從執法案件角度分析德州市種子執法現存問題與對策

李文燕 王運智 石 剛

（山東省德州市農業綜合執法支隊，德州 253000）

新修訂版《中華人民共和國種子法》（以下簡稱《種子法》）于2016 年1 月1 日起施行，至2020年已有5 年時間，5 年間德州市共辦理種子執法案件118 起，涉及種子質量、標簽、經營檔案等方面。本文通過對德州市5 年間辦理的種子執法案件進行統計分析，調研現階段種子執法過程中存在的問題，并提出相應解決對策，以期為更好落實《種子法》、維護用種安全作出應有貢獻，希望對其他地市開展種子執法工作帶來啟示。

1 近5 年種子執法案件分析

1.1 種子違法行為事項分析在118 起行政處罰案件中，因經營未按規定備案的種子受處罰的共41起，占案件總數的34.7%，位列第一；因經營標簽不合格種子受處罰的共25 起，占案件總數的21.2%；因未按規定建立并保存種子生產經營檔案受處罰的共19 起，占案件總數的16.1%；因經營假種子和未審先推種子受處罰的各11 起，分別占案件總數的9.3%；其他（如因未取得種子經營許可證經營種子、未按規定開具銷售憑證銷售種子、銷售超過質量保證期的種子等）受處罰的各有1～2 件，占比較少。

此外，在對所有涉案農作物種類匯總分析時發現，除1 起經營辣椒種子標簽不合格案件涉及非主要農作物外，其余均是對玉米、小麥等主要農作物種子生產經營等行為的處罰，對蔬菜種子及其他非主要農作物種子執法力度明顯較小。

1.2 案件來源分析案件來源方面，118 起案件中，市場檢查（專項檢查）發現的共96 起，占案件總數的81.4%；群眾舉報案件共16 起，占總數的13.6%；上級交辦案件共5 起，監督抽查不合格案件1 起。種子執法案件絕大多數是執法人員從市場檢查中發現而來，因缺少檢測經費及必要的快速檢測設備，執法人員多是從查看種子標簽、經營檔案、是否備案等方面發現問題，除上級抽檢不合格產品外，很少能從種子質量方面發現問題。

1.3 立案結案時間分析種子執法案件多集中在每年3-6 月份，共立案91 起，8-11 月份共立案27起。因春耕備耕時期處于農資銷售旺季，德州市各項農資打假專項檢查及市縣聯查活動都在春夏季節啟動開展，執法力度大、檢查活動較為頻繁，因此總體上半年查辦案件數多于下半年。結合案件來源分析，玉米播種后出苗期的5 月、6 月份及收獲的9 月、10 月份，接到群眾舉報關于種苗問題及收獲減產的案件相對較多，但由于時間間隔較長，農民群眾對于購買種子的票據、產品標簽等證據保留意識較差，田間鑒定缺乏相關經費且實際操作較難，此類案件執法人員調查取證較為困難，亟需引起重視。

1.4 處罰結果分析案件調查過程及處罰結果反映了執法人員法律運用及執法水平的高低，在查看德州市近5 年辦理的118 起種子執法案件時發現，執法人員法律運用的準確性、執法過程的規范性仍有待提高。一是亂用“警告”。部分執法人員未真正理解“警告”作為行政處罰種類的一種，需違反的具體法條有明文規定才可使用，如在對未按規定建立、保存種子生產經營檔案行為進行處罰時，《種子法》第八十條規定：“違反本法第三十六條規定，由縣級以上人民政府農業、林業主管部門責令改正，處二千元以上二萬元以下罰款：（四）未按規定建立、保存種子生產經營檔案的”，法條未將“警告”列為行政處罰種類，但執法實踐中有不少執法人員將“警告”加入行政處罰決定書內，屬于違反法律規定做出的處罰。

二是“責令改正”使用不準確。“責令改正”不屬于行政處罰種類，責令改正只是行政主體依法做出要求違法行為人停止和糾正違法行為的行政處理或行政命令，它不是行政處罰行為[1]。在對種子處罰案件結果查看時發現，仍有多數執法人員不能正確理解“責令改正”的含義，將“責令改正”與罰款、沒收違法所得等并列為行政處罰種類，明顯不恰當。

三是案件名稱不規范。比如對于“散裝種子”，《農作物種子標簽和使用說明管理辦法》第三十二條規定[2]：“標簽缺少品種名稱，視為沒有種子標簽”，而《種子法》第四十九條規定，沒有標簽的視為假種子，即對于“散裝種子”的處罰，在案件名稱及案件定性中應列為假種子，少數執法人員仍在案件名稱中寫為“對違法銷售散裝種子的處罰”。

2 種子執法過程中存在的問題

2.1 執法經費不足，不能滿足執法工作需求現階段，德州市同級財政除負擔執法人員工資外，并未設立專項執法經費。執法設備如執法記錄儀、車輛等嚴重不足，無種子質量快速檢測設備，缺乏種子產品抽樣檢測經費，致使種子執法人員無法開展種子質量檢測，執法檢查停留在查看種子標簽、經營檔案、是否備案等肉眼可觀察的問題，無法通過檢測發現種子可能存在的質量問題，不利于保障用種安全。

