連云港公立醫(yī)院紀檢監(jiān)察機構改革背景下廉政風險防控機制的建立與效果評價

馬翠業(yè)，王媛媛，劉新秀

1.連云港市中醫(yī)院紀檢監(jiān)察室，江蘇連云港 222004；2.連云港市第一人民醫(yī)院紀檢監(jiān)察室，江蘇連云港 222002

從黨的十八大到十九大，我國黨風廉政建設和反腐敗斗爭獲得明顯成效。尤其黨的十九大，以習近平同志為核心的黨中央以超強的決心發(fā)出反腐“大招”，不斷釋放出全面從嚴治黨不會松口氣、歇歇腳的強烈信號。中共中央辦公廳2018 年6 月25 日頒布的《關于加強公立醫(yī)院黨的建設工作的意見》明確提出，要加強醫(yī)院黨風廉政建設和反腐敗工作。醫(yī)療衛(wèi)生領域作為重要的民生領域，是群眾關注的重點，可以說醫(yī)療衛(wèi)生領域的廉政建設是醫(yī)院黨建和黨風廉政建設的關鍵所在[1]。為有效預防醫(yī)療機構腐敗和不正之風，必須加強內(nèi)部監(jiān)控，建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系，從源頭上提高預防腐敗和糾正不正之風的能力，建立廉政風險防控體系[2]。按照中紀委《關于加強廉政風險防控的指導意見》（中紀發(fā)〔2011〕42 號）要求，根據(jù)衛(wèi)生部《關于推進公立醫(yī)院廉潔風險防控試點實施方案》精神[3]，連云港公立醫(yī)院在紀檢監(jiān)察機構改革實施過程中，建立了完善的廉政風險防控體系，通過實踐研究，取得了明顯的效果，供其他公立醫(yī)院借鑒。

1 連云港積極推進公立醫(yī)院紀檢監(jiān)察機構改革工作

2019 年，根據(jù)中共中央辦公廳發(fā)布的《關于深化中央紀委國家監(jiān)委派駐機構改革的意見》（中辦發(fā)[2018]58號）、中紀委辦公廳《關于推進中管企業(yè)紀檢監(jiān)察體制改革的實施意見》（中紀辦發(fā)[2018]11 號）、省辦公廳《關于深化江蘇省紀委監(jiān)委派駐機構改革的實施意見》（蘇辦發(fā)[2019]23 號）精神，連云港紀委結(jié)合工作實際，就推進市屬國有企事業(yè)單位紀檢監(jiān)察體制改革提出實施方案，在全省首次對市屬國有企事業(yè)單位進行紀檢監(jiān)察機構改革試點，在《關于市屬國有企業(yè)、市屬重點基礎設施投資企業(yè)、市屬高校院所等事業(yè)單位紀檢監(jiān)察機構設置有關事項的意見》（連委辦發(fā)[2019]129 號）中明確對市委管理領導班子的公立醫(yī)院保留紀委設置，同時任命為監(jiān)察專員，設立監(jiān)察專員辦公室，與紀委合署辦公，并對其機構和人員編制進行了調(diào)整，撤銷其內(nèi)設監(jiān)察部門，充實同級紀檢機構[4]，履行紀檢的監(jiān)督、執(zhí)紀、問責和監(jiān)察的監(jiān)督、調(diào)查、處置的職能。同時，印發(fā)了《連云港市屬事業(yè)單位紀檢監(jiān)察機構工作規(guī)定》（連紀辦發(fā)[2020]9 號），進一步準確定位了醫(yī)療機構紀檢監(jiān)察機構的職能,使責任更加清晰，明確了公立醫(yī)院紀檢監(jiān)察機構在市紀委和院黨委雙重領導下工作，監(jiān)察專員辦公室接受市紀委監(jiān)委直接領導。

2 連云港公立醫(yī)院廉政風險防控機制的建設

目前，連云港公立醫(yī)院的廉政風險防控工作主要依據(jù)原衛(wèi)生部《關于加強公立醫(yī)療機構廉潔風險防控的指導意見》（衛(wèi)辦發(fā)[2012]61 號）文件為指導開展。包含以下幾個方面。

