我國地方政府性債務的法律規制研究

文/潘學金

（昆明理工大學法學院）

如何加強地方政府債務的管理和化解地方債務風險成為經濟建設中需要著力解決的重要任務。在相關經濟工作會議上，將防控債務風險列為經濟工作的主要任務之一。以此為前奏，2014年我國修改了《預算法》，一項重要修改內容就是賦予地方政府發行債權。同年，出臺了《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》。隨著以上文件的出臺，正式拉開了我國地方政府性債務風險法律規制的序幕。

地方政府債務作為我國金融體系的重要一環，對我國整體的金融系統安全甚至社會穩定都具有重要作用，因此，防范和化解地方政府債務風險成為我國經濟工作中的重中之重。

從2013年審計署發布的審計結果公告來看，政府債務的主要來源有銀行貸款BT、發行債券，從2014年開始，銀行貸款在地方政府性債務中所占比重下降。①政府債務一直被認為是風險極低的債務，但是一旦政府發生違約行為，不僅會造成系統性的金融風險，還會引發公眾對政府信任危機。因此，防范和化解地方政府債務風險是經濟工作中的重點。目前，地方政府性債務的法律風險防范研究較少，但地方政府性債務問題確實具有研究的理論和實踐價值。

一、我國地方政府性債務現狀

新《預算法》頒布以前，地方政府不得發行債券，我國地方政府在各地經濟建設過程中的大量資金需求，無法通過統一、規范的融資渠道獲得滿足。

為滿足經濟建設的資金需求，不乏地方政府通過設立融資公司或者為企業和個人提供隱性擔保等方式變相舉債，導致我國實踐中地方政府債務出現償債能力不足、多頭舉債等亂象。

地方政府性債務分為狹義和廣義上的，前者一般稱為顯性地方政府債務，后者一般稱為隱性地方政府債務。雖然隱性地方政府債務的債務人在法律關系上并非政府，但借款的使用、償還和風險承擔主體依舊為地方政府，其實質與地方政府直接舉債并無區別。

二、我國地方政府性債務風險的主要成因

（一）地方政府的事權與財權劃分不合理

從我國目前的實踐來看，大部分的事權是上級部門和地方共同行使。我國事權合作方式主要有兩種：一種是“并聯”，對同一類事權先依據特定標準然后將其劃分成不同的登記，然后進行分別管理；第二種是“串聯”，即在事權的運行中，在同一過程的不同階段行使事權并發揮不同的作用。②但是，地方政府是事權的主要行使者，需要投入大量的人力、財力、物力，而上級部門則主要起監督、示范、決策作用，這顯然與我國目前分稅制下上級部門地方財權大小不匹配。由此可以看出 ，分稅制改革并沒有實現財權和事權在上級部門和地方的合理分配。

上級部門在享受高稅收收入的同時，沒有承擔與其財權相匹配的事權，地方政府在稅收收入少的情況下承擔了絕大部分的事權。分稅制最大的弊端就是導致上級部門和地方在提供公共服務時權利與義務的嚴重不對等。

（二）政府職能定位不明確，缺位、越位現象嚴重

改革開放以來，政府和市場在資源配置中的合理邊界一直是需要我們積極探索的。隨著我國改革開放的不斷深入，市場化進程不斷加快，為處理好政府和市場的關系，習近平總書記指出“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系”。隨著市場化進程的不斷深入，我國在經濟體制改革上取得了豐碩的成果，但是我國地方政府未能完全擺脫計劃經濟的思路，各地政府在追求經濟發展最大化的同時忽略了政府的社會服務功能，導致政府出現職能錯位現象。該管的不管，不該管的地方政府又強加干預，導致地方政府財政緊張，從而產生了大量的資金需求。

