西安市高陵區農村集體資產股份權能改革成效、困境及建議

路 敏，郭亞飛

(1.陜西國際商貿學院，陜西 西安 712046； 2.陜西省環境監測中心站，陜西 西安 710054)

0 引言

改革開放以來，黨中央、國務院高度重視農村產權制度改革工作，黨的十八大、十八屆三中、五中、六中全會及十九大都對此提出了明確要求。2015年5月原農業部、中農辦和國家林業局聯合決定在全國29個縣(市、區)進行農民股份合作，賦予農民集體資產股份權能的改革試點[1]。作為試點之一，西安市高陵區通過3年實踐探索，初步形成了具有自身特色的改革模式。截止到2018年年底，全國已有129個縣(市、區)進行了集體資產股份權能試點改革，深化農村集體產權制度改革已成共識。鑒于我國農村集體產權制度改革已進入深化期、加速期與創新期，面臨著新任務與新要求，亟需總結前期實踐的經驗教訓，明確改革推進面臨的困境與挑戰，為各級政府推進改革向縱深發展提供決策依據。

1 改革基礎

1.1 高陵區基本情況

高陵區隸屬于西安市，地處關中平原腹地，是“涇渭分明”自然景觀所在地。全區轄5鎮3街辦2個管委會，88個行政村，總人口34.01萬，其中農業戶口17.18萬。2015年，高陵區將農業產權制度改革作為突破口，相繼實施了農村土地流轉、新型社會養老保險和戶籍一元化等系列改革，于2017年底全面完成所有行政村集體資產股份權能改革試點工作任務。

1.2 各項基礎條件

1.2.1經濟基礎

近年來，高陵區工業化、城鎮化快速推進，農村集體經濟持續發展壯大，有40%的農村從傳統農村變成了城中村、園中村，農民傳統的生產方式、生活

方式和思維方式也發生了改變，為推進改革奠定了堅實的經濟基礎。

1.2.2工作基礎

2010年以來，高陵區先后開展了清產核資、搭建農村集體“三資”監管平臺和建立農村產權交易中心，逐步建立健全了相關制度和工作流程，為改革試驗奠定了良好的工作基礎。

1.2.3組織基礎

為有效推動各項試點改革工作的進展，高陵區委、區政府為每項工作都成立了以區委、區政府主要領導負責，各級相關部門領導協同共進的工作小組，逐步建立健全了一套高效權威、運轉流暢和規范有序的改革試驗試點組織體系，培養了一支勇于創新、敬業奉獻的干部隊伍，為改革推進奠定了優越的組織基礎。

2 措施與成效

高陵區農村集體資產股份權能改革過程中，依據國家相關文件精神，又因地制宜采取了創新性舉措，積極探索補齊資金與管理短板，發展壯大農村集體經濟的途徑，取得了明顯的成效。

2.1 重基礎、強監管，做好制度保障

2.1.1建立各項基礎制度

頒布并實施了高陵區《農村集體經濟組織成員身份界定指導意見(試行)》《農村集體資產清產核資實施方案》《農村集體經濟組織股權設置管理辦法(試行)》和《農村集體資產股權質押貸款管理辦法(試行)》等制度性文件，對成員身份確認、清產核資、股權管理及質押貸款相關程序和情形等進行了明確，為維護集體經濟組織和成員的合法權益提供了保障。截至2019年底，已完成86個行政村741個村民小組23.6萬成員的身份界定。全區共清理經營性資產1.9億元、非經營性資產6.4億元及資源性資產1.75萬hm2，完成比例100%。登記確認了集體經濟合作社88個。

2.1.2加強集體經濟監管體系

頒布并實施了高陵區《加強農村集體經濟組織收益分配監督管理的指導意見》《規范和完善農村集體經濟組織財務管理的規定》和《開展村民委員會與村級集體經濟組織分賬管理工作指導意見》等相關文件，指導集體經濟組織建立健全集體資產財務管理制度、集體資產臺賬和價值評估制度及集體收益分配制度等。

2.1.3完善集體經濟發展保障制度

出臺了高陵區《農村集體經濟組織發展資金管理辦法(試行)》《集體經濟組織管理人員薪酬指導意見(試行)》等文件，對農村集體發展資金的使用、收益和監管等方面進行了規定，對集體經濟組織管理人員薪酬申領、原則和程序等進行了明確，建立了科學合理的薪酬保障和激勵機制。