2.1 加強組織領導，落實黨委主體責任

公立醫(yī)院紀檢監(jiān)察機構改革背景下要想對醫(yī)療機構實行有效的廉政風險防控，就要有效落實黨內(nèi)法規(guī)，必須黨要管黨，從嚴治黨。實行院領導副職分工負責，“一把手”進行監(jiān)管[5]。黨委切實履行主體責任，高度重視和指導廉政風險防控工作，認真分析研判廉政風險防控工作，紀委落實好監(jiān)督責任，其他分管領導落實好“一崗雙責”，切實負起分管部門責任，督促指導部門和重點崗位人員完成排查任務，制定切實可行的防控措施，確保存在的風險點找準、查清，有效推進防控措施的落實，有力打造能預防、可管理、能落地的廉政風險防控機制。

2.2 深化警示教育，牢筑廉潔從業(yè)防線

主要通過多種形式、多項載體、更多渠道進行正面引導與反面警示，深入開展黨紀條規(guī)教育、醫(yī)德醫(yī)風教育、廉潔從業(yè)教育。結(jié)合黨史學習教育活動，開展黨風廉政文化宣傳月主題活動，常態(tài)化開展廉政講座。緊盯重要節(jié)點開展廉政談話，堅持把紀律挺在前面，對重點科室重點崗位人員進行定期不定期的廉政談話，尤其針對重點崗位工作人員進行廉政風險教育，利用系統(tǒng)內(nèi)近年來發(fā)生的職務犯罪典型案例進行警示教育，通過營造濃厚的廉潔文化氛圍，進一步筑牢廉潔從業(yè)的思想防線[6]。

2.3 科學清權確權，建立風險防控體系

為全面推進醫(yī)院黨風廉政建設，切實加強重點部門和重點崗位的有效監(jiān)督管理，拓展從源頭上防治自身腐敗，健全預防腐敗工作的長效機制。根據(jù)黨的十九屆五中全會和十九屆中央紀委五次全會關于完善權力運行和監(jiān)督制約機制的有關精神，建立廉政風險防控機制。

2.3.1 風險排查范圍 重點排查公立醫(yī)院領導班子及其成員、行政管理部門、臨床醫(yī)技科室等中層干部，實現(xiàn)部門、崗位及人員多覆蓋，尤其財務、設備、藥學、基建等重點崗位及部門負責人，重點查找在財務管理、醫(yī)療設備采購及基建項目建設等方面容易產(chǎn)生腐敗行為的權力名稱、廉政風險點、內(nèi)容及表現(xiàn)形式[7]。

2.3.2 風險點排查 在全面梳理崗位廉政風險點基礎上，結(jié)合審計和市委巡察時反饋的問題，以部門科室集體自查、個人崗位自查等方式，對崗位廉政風險進行再自查、再分析、再回顧，進一步強化廉政意識、責任意識、大局意識。院領導班子及成員、職能部門和臨床科室中層干部，按照“誰主管誰負責”原則，自下而上深入開展廉政風險點排查，查找方式為自己查找－科室互查－醫(yī)院復核，根據(jù)權力名稱、權力類別、存在風險點、管理制度、風險表現(xiàn)形式、風險起源等方面查找容易出現(xiàn)廉政風險的因素及環(huán)節(jié)。

2.3.3 明確風險點相應等級 根據(jù)權力運行尺度、自由裁量權大小、風險發(fā)生頻率及可能造成的危害程度及風險發(fā)生的概率，將風險點劃分為高風險（A）、一般風險（B）、低風險（C）3 個等級[8]。

