我國糧食收儲制度問題和改革路徑

張雄慶

（中國機械設備工程股份有限公司，北京 100055）

深入分析我國糧食收儲制度當中存在的問題，并針對其提出具體的改革路徑成了一項重要的社會性工作。這里所提到的政策性糧食收儲下，如果是市場價比最低收購價格高，那么農民可以選擇按照市場價進行售賣，如果比其低，政府也不實施直接管控，而是按照最低收購價格到市場上進行收購，使得市場需求得以增加，促進市場價格回升。由糧食統購統銷發展到糧食收儲制度深化改革是我國社會持續發展的表現。

一、我國糧食收儲制度存在的問題

（一）政府調控與市場調節契合程度較低

政府采用政策性糧食收儲進行價格干預，最初的目標為僅僅考慮糧食的有效供給，后來發展為兼顧糧食產量與農民種糧利益，發揮“保供給”與“保增收”的功能，其本質為托市制度。從2008 年到2014 年間，國家對于稻谷和小麥的最低收購價予以較大幅度調整，累計分別已經提升97%與67%，使得糧食的市場價格逐年提高，彈性減弱，使得糧食在市場中的供求關系被扭曲，難以實現資源的有效配置。而托市收購的價格帶給農民的信號為號召增產，造成糧食庫存積壓問題，出現“三高”問題。

（二）糧食過剩體現出階段性與結構性失調

近幾年，我國糧食在供需方面已經表現為由總量不足變為結構性矛盾。從全國糧食產量的角度來看，從2013 年以來連續5 年均保持在1.2 萬億斤以上，至2018 年，已經達到13158 億斤，產需總量幾乎實現平衡，但是品種與品質之間卻出現較為突出的結構性矛盾。由于當下的糧食收儲制度過度重視提升糧食產量，卻并未對于其品質與結構予以足夠重視，盡管能夠實現產量缺口的短期彌補，但是從長期來看，卻使得供給較為低效，高端供給不夠充足，出現結構性矛盾。農民的強烈預期主要放在稻谷和小麥上，即使產出大于需求，但是由于種植這些政策性品種并不涉及面臨市場風險，就會偏好繼續種植，弱化了供求匹配度，與城鄉居民由“吃得飽”向“吃得好”的需求過渡的目標不符。另外，市場空間被擠占也是一個較為突出的問題[1]。由于托市收購的糧食規模較大，中央與地方的儲量單位發揮主導作用，使得“專營”現象出現，使得市場活力較弱，擠占了大量的市場空間。

（三）糧價處于長期倒掛狀態且競爭力不足

在我國，一些主要的糧食品種的價格受到政策性收儲價格的保障，一直處于高位水平，但是當前國際糧食的價格卻在低位運行，出現較大的國內外價差，就算完稅也出現價格倒掛，企業更加傾向于進口糧食，使得我國的糧食市場中，外國糧食占據較大的份額，使得市場上大多是進口糧食，而國內糧食則入庫。這種局面較為尷尬[2]。另外，在國際市場上，我國主要糧食品種的競爭力不足，并沒有話語權，使得進口途徑單一且受到國際規則制約的問題出現，尤其是在中美發生貿易戰時所出現的大豆供給問題給予我國提醒。

二、我國糧食收儲制度的改革路徑

（一）落實“價補分離”，由市場決定價格、政府決定補貼

價格形成機制改革是收購糧食的關鍵，針對其所形成的破解方法為實施“價補分離”，也就是將市場在價格形成方面的作用充分發揮出來，并建立完善化的生產者補貼制度。以推進農業供給側改革作為抓手，使得“保收入”功能從政策性糧食收儲制度當中分離出來，形成以市場價格作為主導的糧食價格機制，使得政策的彈性能夠增加，向生產者釋放出明確的信號。這樣才能夠進一步實現優糧優價的目標，使得在糧食的供求關系中，價格作為主要的調節工具[3]。另外，從政府的角度來看，應該對于糧食的供求狀況、成本和收益、宏觀調控以及市場價格等因素進行綜合性和全面性的考量，以制定生產者補貼制度的方式為農民的合理化收入給予保障，將其對于糧食種植的積極性調動起來，使我國的糧食補貼能夠“由黃箱變藍箱，再變綠箱”，對種植糧食的農民發揮引導作用，使其能夠發展生產、調整結構，推動糧食產業經濟發展，使得綠色且優質的糧食產品能夠供給到社會當中，保證國家的糧食安全。

