高校內部組織結構問題與對策研究

郭 航

(1.廣州商學院 國際學院，廣東 廣州 511363；2.華南師范大學 教育科學學院，廣東 廣州 510631)

近年來，我國高校辦學規模日益擴大，社會職能與政治職能不斷延伸，內部組織結構也因此呈現出越來越復雜的發展趨勢。在此形勢下，傳統內部組織結構已無法適應快速發展的高等院校，其中暴露出的諸多問題也制約著高校進一步提升辦學水平。柏匡峰從組織結構理論出發，認為高校內部的組織結構是指高校針對教學工作所進行的分工與協作，且校、院各級職能部門的設立均屬于組織結構范疇。通過分析高校內部管理機制，柏匡峰指出目前我國高校存在政治、學術與行政三方權力失衡，激勵機制有待健全等不足之處[1]。

一、文獻綜述

楊玉浩立足“學科交叉融合”視角，發現學科合作困境更多受制于高校行政管理結構而非知識系統，并總結發現當下高校存在管理理論進展緩慢、職能機構趨于分散化及精細化、教研機構協作困難及內部行政事務紛繁復雜等問題[2]。邢暉等人借助“高職組織機構現狀研究組”展開專題調研活動，對從事或曾經從事過組織人事工作的相關人員進行重點訪談，調研發現高職院校的組織機構設置缺乏科學論證，存在嚴重行政化現象；章程建設緩慢，存在整體優化不足問題；組織機構變革甚微，難以提升治理能力[3]。劉冰從辦學結構視角出發，指出現階段中國基本形成以公辦高校為主體、民辦高校為補充的高校體系。“校長負責制”作為兩類高校內部治理結構的核心所在，一方面，被視作公辦高校行政化的重要體制性成因，另一方面，則間接導致部分民辦高校出現嚴重“私益化”傾向，使民辦高校淪為辦學者攫取私人利潤的工具。戚曉思深入高校內部治理結構問題，認為當下高校在制度執行方面存在責任追究模糊、具體細則實施偏差、辦學質量社會評價機制尚不健全等問題，在權力運行方面面臨行政權力與學術權力未完全分離、學術委員會的相關組織關系錯綜復雜、黨委領導權與校長負責制之間的相互推諉等情況[4]。張開發等人總結得出，由于招生規模及高校整體規模的不斷擴大，高校傳統內部組織結構愈來愈難以適應現代化發展需要，機構臃腫、職能重疊、學術權力的行政替代等“高校病”的出現，嚴重影響并阻礙了高校的改革進程。進一步研究發現，當前高校組織結構行政化色彩濃厚、學術權力不斷弱化、科層級制日益固化，極大阻礙了現代大學制度的構建[5]。可以發現，高校各職能機構與學院行政組織機構在溝通交流、權責劃分上存在諸多矛盾，難以適應現代化的高等教育發展趨勢。因此，高校亟須變革內部組織結構，建設現代化的內部組織形式，推動高等教育改革。

二、高校內部組織結構的發展及演變

自新中國成立七十余年以來，我國高校內部組織結構從最初的精簡逐步發展壯大，職能行政機構與教研行政組織也在這一過程中不斷產生新的變化。

(一)精簡期：1949—1978年

新中國成立后，國家教育部于1950年發布了《高等學校暫行規程》，對高校內部組織結構給出規定。具體來看，高校行政結構包括校長、副校長、教務長、總務長及圖書館主任。其中僅有圖書館主任這一職務可由校長本人直接進行聘用，副校長、教務長及總務長等職務均由中央教育部直接委派任命。至于高校內下設學院及細分院系，校長會直接為其聘任院長或系主任。這一新組織結構一直沿用至1958年。此后，中共中央明確指示，高等院校須實行校務委員會負責制，學校黨委直接負責大小事務。1961年，中央教育部再一次頒布高校工作條例，明確表示高校應增加黨委書記這一校級管理職務，并規定黨委書記必須加強對共青團、學生會等組織的領導。然而在實際工作中卻并沒有為黨委書記設置相應的職能機構。由此看出，高校內部組織結構在發展初始十分精簡，管理部門僅有教務和總務，相對應的職能部門及人員均較為簡潔。

