村民自治制度的變遷及當代思考

周麗娜，陳宏達

（廣西師范大學馬克思主義學院，廣西桂林，541006）

村民自治興起于20世紀80年代，縱觀村民自治的興起與發展，有其內在的動因和背景。從國家層面來講，中國農村村民自治制度是國家的民主化建設深入農村的必然產物；從農村本身來講，它是與國家經濟體制改革相適應的農村經濟體制改革的必然產物。新中國成立以來，農村治理在不同階段和不同程度上有不同的發展，也體現著不同時期國家的建設方向和農村的發展需要。村民自治是直接民主在農村基層的體現，也與現階段農村治理的模式息息相關。

一、村民自治的興起

中華人民共和國成立后，農村的社會治理經歷了合作化和人民公社的發展，為村民自治的形成與發展準備了一定的客觀條件。但是從客觀角度來講，人民公社體制存在挫傷農民生產積極性、壓制農民生產經營主體地位和一定程度上阻礙農村經濟社會發展的弊端問題不容忽視。事實上，探究村民自治的興起源于20世紀80年代初，這一時期的農村經濟體制改革和國家民主化進程是村民自治興起的動因。

（一）改革開放的催化：權力下放

一定意義上說，國家的民主化是隨著經濟體制改革的發展而推進的。改革開放開始后，家庭承包責任制因滿足農民對土地的需求而在農村受到歡迎，生產經營權的下沉是這一經濟體制的核心，即生產資料由集體承包給農戶，以農戶為單位自愿、自由地進行生產經營和分配。經濟上的自主權、政治上的自治權被農民廣泛地掌握，極大調動了他們的生產積極性。經濟上的改革也帶來了農村政治體系的變革。根據新的政治主張，1982年12月通過的憲法落實了基層直接民主的原則。《憲法》第111條“對居民委員會和村民委員會是基層群眾性自治組織的性質、辦事人員由居民選舉產生的選舉方式和下設機構及其職能等作了具體的規定”。［1］它以國家根本大法的形式肯定了村民委員會的法律地位。這表明國家法律認可了具有相對獨立性的村委會是農村新的組織形式。雖然“村民自治”原則在1982年憲法中沒有被明確提出，但是它顯示出農村的治理體系正在調整，對村民自治的興起具有決定性的意義。

（二）制度化的運作：《村組法》

1986年9月，中共中央和國務院下發了《關于加強農村基層政權建設工作的通知》，充分肯定了在農村建立鄉政府的精神，并對鄉以下的村級組織體系給予了高度的重視。而村民自治原則最終確立的標志，是1987年11月全國人大常委會通過的《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》（以下簡稱《村組法（試行）》）。該法對保障農村村民實行自治作出了明確規定，即由村民群眾依法辦理群眾自己的事情；并進一步將村委會的自治性質、職能、產生方式和組織原則等具體事項明確化、制度化。該法的頒布使中國農村村民自治原則以法律形式確立下來，是村民自治興起的明確的標志。自此，村民自治開始進入了制度化的運作階段。

二、村民自治的普遍實施與深入發展

（一）村民自治的普遍實施

隨著《村組法（試行）》的貫徹實施，1988年全國建立起882 564個村民委員會；從1988年到1995年，全國先后有24個省、市、自治區制定實施了《村組法（試行）》。村民自治由此開始，由點到面、由示范到全面在全國推行。1998年黨的十五屆三中全會通過了《關于農業和農村工作若干重大問題的決定》，該決定明確肯定了實施村民自治是在黨的領導下，中國億萬農民建設中國特色社會主義民主政治的宏偉創造，對民主政治建設意義重大。同年，第九屆全國人大常委會第五次會議修訂通過《村民委員會組織法》，在總結村民自治實踐經驗的基礎上，其內容中增加了“村民自治章程”。“村民自治章程”堅持和完善了“四個民主”的原則，并對村級重大事項聽證制度、村民代表會議以及各項村級事務管理作出了明確的規定。村規民約作為社會規范，在村級事務管理中的作用進一步強化。［2］同時“海選”的選舉方式發展迅速，這是村民自治發展的一個極其重要的轉折點。至此，我國的鄉村治理進入了一個新的歷史階段，村民自治具有了更加堅實的法律基礎。

在村民自治的發展進程中，《村民委員會組織法》的頒布具有非常重要的歷史意義。此后，各地在保持村民自治制度內涵不變的基礎上，根據本村實際情況，制定《村民委員會組織法》的具體實施辦法。村民自治在全國全面實施，為在農村開展綜合改革提供了政治保障。

（二）村民自治的深入發展

20世紀80年代初，村民自治的推行使鄉村社會形成了“鄉政村治”的格局，對中國鄉村治理體制的重構也產生了決定性的影響。在中國鄉村，受小農經濟影響，治理帶有族群自治的傳統，村民自治作為一項制度走進鄉村社會的治理系統之后，必然要受到傳統村情及其變化的影響。21世紀以來，伴隨著國家現代化的建設目標，鄉村社會也開始朝著現代化的治理方向前進，國家力量也深入鄉村，改造著鄉村中與國家建設目標不一致的機制。村民自治制度的有效運行必須滿足農民和鄉村對富裕、民主、文明的內在需求。

