鄉村精準扶貧政策的內涵、實踐困境和路徑優化

魯春峰

（浙江工商大學公共管理學院 浙江，杭州 310018）

1 引言

目前，中國正處于經濟高質量發展階段，精準扶貧政策作為扶貧領域的一項重要政策創新已經上升到國家戰略的高度，是解決我國在新時期所面臨的貧困問題的關鍵手段，對優化扶貧資源配置，提高扶貧質量做出的政策回應，對于新時代扶貧開發工作具有戰略導向意義。

2 精準扶貧的內涵

精準扶貧這一概念最早由習近平總書記在湖南湘西考察時提出，2015年在減貧與發展高層論壇中，總書記指出要出臺一系列政策措施，將精準扶貧政策落實到實際扶貧工作中。精準扶貧是指在充分考慮不同貧困地區的環境，不同貧困農戶的實際生產生活狀況后，按照科學合理的程序，對貧困對象開展精準識別、精準幫扶、精準管理的扶貧開發模式。精準識別包括五個步驟：申報、評議、調查、審核以及公示[1]。精準扶貧政策的執行落實工作堅持以政府主體為主導，同時廣泛納入各類第三方市場機構及社會組織參與到扶貧工作中來，通過開發貧困戶自我生產的能力、改善其基本生產生活條件為主要核心，依據貧困戶自身實際狀況，統籌幫扶資源，制定具有針對性的幫扶計劃，解決貧困戶的發展困境，并最終實現脫貧致富的目標。

3 精準扶貧政策執行的實踐困境

長久以來，中國積極貫徹落實黨中央政策文件要求，在扶貧工作中不斷取得顯著成果，隨著精準扶貧工作的持續深入，其面臨的對象和問題也越來越具體，挑戰愈發突出，影響了精準扶貧工作的有效落實和全面脫貧目標的實現[2]。

3.1 精準扶貧對象識別不精準

在開展扶貧開發工作過程中，扶貧資源能否順利的分配到貧困對象，最根本的就是要確保精準率、提高識別效率。通常情況下，精準率比較低的扶貧識別會產生兩種狀況：一種是符合政策條件的貧困目標群體沒有全部受益，另一種是不符合情況的非貧困目標反而享受到了政策紅利。一般情況下，農民家庭沒有相對穩定的經濟收入來源，而且其收入也是多維的，范圍廣泛就會造成信息采集模糊，加大識別難度。在“差序格局”鄉村邏輯的影響下，政策執行的難度增大。

3.2 幫扶政策缺乏差異性和靈活性

在實際的幫扶工作中，基層政府為減少工作量、降低投入成本，而忽略甚至有意忽視不同貧困戶的具體情況，往往撒網式執行，將扶貧措施簡單的通過直接提供資金、直接賦予生產資料的方式來落實，而實際中貧困者更關心的是未來生活的穩定，更加注重創收方式上的幫扶。其次，現有的精準扶貧政策框的太死，只允許將扶貧資金投入到建檔立卡戶，而現實中存在的問題是，一是建檔立卡戶中有很大一部門人是具有勞動能力但是勞動脫貧的積極性和主動性不足，對脫貧具有抵觸情緒，這一方面是受到我國長期以來自給自足的小農經濟傳統的影響，另一方面農村居民受教育程度普遍較低，導致思想意識較為落后，造成了人窮志短的困境。二非建檔立卡戶如種植大戶、養殖大戶他們愿意從事農業項目，并且有相當的能力去發展產業，但卻不符合政策要求從而得不到相關技術和資金的支持，無法實現產業化經營，其原本可以產生的帶動作用和示范效果被極大削弱。