(二)壯大期：1978年至今

從1978年開始，我國高校內部組織機構開始發展壯大。伴隨著《新高教60條》的發布，高校內部組織機構正式邁上壯大完善之路。《新高教60條》對高校領導體制進行了兩大調整，一是執行校長分工負責制，高校最高領導為黨委書記。二是在取消校務委員會的基礎上設立學術委員會。高校內部組織機構由此發生較大變化，副校長人數得到擴充，高校內各級行政部門及黨的單位均設立了辦事機構。《新高教60條》還規定，高校內行政部門應設立簡單精干的辦事機構，專門負責教學事宜、科研活動、后勤等各項工作；黨委委員會下設組織機構則負責組織、思政黨建工作；校務委員會則負責討論校內教學工作、學生培養、科學研究等工作事項，并在校長領導主持下做出工作決定。

此后，由于國內高校數量及辦學規模不斷擴大，國家開始給予高校更大的辦學自主權[6]。與此同時，國家陸續出臺《中華人民共和國教育法》《民辦高等學校設置暫行規定》等政策法規，擁有更大自由度的民辦高校開始發展。這一時期，由于高校擁有更多自主權力，所需要的職能機構數量快速上升，高校內部各類組織機構也因此越來越龐雜。一方面是機構龐雜，官員數量過多，另一方面是行政和非教學人員數量過多，部分高校的行政及教輔等非教學人員數量占比甚至超過了二分之一。意識到問題所在后，1993年國家發布《中國教育改革和發展綱要》，要求精簡高校組織機構及相關人員。20世紀末，我國又進一步提出教育振興計劃，要求高校逐步減少編制教師數量，轉而實行聘任制，減少多余人員[7]。然而由于國家同期對于高等教育一直施行簡政放權措施，規定高校可參照自身實際發展狀況與需要，自主確定教學工作、科研活動、行政管理等多個部門的人員配備，高校內部組織機構并未得到有效精簡。

三、當前高校內部組織結構運行現狀及存在的問題

中國現代大學制度形成至今，社會關于高校內部組織結構的討論一直是重點話題。從高校運行現狀來看，其內部組織結構愈發復雜，各部門與管理人員的工作事務也愈發精細，造成嚴重的行政化、精細化及分散化問題。這些問題又因辦學主體的差異而產生諸多不同。然而，無論是民辦還是公辦高校，其內部組織存在的頑疾不僅影響著高校的正常發展，更制約了高校的改革進程。

(一)行政化問題

對于公辦高校而言，現階段高校內部組織機構類別及數量都呈現出快速增長的發展趨勢。由于管理機構與人員數量越來越多，高校內部組織機構的地位不斷上升，直接引發了高校行政活動激增。各院系須熟悉并配合高校行政機構的工作要求，各行政機構也應協調各院系的發展需要。這種情況下，教學人員及科研工作者的大量時間與精力均投入到行政事務當中，無法全身心地投入到原本工作中。從表面來看，高等院校作為由政府主辦的公共教育機構，其內部組織結構行政化符合中國社會國情。一方面，行政化體現出公辦高校由政府管理的政治屬性，另一方面，行政化也是高校各級領導晉升與調任的制度屬性。然而，高校內部組織機構長期沿用政府的機構模型，相應的運行與管理機制均與政府部門類似，在一定程度上導致高校產生了組織設置重復、職能模糊、權責難統一等問題，不利于高校提高管理效率并培養高素質人才[8]。

對于民辦高校而言，行政化問題則體現在董事會組建隨意化及學術權力異化兩個方面。一方面，由于民辦高校董事會法律政策規定較為籠統，實際操作中仍保有較大自由空間，導致部分民辦高校現行董事會治理形式與政策標準存在偏差。例如辦學者、董事會、校長三方權力邊界不夠清晰，權力交叉及權力越位的現象屢見不鮮。另一方面，民辦高校內部管理仍沿襲行政管理體制，除行政權力泛化外，部分民辦高校內部還存在辦學者過度控制情況，直接沖擊學術應有的地位。大量學術組織成員仍同時擔任行政職務，意味著行政權力仍能控制并左右學術事務。