2.2 創新股權管理辦法，健全管理和流轉機制

2.2.1實行“動靜結合”管理模式

高陵區從實際出發，因地制宜，根據資產屬性，“易靜則靜、易動則動”。對村集體原有的經營性資產量化的股權實施靜態管理，對各級政府撥付用于集體經濟發展的資金實行動態管理。如耿鎮街辦周家村對原村集體100 hm2灘涂地折股量化為靜態股，實行長久不變；對政府下撥的657萬財政資金，分設“扶貧股”和“資金股”實行動態管理，“扶貧股”隨貧困戶調整而調整，資金股每5年按人口變動調整一次。

2.2.2建立股權交易平臺

為規范集體經濟合作社資產處置方式，制定了《西安市高陵區農村產權交易體系建設實施方案(試行)》等一系列制度，明確要求集體資產處置一律“入市交易”。建立了區、街道和村3級股權交易平臺，在7個街道86個村設立了交易站、點；搭建農村產權網絡交易平臺，首次使用VR技術將高陵區大夫雷村15.25 hm2土地進行網上競拍，成交價達到477.98萬元，創新了集體產權交易方式。

2.2.3規范集體資產股份流轉具體流程

高陵區規范集體資產股份有償退出及轉讓、贖回的范圍、條件和程序，明確了集體資產股份繼承人資格及繼承規則，探索了農村集體資產股份抵押貸款條件流程。

2.3 補齊短板，探索壯大集體經濟途徑

2.3.1設立風險防范基金，補齊資金短板

首先，由高陵區財政局出資成立了擔保公司，設立風險防范中心，組建農村產權抵押物收儲中心。其次，引入第三方價值評估公司和拍賣公司，通過第三方評估為金融機構放款提供參考，也為農村產權流動納入市場化競爭創造條件。最后，引入5家金融機構參與農業貸款，已為各類農業發展授信23億元。

2.3.2創新農村集體資產管理方式，補齊管理短板

首先，高陵區頒布了《高陵區開展村民委員會與村集體經濟組織分賬管理工作指導意見》《高陵區完善村級集體經濟組織收益分配制度的指導意見》和《高陵區加強農村集體經濟組織收益分配監督管理的指導意見》，依據文件精神指導督促新成立的集體經濟合作社開設基本賬戶、刻制印章，建立健全集體資產財務管理制度，集體資產臺賬和價值評估制度及集體收益分配制度等。截至目前，高陵區集電子查詢、動態監審和預警提示“三位一體”的集體資產監管平臺已經建成并投入運行，實現了集體資產監管系統、農村產權交易系統和土地確權系統三網互通、聯網運行。其次，實行村社分賬管理，有效劃分了村民委員會與村經濟合作社的職責定位及財務賬套，有效理順了村社關系，完善了村級治理體系。

2.3.3健全農業經濟管理服務機構，補齊機構短板

逐級完善區和街道農業經濟管理服務站，通過健全機構、協同管理和強化服務，補齊機構短板。

2.4 因地制宜、分類指導，創新發展模式

2.4.1城中村

對于城中村，由于集體土地的征用、集體不動產租賃價格的升值及工商業的快速發展，引導其靠集體資產的經營為主發展經濟，走發展現代服務業的路子。如楊官寨村和東街村，積極發展商鋪、倉庫租賃；周家村打造沿河生態旅游度假區、音樂街區；梁村建設“特色小鎮”；通遠村使用宅改后退回的宅基地和農房發展集體經濟。

2.4.2近郊村與經濟發達村

對于近郊村與經濟發達村，圍繞農業需求發展生態農業、農業觀光旅游及綠化農業等[2]。如張家村建設“田園綜合體”項目；通遠街道仁村建設花園農場；馬家村發展草坪種植業等。

3 困境與難題

西安市在農村集體產權制度改革試點推進中已經摸索積累了一些好的經驗，但在推進改革中，仍有一些關鍵問題亟待解決。

3.1 成員資格界定和變更尚不規范

《高陵區農村集體經濟組織成員身份界定指導意見(試行)》明確了集體經濟組織成員身份確認以農村集體產權改革基準日作為時間節點。根據文件精神，離異婦女和外嫁女，基準日之后出生的新生兒、新嫁入人員等較難獲得成員資格，而基準日之前在世登記確認成員資格的老人則具備成員資格，去世后其股權在戶內可以繼承。人口本身具有動態變化特征，在股權靜態管理為主、動態管理為輔的政策下，這樣的情況會導致很多婦女兒童合法權益屢遭侵害，得不到切實有效的保護[3]。