以職務權力的廉政風險防控為例。開展宣傳發(fā)動，統(tǒng)一思想認識；認清權力風險，科學清權確權（表1）；開展風險分析，實施分級防控（表2）。

表1 連云港公立醫(yī)院職務權力職權目錄表（部分）

表2 連云港市公立醫(yī)院職務權力廉政風險點及分級表（風險點總數(shù)：45 個。其中：A 級8 個，B 級23 個，C 級14 個）

2.3.4 制定風險防范內(nèi)控流程及防控依據(jù) 對應排查出的風險點、分析風險起源，依據(jù)相關法律法規(guī)、政策規(guī)定、廉政要求、工作職責、工作權限、工作標準等，優(yōu)化職權運行流程，制定防控規(guī)則[9]。對權力運行的關鍵環(huán)節(jié)、內(nèi)部管理的薄弱環(huán)節(jié)、問題易發(fā)的風險環(huán)節(jié)提出相應的防控措施，實行重點監(jiān)督、重點防控（以設備采購廉政風險防控為例，圖1）。

圖1 連云港市公立醫(yī)院職務權力廉政風險防控流程圖（設備采購為例）

2.4 完善健全制度，構建風險考核機制

針對不同崗位的特點和權力運行流程，圍繞腐敗易發(fā)、多發(fā)的環(huán)節(jié)，完善相應制度流程，使各項工作權力運行有章可依、有理可循，強調(diào)從制度上完善分權機制，構建科室廉潔風險考核制度、廉潔管理督查考核辦法以及崗位責任追究制度[10]。

2.5 強化監(jiān)督制約，規(guī)范權力運作機制

成立由審計、紀檢監(jiān)察、行風和財務等部門組成的督查小組，圍繞職權運行開展有效、全過程監(jiān)控，在監(jiān)督模式上，構建“三位一體”的監(jiān)督系統(tǒng)[11]，即“制度監(jiān)督+科技監(jiān)督+民主監(jiān)督”。運用制度約束來管人管事，建立防控平臺，運用科技信息手段建設防控系統(tǒng)[12]，如反統(tǒng)方平臺的運用，定期對“三重一大”事項等職務決策權力的結(jié)果進行公示和民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督，規(guī)范權力運行，實施全程監(jiān)控，化解廉政風險。運用豐富的監(jiān)督方式，采取隨機抽查、重點督查、交叉檢查、財務審計、專項整治活動、重大事項報告、述職述廉等活動，進一步規(guī)范權力運行[13]。

2.6 把握“四種形態(tài)”，強化監(jiān)督執(zhí)紀問責

科學、有效應用監(jiān)督執(zhí)紀問責“四種形態(tài)”，通過提醒談話、批評教育、誡勉談話、書面檢查、黨政紀輕處分等方式，對發(fā)現(xiàn)的苗頭性輕微性問題實時調(diào)查處理。加強問題線索管理，定期對信訪情況進行專題分析研究[14]。深入開展“系統(tǒng)查、查系統(tǒng)”，著力從典型案例中發(fā)掘共性問題，以重點突破帶動系統(tǒng)查處，如醫(yī)保基金安全使用、招投標等問題。做實以案促改，深入分析案件違紀違法規(guī)律，積極發(fā)現(xiàn)問題癥結(jié)、提出整改意見，倒逼深化整改。開展專項檢查，督促問題整改，同時結(jié)合案件查辦，開展警示教育，督促引導以案為鑒。

3 效果評價與分析

3.1 廉政教育更接地氣

領導班子及其成員帶頭開展廉政教育和自我學習，依法治院、廉潔從政、依法管理理念和能力不斷提升。定期開展主題教育活動，強化多層面、多載體、多形式、全覆蓋及正反結(jié)合、重點突出的廉政宣傳教育。與支部“主題黨日活動”相結(jié)合，通過開展各類研討會、生動活潑的廉政文藝匯演、常態(tài)化廉政講座、身邊典型案例學習，教育大家珍惜崗位，慎用手中權力，營造良好的醫(yī)院廉潔氛圍。

3.2 風險防控更加明確

查找風險點是整個風險防控工作的基礎和根本，只有全面具體的理解廉政風險，才能有針對性地做好相應的防控措施，防患于未然[15]。針對易出現(xiàn)腐敗問題的重點崗位和關鍵環(huán)節(jié)存在的風險點進行排序分析，并對排查出的公立醫(yī)院存在的45 項職務權力的運行機制、重點、敏感崗位職責以及相關制度流程進行深入研究，制定有效的風險防范措施110 多條，充分發(fā)揮內(nèi)部審計和監(jiān)督的職能，做到事前介入、事中監(jiān)督、事后審計，保證權力規(guī)范運行[16]，編印廉政風險防控手冊，在廉政風險防控平臺進行公示，主動接受監(jiān)督。通過逐步完善內(nèi)控機制以及外部監(jiān)督，建立一套完整、清晰的廉政風險防控機制和管理體系，保證廉政風險防控管理工作的持續(xù)良性運行。