（二）落實“量能分治”，由市場決定產量、政府決定產能

從糧食儲備的角度來看，應該以確保糧食安全與質量作為基礎和關鍵點，使得“去庫存”的問題能夠得以解決，具體的方法為“量能分治”。這種方法也就是分離糧食產量的供求與產能的功能，是使得糧食的可持續生產能力與儲備能力建設作為保障糧食安全的發力點，而不是僅僅追求糧食產量是否能夠連年升高或者儲備規模是否擴張。從政府的角度來看，其需要掌握的應該是如果發生糧食供求關系的變化或者出現苗頭，能夠使產能得以恢復或者是增加，為糧食安全提供保障。所以，應該盡量為從增產導向變為提質導向提供堅實的推動力，致力于大規模建設標準化程度較高的農田，為土地的有序流轉與發展，擴大規模經營提供引導，使得土地輪作休耕能夠得以穩步推行，發展機械化的糧食生產方式，使得良種良法能夠以更快的速度得以普及等。這樣才能夠將“藏糧于地”以及“科技興糧”的戰略得以有效落實，使得糧食生產力能夠得到大幅度提升，將糧食的飯碗一直端在自己的手中。

（三）落實“內外統籌”，合理規劃國內與國外兩個市場

以“谷物實現基本自給，保證口糧絕對安全”為前提，應該對于國內與國際這兩個市場與資源進行合理利用，從更加深入化的角度研究國內與國外的糧食市場與價格變動方向。以對于進口實施管控，促進糧食出口作為解決糧食供求矛盾的主要策略。將“一帶一路”作為背景，盡量做好對外開放的部署，不僅能夠推動糧食出口與農業對外合作，還能夠與糧食資源較為豐富的國家建立多元化合作關系，強化我國在面對國際糧食市場風險時的能力。

從配套政策的角度來看，應該結合法律、科技以及經濟等方式使得糧食改革的整體性、協同性與系統性得以提升。首先，設立相關法律，使得頂層設計與規范能夠得以完善。在世界上，我國屬于糧食大國，但是我國卻還沒有形成針對糧食管理的完備法律法規體系，缺少基本法[4]。從這個角度來看，應該加快立法的速度，根據我國國情制定《糧食法》，從法律層面對于糧食工作體制、職責與機制予以明確，使得糧食的生產者、消費者等相關主體的權益得以保護，保持正常的糧食市場秩序；其次，發揮品牌的帶動作用，建立糧油加工全產業鏈條。促進糧食產業經濟發展能夠使得糧食收儲制度改革更加順利，解決糧食庫存問題。充分發揮糧食深精加工轉化的引擎作用，使得產業鏈能夠延伸與創新，為一、二、三產業實現融合提供推動力，發揮糧食資源優勢，使我國能夠逐漸邁入糧食產業強國的行列，不再僅僅是糧食產量大國；最后，為糧食市場發展提供金融保障，使得銀行與保險行業成為其支持力。加大對于政策性農業保險產品種類與覆蓋范圍的引導，并鼓勵商業銀行針對糧食規模經營貸款品種予以開發和創新，為訂單農業給予更大的信貸支持。以這樣的方式實現金融創新，穩定農民的預期收益，使得糧食生產經營風險得到防范和化解。

結論：綜上所述，以逐步完善我國糧食收儲制度作為目標，在具體分析所存在的問題的基礎上，應該做好“三個落實”，即落實“價補分離”，由市場決定價格、政府決定補貼；落實“量能分治”，由市場決定產量、政府決定產能；落實“內外統籌”，合理規劃國內與國外兩個市場。通過本文對我國糧食收儲制度的問題與改革路徑展開的一系列淺析，希望能為促進我國糧食收儲工作發展提供一些參考。