3.2 村民及村集體經濟組織融資能力有限

一方面農業發展具有天然弱質性的特征，農業項目大部分投資時間長，利潤偏低，對社會資本吸引力不強[4]。大面積承包土地從事高效農業開發需要較大的資金投入，而高陵農業龍頭企業、生態農業和智慧農業等新型農業經營主體大多處于起步階段，資金相對緊缺，從而阻礙了擴大集體經濟的步伐，部分農戶在農業規模種養殖開發上存在嚴重的資金缺口，規模難以擴大，效益難以提高。同時，流轉出的土地如果準備實行規模種植、養殖，就勢必要加大對這部分土地路、橋、渠等基礎設施的投入，所需建設配套資金較大。

另一方面，新成立集體經濟基礎薄弱，在向銀行貸款時，難以滿足貸款條件，政府補助金有限，雖然農村集體經濟經營需要多元化的金融產品和服務，但是多數金融機構并未將“三農”作為主要業務領域，而涉農金融機構金融產品也不多[2]。為滿足農戶及村集體經濟組織生產、生活的信貸資金需求，高陵區建立了較為規范的村集體資產股權抵押和擔保機制，因存在股權流轉范圍過窄、股權轉讓金額不高、集體經濟賬面凈資產數量有限及抵押擔保物處置難等問題，村民及村集體經濟組織融資能力非常有限，致使在農村經濟開發建設中較為被動。

3.3 缺乏專業農業經濟管理人才

據調研，高陵地區區級農業經濟管理隊伍薄弱，農業經濟管理部門與農村集體產權制度改革中心是兩套牌子，一班人馬。在一系列國家及地方政策強力推動下，基層農業工作內容具備創新性、復雜性和挑戰性特點，農業經濟管理人員本身工作出成效就感到非常吃力，同時街道也沒有專門的農業經濟管理機構，更沒有專業的基層農業經濟管理人才，基層農業經濟管理人員素質參次不齊，專業性不強，對政策理解和創造性執行能力不足，影響了政策效應的發揮。

3.4 村財鄉管，審批程序復雜

村財鄉管，即村級財政由鄉政府代管，村集體財務在所有權、使用權和決策權三權不變的前提下，在堅持村級所有、鄉級服務和民主管理的原則下，委托鄉鎮(區)農村財務管理服務中心進行統一監督管理的一種方式。該制度設立的目的是為了監督村級財務，杜絕村干部鋪張浪費、亂開支的現象發生，以促進農村的黨風廉政建設。根據土地流轉及村集體經濟的發展需要，村委會和村集體合作社財務分組管理，村委會設置三資賬戶仍由鄉政府、農經局等部門管理，村集體合作社財務獨立但接受上級政府的審計監督。隨著幸福新農村等項目的建設，村級財務收支日趨頻繁，在村財鄉管制度下，財務審批程序復雜、流程過長，制約了村集體經濟的發展效率。

3.5 現有股權設置不利于激發村干部積極性

各級政策均不許在村集體經濟組織設置崗位(干部)股，并要求已設的崗位股應退出[5]。雖然集體經濟組織是特殊的經濟組織，承擔著農村地區公共服務和社會保障功能，改制后成立的村集體股份公司制企業卻未能轉變自身角色，適時引入現代企業管理制度，從股權設置上給予領導干部足夠的激勵。事實上，村集體的領導干部一般都是當地的“能人”，本身擁有豐富的資源，把精力和時間投入到帶領全村村民實現共富目標，可能會犧牲掉部分個人短期利益，對集體經濟成長和發展不利，可能會降低村集體經濟的市場競爭力。

4 相關建議

高陵區改革實踐取得了切實的進展和成效，也體現了現階段改革中仍存在的困難和挑戰。通過對“高陵模式”的總結和分析可見，解決權能問題是農村集體產權制度改革的關鍵，也是發展和壯大村級集體經濟組織的必要條件[6]。在全國推廣農村股份權能改革，要在堅持“三權到人(戶)，權跟人(戶)走”的基礎上，探索賦予農民更多財產權利，明晰產權歸屬，完善各項權能。

4.1 探索成員管理多元互通

在界定集體經濟組織成員資格時，要綜合考慮成員與集體經濟組織的關聯程度進行判斷。探索農村集體經濟組織成員的電子系統化管理，與戶籍、“合療”及人事等部門相關系統對接，信息共享，做好農村集體經濟組織成員的增減、登記和備案等“動態管理”工作。如，因死亡、被行政事業單位正式錄用等原因不能再繼續擁有成員身份的，應當予以注銷，不再享有本集體經濟組織成員權益；因出生等原因，在成員界定基準日后的新增或者遺漏的人員，符合認定條件的，應認定為集體經濟組織成員。在具體操作中，通過堅持尊重歷史、權利義務對等、標準一致和程序公開的原則，由集體經濟組織全體成員民主決定，可以更公平、合理和有效地界定成員資格，增加其認可性[7]。