3.3 督促檢查更具常態(tài)

紀檢監(jiān)察全面、有效融入醫(yī)院管理，工作更具針對性，注重、強化日常監(jiān)督檢查。建立健全管理崗位和重要廉政風險點人員的廉政檔案，具有較高廉政風險的重要崗位的工作人員定期輪換[17]。結(jié)合專項治理活動，緊扣干部職工的黨風廉政建設情況，突出問題線索，通過專項審計、微巡察等方法以責任倒逼形式促使整章建制。

3.4 監(jiān)督建議更重實效

為加大提醒與督查的力度，就監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題以《紀檢監(jiān)察建議》的形式進行書面整改通知，督促抓好整改與落實。進一步明確了設備基建和等招標采購、公務用車、停車收費、專項經(jīng)費使用以及勞動紀律等工作流程，規(guī)范了權力運行，提高了制度執(zhí)行力及廉政風險防控的責任意識，有效預防了醫(yī)院經(jīng)濟運行風險和工作人員廉政風險，進一步提升了醫(yī)院整體管理水平，促進醫(yī)院良性、健康發(fā)展。

3.5 運行機制更加健全

院紀委制訂工作實施方案，成立領導小組，明確工作職責，不當“和事佬”，敢于做“包公”，督促班子及其成員廉潔從政，履行好黨風廉政建設工作主體責任和“一崗雙責”[18]。不定期督查院科兩級責任制的落實情況，抓好分管部門的廉政風險防控工作，對存在的風險隱患及時提出整改意見。對人、財、物等重點管理部門、重要環(huán)節(jié)強化監(jiān)督和提醒。認真落實任前廉政談話、提醒談話等約談制度。定期召開藥品耗材（制劑）等供應商廉潔經(jīng)銷座談會，簽訂經(jīng)濟合同同時簽訂“廉潔購銷協(xié)議”。通過逐步完善內(nèi)控機制以及外部監(jiān)督，形成一套科學、完整、清晰的廉政績效考核指標體系，結(jié)合醫(yī)務人員醫(yī)德醫(yī)風考核管理實施方案，將考核指標體系納入公立醫(yī)院崗位績效管理中,使權力運行機制更加健全，全院一體推進“不敢腐、不能腐、不想腐”的機制。

4 連云港公立醫(yī)院廉政風險防控機制的建設需要進一步探索

該研究通過對連云港公立醫(yī)院廉政風險防控體系的實施進行了系統(tǒng)分析研究，發(fā)現(xiàn)自2019 年11 月以來，連云港在全省首次對市屬國有企事業(yè)單位進行紀檢監(jiān)察機構改革試點工作，取得了一些初步的成效，但是由于改革處于初步實施階段，還有一些工作內(nèi)容與醫(yī)院實際情況切合度還有待提高，公立醫(yī)院廉政風險點防控成效評價體系、政策因素對廉政風險防控的影響及審計和巡察工作對提高公立醫(yī)院風險防控的有效作用等有待下一步繼續(xù)深入研究和探討。連云港公立醫(yī)院廉政風險防控工作距離精準監(jiān)督、靶向懲治還有差距，還需進一步研究。

①對廉政風險防控的認知仍存在不足，大多醫(yī)務人員輕管理重業(yè)務，使廉政風險防控制度、措施、流程沒有落到管理工作的實處。

②廉政風險排查等級和評定非常關鍵，但在實際中找準風險點非常困難，繼而容易引發(fā)監(jiān)督不到位等問題。

③多數(shù)公立醫(yī)院尚未建立廉政風險防控實施成果的考核評價指標體系，無法體現(xiàn)廉政風險防控的成果，致使醫(yī)院各部門、崗位和個人參與廉政風險防控的動力不足。