2006年中央一號文件《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》指出，“加強農村民主政治建設，健全村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制，并首次提出了培育農村新型社會化服務組織的要求”。［3］這表明隨著農民社會化需求的增多，村民自治也面臨著新的任務，即建設新型服務組織。因此，2014年中共中央一號文件就提出，各地要結合具體實際，在不同情況下探索村民自治的有效實現形式。可以將社區、村民小組作為基本單元進行村民自治的試點。這也就是農村的社區建設。社區組織雖然在組織資源、財政資源、文化資源等方面使農民有了更多的自主性，但是由于它在村民自覺自愿的基礎上建立，這種共同體的自我管理更多借助于其內部長期以來形成的約定和規則。因此，約定俗成的規則在合理性和合法性方面存在一定的弊端。同時，隨著社區的建設和農民需求的多樣化，傳統的基層自治在有效綜合治理方面比較單一。基于新形勢下的基層建設和農民發展需求，2016年中央一號文件明確提出必須“依法開展村民自治實踐，探索村黨組織領導的村民自治有效實現形式”。也就是說，在村民自治深入發展的階段，隨著國家治理目標的變化、鄉村社情的變化、農民需求的變化，村民自治已經逐漸開始進入治理有效的軌道，村民自治開始了一個新的歷史發展階段。

三、“三治融合”是優化村民自治的新方向

村民自治在發展的過程中，被納入到基層民主的框架內，其發展走向也與國家治理的目標越來越緊密。一方面，黨的十八大以來，中共中央提出了“推進國家治理體制和治理能力現代化”的目標，以國家民主建設為導向構建高效的基層治理是重要任務。另一方面，我國的社會主要矛盾已經轉變，農民對美好生活的需要與城鄉之間不平衡不充分的發展之間的矛盾比較突出。傳統的村民自治在鄉村的具體治理組合方面顯得比較單一，自治主要集中在醫療、衛生等基本公共事務方面，在公共文化服務、法律服務等方面難以滿足農民要求均衡充分發展的需求。黨的十九大、十九屆三中全會進一步提出了“自治有效”，“堅持自治、法治、德治相結合”，以“三治融合”為發展方向的現代鄉村治理體系，能夠釋放鄉村社會活力，是優化村民自治的新方位。

（一）自治是構建高效基層治理的基礎

自治在中國鄉村社會的治理中有著悠久的歷史。在中國古代，受經濟發展水平、思想觀念和交通條件的限制，國家行政權力的觸角難以延伸到廣闊的鄉村。因此封建地主階級實行專制統治的社會性質和其他方面的因素決定了傳統社會的自治是宗族家庭的自治，以宗族家庭為單位的自治在特定時期推進了鄉村社會的發展。隨著社會生產力的提高，鄉村治理的范圍更加廣闊。近年來，國家對鄉村的建設力度加大，由向鄉村汲取資源轉為向鄉村輸送資源。在國家、社會的資源與服務不斷進入鄉村的背景下，村莊作為行政村的定位職能也開始向公共服務方向轉變。公共服務的下移對鄉村治理也提出更高的要求。使用、分配、管理這些資源和服務，滿足農民群眾的美好生活需求，都是行政村內部必須處理的基本事務。作為行政村主體的村民進行自我教育、自我管理、自我服務的村民自治，是滿足農民群眾美好生活需要、化解鄉村社會矛盾、協調利益關系、全面推進鄉村治理現代化的基礎。

（二）法治是規范基層治理的保障

村民自治在一定意義上說，是村民在適合村級情況的治理結構中，依靠一定的治理規則自主進行鄉村治理，“這里所述的一定的治理規則既包括正式規則，例如法律、規范、政策規定等；也包括非正式規則，即村規民約、群眾性組織規則等在鄉村約定俗成的治理規范”［4］。在治理鄉村的具體境況中，在單靠主體自治難以有效解決的鄉村公共事務中，必須要存在一種以強制性為特征的外部規則來保障鄉村治理的高效運作，這個外部規則就是法治。從村民自治誕生起，國家就將其納入到法治的軌道中。《村民委員會組織法》為村民自治提供了法律保障，同時，國家以根本大法的形式，規定了村民自治是國家的基本民主政治制度。村民在法律的范圍內依法行使自己的民主權利，管理本村事務，服務自己，是村民自治規范運行的應有之義。同時，隨著農民需求的多樣化和多層次，自治不僅包括教育、醫療等基本公共事務，還包括對公共文化服務和法律服務的訴求。農民作為鄉村治理主體的需求的滿足，能夠充分發揮出農民自治的內生力量，增強農民對基層治理的認同感，有利于充分發揚基層民主，建設社會主義法治國家。