4.2 引導社會資本和信貸資金投資融入

據有關資料顯示，目前農業固定資產投資中社會資本的占比已超過80%。截至2019年10月，全國PPP綜合信息管理平臺管理庫中已有70多個農業PPP項目，投資總額已達700余億元，數量相當可觀[8]。

一是政府在制定產業發展規劃時，要充分發揮區位優勢，按照農業農村部印發的《社會資本投資農業農村指引》，慎重選擇并嚴密論證重點發展的產業領域。高陵區可以重點考慮引導村級集體經濟發展農產品加工流通業、鄉村新型服務業及生態循環農業。重點產業領域在引入社會資本過程中，將政府和市場功能均衡發揮，政府需全面謀劃項目布局，深入調研當地農業農村產業發展需求，嚴密論證產業發展規劃，同時充分調動有關部分的積極性和主動性，才能使得金融和社會資本進入村級集體經濟無后顧之憂，保障資金注入的主動性和持續性[8]。

二是政府對涉農金融組織提供優惠政策，引導其開展相關的信貸業務，鼓勵其創新涉農金融產品，建立符合土地流轉需求的多種形式的金融服務，給予新型農業經營主體農業優惠政策和扶貧資金的支持。銀行部門構建農村征信系統，將其與政府引領、社會介入及市場運營緊密聯系起來，設置對應的信貸擔保制度，根據規模農業發展特點及農村集體經濟實際，適度延長貸款期限，擴大貸款額度，滿足農村集體的有效資金需求[9]。

4.3 組建專業高效的農業經濟管理隊伍

一是基層街道要固定專人負責集體經濟制度改革工作，結合現有的區級領導包抓街道安排和街道包村機制，層層夯實責任，保障改革質量。二是定期舉辦學習班、經驗交流班來提升業務能力，抓好村干部和新型職業農民培訓，提升經營管理水平。建議讓改革推進迅速、成效顯著的村干部宣講其經驗做法，以先進帶動后進，推動改革進展。三是推動組織制度創新，探索建立聯合村級黨組織，輻射帶動更多村集體經濟。四是強化考核激勵，形成支持發展農村集體經濟的鮮明導向。創新激勵約束機制，將集體經濟發展納入績效考核體系，把督查考核結果作為鄉村干部業績評定、提拔任用的重要依據。

4.4 建立健全村級集體經濟財政服務功能

一是完善集體資產監管體系。調研功能完善、操作簡便的農村集體資產(賬務)監管系統，并引入使用。理順原村“三資”賬戶與新成立農村集體經濟組織賬戶的關系，進行票據規范化使用，專票專用。明確相關部門的監督管理職責，每年末開展一次資產清查，將清查結果登記備案，扎實做好農村集體資產監管工作。二是探索實行“村財村管”，逐步下放部分鄉鎮站、辦、所管理權限，制定可操作性強的財務預算目標責任書，將資金花費與目標達成直接關聯，提高資金使用效率，同時簡化審批手續，鄉鎮強化財政監管。

4.5 成員股為主，集體股為輔，兼顧管理崗位股

村級集體經濟要按照現代企業組織參與市場競爭，就要遵守要素市場規律，管理崗位理應參與利潤分配。從高陵的調研可推斷，當前的村級集體經濟的發展與壯大主要靠村民自己的力量。在成員股、集體股的基礎上，設置一定比例的崗位(干部)股，促使管理干部把個人長遠利益與集體經濟組織發展更緊密聯系起來。發展壯大村級集體經濟的目的從某種意義上是讓農民富、農村美，縮小城鄉差距，促進城鄉融合，只有把愿意在農村干事，能在農村干成事的“頭狼”留下，才能讓村集體經濟發展充滿生機活力。

5 結束語

高陵區改革著重從制度建設、政策體系上入手，通過賦予農民“六項權能”、明確產權關系、規范運行機制和建立交易平臺并投入運行，初步形成了“高陵模式”。針對改革過程中發現的問題，建議在補齊“人、財、物”短板的基礎上，激活各類生產要素潛能，著力提高村集體經濟市場競爭力，建立符合市場經濟要求的農村集體經濟運行機制。