國家計生特殊家庭老年照護政策分析

周磊 王靜曦

（1.東莞市行政學院，廣東 東莞 523000；2.廣東金融學院保險學院，廣東 廣州 510521）

計劃生育特殊家庭（簡稱“計生特殊”家庭）是指獨生子女傷殘或死亡、未再生育或未收養子女的家庭。具體來說，計生特殊家庭是指在各地實行計劃生育政策基礎上，夫婦一般在1933 年1 月1 日以后出生，女性須年滿49 周歲，只生育一個子女或合法收養一個子女，現在無存活子女或獨生子女被依法鑒定為殘疾(傷病殘達到三級以上)，未再生育或收養子女的家庭。20 世紀70 年代以來，我國實施了有計劃的生育政策，實現和穩定了低生育水平，同時推動了人口、資源環境以及經濟社會的全面可持續發展。與此同時，計劃生育政策的社會負面后果也逐步顯現。失獨家庭作為一種新型的弱勢群體，面臨著多重困境，主要體現在精神遭受挫折、家庭功能缺陷、經濟陷入窘迫、社會交往邊緣化等方面，而以上困境在失獨家庭面臨老齡化問題時顯得愈加棘手。

隨著第一批計生特殊家庭逐步進入老齡化，計生特殊家庭養老需求的規模逐步擴大，針對計生特殊家庭養老安排的政策窗口期已經出現。如表1 所示，2018 年全國特別扶助對象數量是124.7 萬人，較2017 年增長了11.14%，除上海外，其他幾個省（自治區）的特扶對象增幅也都超過10%。計生特殊家庭規模的擴大，加之我國步入快速老齡化階段，如何破解計生特殊家庭的養老困境，構建計生特殊家庭的老年照護政策體系是實現十九大報告指出的“積極應對人口老齡化，構建養老、孝老、敬老政策體系和社會環境”的重要基礎。通過政策梳理發現，國家對計生特殊家庭老年照護有以下幾類政策。

一、經濟扶助

計生特殊家庭老齡人照護支持政策最主要的形式為經濟扶助，且政策力度逐年強化。從2001 年的“給予必要的幫助”這種不清晰且難以操作的政策規定，到2018 年針對獨生子女死亡、傷殘家庭的特別扶助金標準提高到每人每月450 元、350 元，經濟補助水平不斷提高。然而，即便扶助金在動態增長，但是對改善失獨老人生活狀況起到的作用有限。2017 年來，我國相應的出臺了一些失獨老人的相關保障政策。2001 年制定的《人口與計劃生育法》規定:“獨生子女發生意外傷殘、死亡，其父母不再生育和收養子女的，地方人民政府應當給予必要的幫助。”但是并未明確“必要的幫助”的內容。2007 年《人口計生委 財政部關于印發全國獨生子女傷殘死亡家庭扶助制度試點方案的通知》（國人口發〔2007〕78 號）指出，獨生子女傷殘、死亡后未再生育或合法收養子女的夫妻，符合相應條件的，由政府給予每人每月不低于80 元和100 元的扶助金，直至亡故為止。2013 年《關于進一步做好計劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》（國衛家庭發〔2013〕41 號）明確規定“自2014 年起，將女方年滿49 周歲的獨生子女傷殘、死亡家庭夫妻的特別扶助金標準分別提高到：城鎮每人每月270 元、340 元，農村每人每月150 元、170 元，并建立動態增長機制。”盡管2014 年失獨家庭補助金額有所增加，但相對應獲得補助的標準更加明確。2016 年“全面二孩政策”實施，同時提出實行特別扶助制度動態調整。2016 年財政部頒布的《衛生計生委關于進一步完善計劃生育投入機制的意見》（財社〔2016〕16 號）中規定“統一城鄉獨生子女傷殘、死亡家庭扶助標準，將農村獨生子女傷殘、死亡家庭扶助標準提高到與城鎮水平一致，根據社會經濟發展水平，實行特別扶助制度動態調整”。兩年后，經濟扶助標準再一次上調。2018 年財政部《國家衛生健康委員會關于調整計劃生育家庭特別扶助制度扶助標準的通知》（財社〔2018〕22 號）明確指出“獨生子女死亡家庭特別扶助金標準從每人每月340 元提高到每人每月450 元。獨生子女傷殘家庭特別扶助金標準從每人每月270 元提高到每人每月350 元”。