（三）地方融資平臺機制不健全

地方融資平臺是地方事權和財權不匹配，大量資金需求難以得到滿足導致的結果。新《預算法》修訂以前，地方政府大量的融資需求無法通過正規、合法的渠道獲得，地方政府變相舉債融資③。通過設立了大量的融資平臺公司，運用五花八門的融資手段獲得了公共服務和公共設施所需的建設資金，在一定程度上緩解了地方政府的壓力。但是，地方融資平臺起步較晚，沒有健全的法律法規去規制，且平臺過多地承擔公益項目的投資，這一現象產生了一系列后果。融資平臺投資的是長期項目，而資金來源是短期借款，加之融資平臺的運營缺乏有效的監管，導致了資金流動風險高、投資回報利率低等運營風險。融資平臺公司有政府背景，無法實現真正的市場化。新《預算法》實施以后，地方融資平臺進行改革，逐漸脫離政府融資功能，但是，這一新規并沒有改變大多數地方融資平臺的職能。究其原因，沒有健全的法律法規去規制地方融資平臺是造成問題產生的根本。《預算法》修訂以前，我國地方政府的舉債權受限制，實踐中只有個別省份試點授權發行債券。地方政府債務沒有納入統一監管，導致地方政府的違規舉債愈演愈烈，更進一步加劇了地方政府性債務的監管難度，增加地方政府性債務的風險。新修訂的《預算法》允許地方政府發行債券便是意識到我國地方政府性債務問題嚴重性，通過建立起配套的地方債務管理體系，以規范我國地方政府性債務的管理。但是，具體的執行制度仍在繼續探索中。

三、地方政府性債務的法律規制

（一）完善地方相匹配的財權、事權制度

深化財稅制度改革，實現地方政府財權與事權的平衡可以通過擴大地方政府的財權和減少地方政府的事權的方式。擴大財權，一方面要調整上級部門與地方的稅收分配格局，適當將稅收收入權下放給地方；另一方面，要完善財政轉移支付制度，對于承擔較多事權的地方政府可以通過轉移支付機制為其提供經濟建設所需要的資金。轉移支付機制需要從法律層面進行完善，明確轉移支付機制的決策主體和執行主體、權利義務的安排、支付程序及法律責任等，使其真正發揮平衡上級部門和地方財權與事權的作用。

我國經濟體制改革要想取得成功，必須在市場功能和政府行為之間劃分一個合理的界限，要尊重市場在配置資源中起決定作用的客觀規律，要在行動上減少政府對市場的直接干預。應當轉變思維，積極探索“有限政府”，政府的角色應當是市場失靈時的“守門人”。要劃定政府和市場的邊界，凡是可以由市場調節的領域，政府決不能強加干預，而只能起到監督者的作用；凡是需要政府干預的，政府應當發揮其“守門人”作用，把該管的管好，管出水平。

（二）加強對地方融資平臺公司的管理

從我國目前的地方政府性債務的融資體系來看，地方政府不得通過設立融資平臺獲得經濟建設的資金，使融資平臺公司不再具有為地方政府融資的功能，這與融資平臺公司的設立目的大相徑庭，這對融資平臺公司日后的發展產生了極大的影響，甚至是一種致命的打擊。因此，要實現地方融資平臺公司的法治化轉型，必須以堅強法律制度為后盾，要建立一個政企分開、監督與控制分開的良好政府投資機制。另外，要發揮金融監管部門對融資平臺公司的監管作用。建立一套多主體、多部門監管機制，以保障融資平臺公司的有效、合法運行。

（三）完善地方政府債務監督管理制度

按照2014年《預算法》和國務院43號文件確立的地方政府性債務管理體系，未來我國的地方政府性債務主要以地方政府債券的形式存在。但是我國目前債券發行的審批主體、發行、監管、風險處置等缺乏有效監督。因此我國要建立地方政府債務“三位一體”的監督管理制度。首先，地方政府要進行自我監督，這主要是指政府機關對自身的財務有一個全面的審核。其次，要完善證監會監督制度，地方政府發行債券和一般信用類債券一樣，可能會存在欺詐發行、虛假信息、違規交易等，因此需要證券監督管理部門共同參與。最后，要完善納稅人及投資主體的監督，通過建立地方政府債券信息披露制度，為各類市場主體作出理性的投資選擇提供參考。

綜上所述，我國地方政府債務問題與我國財稅體制、上級部門與地方財權和事權劃分等因素造成的，其問題又是我國經濟發展發展過程中必須解決的。解決地方政府債務是一項漫長且亟須解決的問題，不可能一蹴而就。因此要循序漸進、分門別類地解決地方政府債務問題。與此同時，要建立一套完整的地方政府債務監督管理體系，使政府和證券監督管理機構共同對地方政府發行債券進行管理，使各方主體可以有效地對地方政府債務進行監督。

注釋

①鄭潔.地方政府性債務管理與風險治理——基于新《預算法》施行的背景[J].宏觀經濟研究,2015,000(012):72-78.

②韓旭.調整事權劃分:央地關系思辨及其改善路徑[J].探索,No.192(06):44-45.

③冉富強.我國地方政府性債務困境解決的法治機制[J].當代法學,2014,28(003):46-55.