(二)精細化問題

對公辦高校而言，其內部組織結構在不斷發展壯大過程中，下屬各類機構與人員數量也在相應增加，組織機構職能朝著精細化的方向發展，但精細化也導致了一些問題的出現。一方面，高校內部組織結構追求精細化管理，工作事務極為繁雜。各級組織機構會引入諸如目標導向、績效管理等多種新型管理方法。在此影響下，基層科研工作者與教學人員的事務性工作量大幅增加，制約其原本工作的充分履行[9]。另一方面，各組織結構僅關注份內事務，增加了溝通協商成本。精細化目標導向下，凡是涉及職能部門協調或是超出自身職責范圍內的事務，均交由校長辦公、校黨政會議等學校層面機構進行決策協調。職能部門越多、職責范圍越精細化，高校內部溝通協調的難度也就越大。對民辦高校而言，其行政管理崗位大多經由上級制定，缺乏專門針對崗位制度及管理辦法的約束體系，導致行政管理工作連續性和完整性無法得到保障。如此，民辦高校行政機構設置缺乏合理性，大量行政機構配置數量虛高，表面上看似強化了崗位分工的精細化，但實際上確是犧牲了民辦高校的靈活性。

(三)分散化問題

對公辦高校而言，其內部組織機構對應承擔著推動學科發展的職責與使命，負責提高學科排名名次并贏得良好社會聲譽。但事實上，現代科學的發展并不是各自為戰，需要多個學科協同進步。各學科所在的組織結構有著較強獨立性，分散性較強，阻礙了現代學科交叉融合發展。現有部分高校進行了學部制實踐，試圖在學術體系下聯結不同學科的教研人員，但由于教研人員的管理與考核機制均遵循原本學科組織機構管理規定，交叉學科的發展效果并不能讓人滿意。從根本來看，教研人員的身份仍分散在學院及科研平臺兩處，對應的管理考核機制也分散在兩處，二者難以深度融合。對民辦高校而言，部分民辦高校遵循利益相關者共同治理模式，即出資者、政府、教師、管理人員、學生等多個利益相關者共同參與高校事務決策。在理想狀態下，基于利益相關者共同治理模式，教師、學生能夠充分發揮主體意識與能動性，并在學校重大決策、管理及監督等方面占據主體地位。其他利益相關者均能夠影響高校決策，共同參與改善內部組織相關績效的過程中。然而，在具體實踐過程中，教師受制于評價考核機制，難以直接監督高校內部治理，而學生對于民辦高校的監督則更為薄弱。且學生和教師對民辦高校核心財產、治理結構等內部信息知之甚少，僅能發揮十分有限的監督作用。至于其他利益相關者，則存在“打工者”雇傭思想及一定的認知偏見，對學校內部事務的參與積極度不高。

四、高校內部組織結構改革對策

高校內部組織結構的變革不能僅從行政或是管理某一單方面著手，而應遵循高等教育的發展規律，構建一個科學合理的組織結構，最終能夠擺脫傳統組織結構所帶來的負面影響，促進自身健康長效發展。

(一)構建科學合理的決策機制，淡化行政化色彩

高校內部富有行政化色彩的組織結構有利于權力整合，增強決策效率，但同時也會導致高校的管理決策有失科學性。因此，高校內部急需建立科學合理的決策機制，淡化由于內部組織行政化色彩過濃帶來的負面性影響。對公辦高校而言，必須要合理劃分政治、行政、學術三方權力的權責邊界。在高校內部，明確黨委、校長及治學人員的權責范圍，進而構建層次分明的權力體系，形成權責明確的組織框架。對于涉及多部門權利交叉、職責不清的地帶，可考慮借助依托于區塊鏈技術的智能合約，從技術層面解決部門之間的協調配合問題。這一過程中，有必要強化監督制約機制。這一機制能有效提升多元主體的決策水平，不僅能維護并保障師生權益，還能反向促進高校優化內部組織結構。對民辦高校而言，其內部組織結構受到政府、市場、社會等多種驅動力的作用。若想有效實施內部治理，需擴大民辦高校決策參與主體范圍，建立高校-政府-市場-社會四位一體的良性互動關系，提高決策科學化水平。在合理界定政府、學校之間的權力邊界的前提下，要積極引入市場機制，遵循教育發展規律，保證民辦學校的辦學自主權。

