人才數據庫，充分掌握老年專家的服務意愿、技術特長、健康狀況等信息，及時有效對接西部鄉村地區的用人需求，助力東部退休教師、醫生等專業人士到西部發揮余熱。創新社會組織參與形式，鼓勵通過政府購買等方式引導社會組織承接東西部協作項目。

(三)建立互促互利機制，激發東部地區主體參與的積極性

加快推進要素市場化配置改革，建設全國統一市場，為東西部地區互促互利奠定良好制度基礎。尊重市場規律，打造政府引導、市場主導的東西部協作模式，推動東西部協作更多地發揮市場主體的作用，構建企業參與長效機制。持續優化西部鄉村地區的營商環境，要求對承諾的土地、財政、稅收、金融等優惠政策兌現到位。創新東西部產業協作機制，積極發展“飛地經濟”，探索“東部企業+西部資源”“東部市場+西部產品”“東部研發+西部制造”等多種協作方式，推動東部的產業向西部梯度轉移，通過市場機制將東部地區的援助轉化為西部地區發展的內生動力，實現東西部優勢互補。創新利益聯結機制，以村集體經濟組織、合作社、產業園區等為載體，整合村民的生產要素，與東部企業開展合作，打造利益共同體。引導阿里、騰訊、京東等大型互聯網企業與西部鄉村地區開展合作，大力發展農村電子商務，促進就近就業。

(四)探索建立橫向財政轉移支付制度，創新協作資金監管

按照國家“十四五”規劃提出的“完善財政轉移支付支持欠發達地區的機制”要求，探索建立橫向財政轉移支付制度，在法律層面明確幫扶資金的橫向財政轉移支付屬性，把橫向財政轉移支付作為縱向財政轉移支付的重要補充，明確支付的程序、標準等。創新幫扶資金監管機制，充分發揮區塊鏈去中心化、可追溯性、信息不可篡改、公開透明等優勢，建立運用區塊鏈技術的協作項目監管平臺，實現項目申報、審批、資金撥付、進度跟蹤、審計等功能，嚴厲打擊擠占挪用、虛假列支、騙取套取等違法違規問題，提高資金使用效率和安全性。

(五)創新考核機制，引導東西部協作向多領域拓展

嚴格對照鄉村振興“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！钡目傄螅M快修訂完善考核機制，將東西部各主體協作促進西部鄉村地區的產業、教育、醫療衛生、科技、環保、社會治理等方面發展的成效納入考核體系。充分借助信息技術開展數字教育、遠程醫療、社會治理等服務，促進教育、醫療等公共服務均等化，提高社會治理的智慧化水平。將返貧率納入東西部協作的考核內容，建立返貧致貧監測預警機制，有效鞏固脫貧攻堅成果。加強量化考核，科學設計產業協作、就業協作、消費協作等方面的量化指標，提高考核的精準度與可操作性。加大干部交流和培育力度，給西部帶去經濟發展、社會治理等多方面的先進理念、機制與方式，幫助當地培養“帶不走”的干部隊伍，提升西部鄉村地區可持續發展與自我管理的能力。創新考核激勵與懲罰機制，制定責任清單，將考核結果與干部晉升掛鉤，對未完成任務的責任人進行嚴肅問責。