二、養老照護

自2013 年來，計生特殊家庭老年人生活照料得到關注，但政策規定僅限于宏觀指導，缺少具有實踐性的細化政策。2013 年7 月1 日實施的《中華人民共和國老年人權益保障法》規定，“老年人無勞動能力、無生活來源、無贍養人和扶養人，或者其贍養人和扶養人確無贍養能力或者扶養能力的，由地方各級人民政府依照有關規定給予供養或者救助。”規定中提到“要給予供養或者救助”，此規定提到了“供養”。這表明計生特殊家庭老人的生活照料得到了一定程度的重視。同年，《關于進一步做好計劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》（國衛家庭發〔2013〕41 號）指出要做好養老保障工作，對于符合條件的計劃生育特殊困難家庭成員參加醫療保險，應按照當地政策給與參保繳費補貼；對60 周歲及以上的計劃生育特殊困難家庭成員，特別是其中失能或部分失能的，要優先安排入住政府投資興辦的養老機構；有條件的地方可對計劃生育特殊困難家庭成員中的生活長期不能自理、經濟困難的老年人發放護理補貼。

盡管計生特殊家庭老年人照護得到一定程度重視，但是對該類群體照護的具體方針政策較缺乏。《中華人民共和國老年人權益保障法》中惠及的人群數量類別較多，對于失獨老人的權益保障并沒有明確和細分，未明確規定老年人供養的方式、標準和實施細則。此外，《關于進一步做好計劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》中提到“要優先安排入住政府投資興辦的養老機構”，即根據老年人的身體狀況提供相對應的支持，并且只明確了最低支持，而對支持的其他方面，例如照護服務項目、內容等都未提及。

三、醫療優惠

現可查政策表明，2013 年開始，醫療優惠政策逐漸向計劃生育特殊困難家庭傾斜。2013 年《關于進一步做好計劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》（國衛家庭發〔2013〕41 號）指出建立“綠色通道”，提供便利性醫療服務；給予低收入計生特殊困難家庭相應醫療救助（并未明確救助內容），以提高醫療保障水平。《關于推進家庭醫生簽約服務的指導意見》（國醫改辦發〔2016〕）中針對計劃生育特殊家庭家庭醫生簽約服務做出了較為明確的指示。2017 年國家衛生計生委辦公廳《關于進一步做好計劃生育特殊家庭優先便利醫療服務工作的通知》（國衛辦家庭發〔2017〕37 號）指出計劃生育特殊家庭成員作為重點對象，優先納入家庭醫生簽約服務，提供優先便利的醫療服務。同年，《中國計生協關于開展失獨家庭住院護理補貼保險工作的通知》（國計生協〔2017〕30 號）針對計生特殊困難家庭知住院護理補貼保險的對象、保障內容、保障周期與費用做出了指導性意見，規定49 歲以上失獨父母，疾病或意外住院期間可獲得100 元/天—150 元/天的住院護理補貼，一年累計理賠天數為90 天或以上，保費來源可以財政投入為主，社會資助和個人繳費為輔。

四、社會關懷

對于計劃生育特殊困難家庭的社會關懷形式逐年豐富，逐漸從心理層面到生育層面。2013 年《關于進一步做好計劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》（國衛家庭發〔2013〕41 號）指出開展社會關懷。開展精神慰藉與心理疏導；提供住房保障（對生活貧困、住房困難的城鎮計劃生育特殊困難家庭申請廉租房、公租房等保障性住房的，要優先給予安排；對農村計劃生育特殊困難家庭，要按照有關規定優先納入農村危房改造范圍；優先安排子女收養；對于傷殘獨生子女家庭提供素質與技能教育培訓；針對家庭成員死亡可提供喪葬補貼；建立計劃生育特殊困難家庭聯系人制度。2014 年《關于開展計劃生育特殊困難家庭社會關懷的通知》（國衛家庭發〔2013〕41 號）進一步強調了2013 年《關于進一步做好計劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》（國衛家庭發〔2013〕41 號）中對于計劃生育特殊困難家庭各方面的幫扶。主要強調加強生活關懷（實施緊急救助、開展慰問活動）、養老關懷(安排養老照料/老年護理補貼)、健康關懷（加強健康管理、提供就醫便利）、精神關懷(建立聯系制度/進行心理疏導/開展親情牽手/組織聯誼活動)、生育關懷（提供生育服務、協助安排收養）。

綜上，通過對國家層面政策內容的梳理分析發現，首先，政策在向全面、系統、科學方向良性發展，逐步形成以經濟扶助為主，內容涵蓋醫療、照護、社會關懷的政策體系。其次，政策涵蓋內容之間發展還不平衡。如現有政策體系中有關經濟扶助的標準、金額等細節不斷完善，與此形成鮮明對比的是有關醫療、照護、社會關懷等方面的政策體系還較為籠統。這類政策與計生特殊家庭老年人的生活日常緊密相連，政策的缺位或模糊可能降低這些老年人對政策的獲得感和滿意度，進一步提升他們的不安全感，稀釋不斷提高的經濟扶助帶來的積極效應。最后，政策的著眼點局限于個人層面，目標設置還較為單一，如主要著眼于計生特殊家庭老年人基本生活的最低標準，缺乏從整體的視角系統提升計生特殊家庭能力建設與發展的政策設計，還未實現從被動“找答案”式的政策設計向主動“創造性解決問題”的政策方向發展。