(二)變革高校內部治理方式，減輕精細化影響

由于高校內部組織設置極為精細，覆蓋了科研活動、日常教學、人員財務管理等多項工作內容，加大了高校變革內部管理機制的難度。在強有力的整體關聯下，高校改革內部組織結構非一日之功。高校應漸進變革，瞄準科層級制固化這一問題，對癥下藥，對內部組織結構的用人制度進行改革，以此來提高高校內部組織結構的管理效率。對公辦高校而言，第一，應簡化組織層次。高校須對內部組織機構進行及時調整，著重解決科研體系及管理體制中過度細分問題。精細化運作這一理念本身并無問題，但不應以犧牲效率為代價。一個相對扁平的組織層次能夠有效地協調二者關系。第二，應改革用人制度。高校應在學校-學院-院系的結構基礎上，明確各崗位的職責所在并突出其重要性。在崗位劃分、職責確定方面，高校應建立科學合理的競爭淘汰機制，以此來激發不同崗位人員的工作積極性與創造性。對民辦高校而言，地方教育部門應改革自身的管理方式。鑒于民辦高校的社會屬性，地方政府及教育部門有權力也有義務對高校進行調控和干預。但應注意到，這種調控和干預應限制在一定范圍內，不可過度滲透到高校內部中去。高校自身的工作事務與日常運行管理，地方主管部門不應以政府的運行管理方式去對等要求高校。地方主管部門應做的，是從宏觀上把握高校的發展方向與辦學水平。在具體的內部組織結構設計上，只須保證必要的監督崗位，其他職位及其功能設置需充分尊重國家對高等教育簡政放權方針，給予民辦高校一定的辦學自主權。

(三)平衡各方權力，弱化分散性影響

對公辦高校而言，學術與行政權力不盡平衡，現有學術的民主管理制度始終處于缺失狀態。即便目前高校內部設有學術委員會、教學委員會等各類有關科研與教學的管理組織。但整體來看，這類管理組織權責界限模糊，機構設置分散，難以從宏觀角度對學術進行民主管理，同時也在一定程度上造成學術權力分散，埋下了行政干預的隱患。高校內部組織結構應加強教師、學術組織、學術管理制度之間的聯系。通過將教師作為管理主體，以學術管理制度作為管理保障的學術體系，以此來健全并完善高校內部的學術管理制度。高校應以民主的方式構建學術管理機制，讓高校的學生、教師、行政管理者充分感知學術的民主管理氛圍。對于高校學術發展藍圖及可能會影響到高校教學、科研等方面的重大問題，高校可采用學術討論的方式進行民主決策，確保以科學合理的決策方案提升高校辦學水平。對民辦高校而言，須將學術、行政等各類型學校事務快速區分，將其納入不同治理機構的決策范疇。董事會、校長、學院教授須圍繞明確權責界限，實現校內事物的有效分管，促使基層學術組織重心下沉。與此同時，民辦高校還需強化多方參與，以此減輕利益相關者分散化的問題。民辦高校可通過民主管理，對內調動教師、管理人員積極性，對外加強化同利益相關組織的溝通與協調，提升組織吸納的包容能力。

在新時代高校飛速發展過程中，高校內部組織機構呈現出錯綜復雜的特性，而這種復雜正意味著高校內部組織結構從傳統到現代化的轉變。高校從參與主體、決策機制、制度環境、治理方式等方面對內部組織結構進行變革，能有效提高自身決策水平、提升學術參與度。進一步來看，高校變革內部組織結構對深化高等教育改革、建立現代化科學的大學制度具有一定積極意義。