3.3 基層組織的政策執行約束

精準扶貧這一政策是中央在考慮全國整體情況后作出的總體部署，因此其主要是靠基層部門來執行和落實的。政策執行落實過程中，基層組織的政策執行約束主要從以下兩個方面所表現：第一，基層干部擁有的權力和其背負的責任嚴重不符。經過國家的分稅制改革和農業稅改革，基層組織失去了吸取資源的能力，資源獲取主要依靠上級政府的轉移支付制度，可支配資源極其稀缺，而且伴隨著官僚制的發展，上級政府對于基層治理的干預程度越來越高，因此基層干部在面臨鄉村現實性難題時，失去了治理的靈活性。其次就是壓力考核下的自我保護，在壓力型體制下，基層組織愈加關注的是上級部門對于自身的考核，而不是具有實質意義的工作，因此，基層干部會通過策略轉換的方式，把用于上級部門考核中文字材料的準備工作置于政策落實之上。在目標責任制下，政策的落實以文本的形式呈現，其實際目的在于實現基層干部的自保，避免考核不通過而受到懲罰。

4 精準扶貧政策執行的路徑優化

4.1 建立民主的精準識別機制

首先，對于貧困人口的精準識別，要逐級分解由上至下的貧困戶指標，同時將其與貧困戶的識別參與機制結合起來，訂正最初認定的貧困人口規模，避免真正貧困的人口沒有出現在貧困指標里。其次，對于貧困戶的識別過程，要將自下而上的群體識別方式作為首要方式，讓公民代表，比如社區或者鄉村選舉推薦的具有說服力的代表，以及貧困戶申請者直接參與到識別認定程序中來。最后，在當前推行政府購買服務的形勢之下，將具有專業性的第三方社會組織或認定機構參與到精準扶貧工作中來。基層干部與第三方社會組織之間不存在利益關系，因此，第三方認定機構會基于客觀公正的立場，進行民主評議和審核，這樣一來就可以確保得到認定的貧困戶的信息是真實的，不僅可以極大地節約貧困戶識別成本，還提高了基層干部工作的效率。

4.2 實施差異化精準幫扶措施

在地方實際中，不同的貧困戶貧困的原因各不相同，要實現真正的脫貧就要考慮不同人的實際，制定具有差異性的幫扶手段。對于貧困戶中有勞動能力的但對戰勝困難缺乏信心，沒有脫貧致富積極性的人來說，要首先加強其內生動力，建立起擺脫貧困的自信心和積極性，通過扶貧教育和生產勞動培訓，實現再就業并防止返貧。對于環境條件適合發展特色農業的地區，依托優勢產業帶動特色農業的發展，做好生產發展規劃，以實現增產增收，提質增效。對于通過異地搬遷脫貧的貧困戶，要增加住房補貼的金額，并解決好易地造成的再就業問題。對于失去勞動力的貧困者，無法通過生產就業幫扶擺脫貧困的，要將其納入到城鄉生活保障體系中，實施政策兜底扶貧。

4.3 建立靈活的考核機制

在我國壓力型體制下，上級對于下級的工作考核呈現出顯著的導向性，精準扶貧工作考核偏向于管理，更多的看重材料和數據。為此基層干部將其大部分時間和精力都投入到數據和文本的制作上，導致政策執行出現偏差，類似情況在其他政策執行過程中也普遍發生。要杜絕電腦脫貧和文字脫貧現象的發生，督促地方政府落實政策，辦實事，做好事，就必須改變原有觀念重新思考和設計精準扶貧考核方式和程序，一方面要有國家運籌帷幄，掌好總舵，另一方面要給地方組織一定的自主權，允許其在適當做出自主調整。在考核時，則要留給基層組織根據實際情況自我發揮的空間，避免自上而下一刀切的模式，以此來促進和提升鄉鎮基層干部工作的積極性和主動性，探索出更與現實情況相契合也更加有效的扶貧模式。

5 總結

本文首先對精準扶貧政策的內涵進行了闡述，梳理了其實踐過程中所存在的問題，并對問題產生了的原因進行了分析。精準扶貧政策作為扶貧領域的一項重要政策創新已經上升到國家戰略的高度，是解決我國在新時期所面臨的貧困問題的關鍵手段，對于新時代扶貧開發工作具有戰略導向意義。因此在實際的實施過程中，應當根據實際情況的變化不斷地做出政策調整和完善，進而做到“扶真貧”、“真扶貧”，這對實現全面脫貧、全面建成小康社會的目標具有十分重要的現實意義。