（三）德治是自治和法治的補充

在農業發展的過程中，中國形成了燦爛的農業文明。帶有不同的地域資源特色的農業文化，如南北農村的不同文化、東西部農村的不同文化等，在中國農村的治理中發揮著不可替代的作用。古代農村的宗族為大、族規族譜、鄉紳治鄉等都是在農村發展中形成的內化于農民心中的治理方式，所以，事實上德治的理念在中國農村由來已久，只是在不同的時代呈現出不同的具體表現。德治作為一種與自治和法治不同的非正式治理，能夠有效彌補自治和法治的不足。自治和法治作為一種正式治理，帶有強制性和行政性，而德治則不同。德治是在農村資源環境、文化傳統的基礎上生根發芽的，德治可以根據農村不斷變化的資源環境和文化環境而進行調整，這樣就可以在一定程度上彌補自治和法治在鄉村治理中呆板、單調、脫離農村實際的不足，優化村民自治的治理結構，提高鄉村治理的靈活性。

四、對推進新時代中國農村村民自治制度發展與完善的思考

相比20世紀80年代初，當前我國對農村的宏觀政策和農村的社會經濟結構發生重大變化，原有的村民自治制度已經呈現出新的特點。回顧和梳理中國農村村民自治制度的變遷，能夠為今后優化村民自治制度、構建有效的農村治理體制提供寶貴借鑒。

第一，堅持中國共產黨的領導是中國農村村民自治的基本經驗。在探索對農村的治理過程中，黨和國家就認識到加強黨的領導的重要性。因此，從村民自治產生起，黨和國家就注重在基層政權中掌握主導地位，成立村黨支部作為基層組織的領導支部，旨在加強黨對村民自治組織的領導核心。加強農村基層黨建工作，發揮基層黨員的先鋒帶頭作用，使基層治理與黨的建設目標保持一致。村民自治發展與完善的最大優勢就是堅持黨的領導。

第二，村民自治要與國家的制度化、法律化相適應。村民自治制度是一項法定的制度，因此，要求村民自治要與國家的制度化、法律化相適應。村民自治產生后不久，國家就將村民自治納入了民主與制度的范圍，并以國家根本大法的形式將這一民主原則確定下來。《中華人民共和國村民委員會組織法》將村民自治作為基層民主的原則和農民的民主權利以法律的形式確定下來。村民自治從確定到實施，都被置于我國基層民主的制度和法定的框架內。國家的法律體系保證了村民自治的合理運作，有效地將農民的政治參與納入國家的政治建設和法律體系中。因此，在急劇變革的現代化進程中，農民有了更多法律認可和規定的自主權，并將民主化與法治化融入到中國農村村民自治的實踐中，是建設廣泛的社會主義民主的必經之路，也是村民自治制度的寶貴經驗。

第三，拓展村民自治的形式，提升村民自治的有效性和多樣化。當前，村民自治的發展狀況和農村經濟社會的結構呈現出多層次和多樣化的特點，村民自治將探索并創新村民自治的有效實現形式，實現多層次、多方位、高效的村民自治的格局。事實上，民主管理并不應該被簡單看作是村民自治的主要內容，它應該被看作是農民實現自我管理的一種方式。因此，要在加強農村基層民主建設的基礎上，突破村民自治發展的局限性，探索在不同情況下，農民自我管理、自我教育、自我服務的有效實現形式。結合新的治理形式，如“互聯網+村民自治”的實現形式，促進村民自治方式的變革，提升村民自治的有效性和多樣化。

第四，深化村民自治實踐，發揮農民群眾主體力量。農民是中華民族農業文明的傳承者，也是現代化的建設者。村民自治的實踐形式是社會主義民主在基層最廣泛的實踐形式之一。新時代要深化村民自治實踐，豐富實踐形式，創新基層治理模式，充分發揚社會主義民主。農民群眾作為村民自治的主體，要提高主人翁意識和參與意識，充分發揮農民群眾的主體創造力量，實現協同有效的治理。

第五，健全“三治融合”，構建有效鄉村治理體系。2019年6月，國務院辦公廳印發《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》，進一步強調了健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。這表明“三治融合”是現代農村治理體系的創新發展。農村基層治理長期發展的歷史經驗表明，基層治理不是一個人的治理，而是要大家的參與。因此，要系統整合農村基層治理的多方資源，加強自治建設，豐富自治形式，全面依法治理，健全“三治融合”的現代鄉村治理體系。“三治融合”是基層治理實踐和自主創新的結果，在全面推進鄉村振興戰略的境況下，通過“三治融合”的路徑來實現治理有效的目標，是新時代推進鄉村治理體系和鄉村治理能力現代化的必然選擇。自治是基礎，法治是保障，德治是補充，共同規范和推進村民自治的運行。所以，只有實現這三者之間的有機協調，才能使自治有力、法治有序和德治有效，進而構建起治理有效的鄉村治理新格局。

總之，從中國農村自治制度的變遷中可以看出，國家對農村基層治理的重視程度不斷加強，在擁有數億農民的中國農村，村民自治制度是一場歷史性的變革。這個偉大的制度在經濟改革和國家民主化的背景下興起，在黨和國家與農民群眾的探索中前進，這個過程無疑是曲折的。村民自治經過長期地探索與發展，已經取得了豐碩的成果。在新的歷史時期，要充分認識這一制度的優勢，強化農村基層治理體系和治理能力建設，推動國家治理體系和治理能力現代化，構建新時代的農村基層治理現代化新體系。