2.2 執法人員不足，缺少專業法律人才根據2020年統計顯示，目前德州市共有編批執法人員537 人，而實際在崗共有425 人。人數最少的縣僅有7 人，最多的有90 人，縣與縣之間差別較大。另一方面，德州市市縣兩級全部實行綜合執法，即執法人員又被分為農業執法、畜牧執法、漁業執法、農機執法等不同的隊伍，而種子執法屬于農業執法的工作之一，每個執法隊伍最少的可能只有2～3 人，僅能滿足基本執法需求。在所有在崗的425 人中，法學專業執法人員僅8 人，占總人數比重不足2%。種子執法工作經常要走進案件發生現場，對案件的發生原因進行判定，這就要求執法人員不僅具備一定的農業基礎知識，如種子的制繁種、加工包裝、種子質量的檢驗檢疫和生產經營等，還要準確、專業地掌握種子執法活動中所需要的各種法律法規依據和相關執法技能，從而準確規范地處理種子相關案件，維護當事人的合法權益，確保種子執法工作的公正和權威[3]。在對德州市各縣（市、區）種子執法案卷評查時也能發現，有專業法律人員的縣案件辦理和案卷制作水平明顯高于無專業法律人員的縣，其對《種子法》的運用也更加精準。

2.3 執法人員系統培訓不足種子執法人員多是從原種子管理站或其他業務科室抽調而來，有一定的種子管理經驗，但執法經驗及法律知識明顯不足，有的甚至會因怕犯錯、怕追責而不敢執法、不去執法，或將執法流于形式，不能及時發現種子市場存在的問題，而通過培訓可提高種子執法人員法律知識及執法水平。但根據對各縣（市、區）執法人員調研，普遍反映培訓不足，特別是針對案件調查過程、案卷制作及法律運用的專項培訓明顯不足，有的一線執法人員工作多年，除參加執法證考試培訓外，未參加過關于案件辦理、案卷制作等方面的系統培訓，導致案件辦理過程中執法文書錯誤過多、程序不合法、適用法律不準確等現象時有發生。

2.4 《種子法》宣傳不夠根據中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于實行國家機關“誰執法誰普法”普法責任制的意見》的要求，執法部門應“堅持普法工作與法治實踐相結合，把法治宣傳教育融入法治實踐全過程，在法治實踐中加強法治宣傳教育，不斷提高法治宣傳教育的實際效果”。由于現階段對《種子法》的宣傳仍有欠缺，一方面，種子經營者對《種子法》及相關配套規章學習不夠深入，種子相關法律知識欠缺，識別假劣種子能力不足，種子經營管理方面如經營備案、種子經營檔案的建立與保存等方面也存在一定的問題；另一方面，農民在購買農作物種子時，由于法律知識欠缺，購買種子時索要票據等證據留存意識不足，種子出現問題尋求農業部門幫助時，執法取證難度較大，不利于其合法權益的保護。

3 完善種子執法的對策措施

3.1 加強種子執法經費保障同級財政部門設立專項執法經費，一是用于購買專業執法設備如執法記錄儀、照相機、攝像機、便攜式打印機等，使種子執法有專業設備可用；二是設立專項種子抽樣檢測經費，用于日常執法檢查種子質量的抽樣檢測，或群眾舉報種子質量問題的檢測，加大對種子質量問題的執法檢查及日常監管，更多、更快的從種子質量方面發現問題，并在種植前予以相關處理，減少群眾可能因種子質量問題產生的損失，維護農民群眾切身利益，保障用種安全。

3.2 引進法律專業執法人才，充實種子執法隊伍雖然根據中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》要求，德州市農業農村系統聘請了法律顧問，但是，法律顧問不參與具體執法過程，只是在涉及重大處罰決定作出前參與法制審核。執法隊伍整體法律素養、執法能力的提高，還是需要有專門的法律專業執法人員帶動。種子執法過程中涉及的問題越來越具有綜合性、復雜性，如植物新品種權保護問題、行政執法與刑事司法的銜接問題等涉及農業領域法律外的多部法律，通過短期培訓執法人員很難掌握其中要領；執法程序的規范性、法律適用的準確性及執法文書的制作涉及的細節問題等，法律專業執法人員學習、領悟的也相對快速準確，在自我專業能力提高的基礎上可以帶動本部門更多的執法人員提高執法水平，達到執法隊伍整體素質提高的效果。

3.3 加強對種子執法人員的系統培訓每年農業農村部及省農業農村廳都會組織執法人員的培訓活動，但因場地及經費限制，所培訓人員較少。以德州市為例，每年僅有1～2 個名額參與農業農村部組織的關于執法人員的培訓，參與省里組織的培訓名額也不多，這就要求市、縣兩級加強對執法人員的培訓工作。可制定計劃每年分批次對執法人員開展培訓，3 年內輪訓1 遍，并建立執法人員的培訓長效機制。科學設置培訓課程，課程設置除學習《行政處罰法》《行政強制法》《種子法》及配套規章等法律法規外，還應增加關于證據的搜集與固定、詢問筆錄等執法文書的制作技巧、執法過程中疑難問題的交流與解答等內容，模擬案件調查經過，增強培訓的實用性與可操作性，切實通過系統培訓提高執法人員的法律素養與執法能力。

3.4 加大對《種子法》及相關法律法規的宣傳一方面，通過開展對種子經營人員的培訓，學習《種子法》《山東省種子條例》等法律法規，按規定進行種子備案、建立種子生產經營檔案、開具銷售票據等，提高種子經營人員識假辨假能力的同時守法經營。夯實全行業懂法用法、依法從業的基礎[4]。另一方面，通過開展“放心農資下鄉進村宣傳”等活動宣傳《種子法》等法律法規，通過廣播、電視、發放宣傳單頁、張貼橫幅等方式強化對《種子法》的宣傳，培養農民群眾購買農資產品時索要票據的證據留存意識及識假辨假能力，便于在出現問題時進行維權。