關(guān)于“河長制”的若干思考

張函珊

（浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院 浙江,杭州 310018）

1 引言

環(huán)境社會學(xué)家鄧拉普提認為環(huán)境這個大空間在人類進化和社會進程中可以作為“供應(yīng)站“、“居住地”和“廢物庫”三個小空間使用。在此基礎(chǔ)上，有學(xué)者認為河長制是地方政府為了重新恢復(fù)環(huán)境讓“供應(yīng)站”、“居住地”、“廢棄庫”三大功能協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)而創(chuàng)新的的一項有效的實用制度。

2 “河長制”運行制度的構(gòu)建

2.1 法律基礎(chǔ)

防治被破壞的水環(huán)境刻不容緩,國家也并不缺少污染治理方面的法律法規(guī)。2016年頒布的《關(guān)于全面推行河長制的意見》中明確指導(dǎo)思想，規(guī)定全面建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長體系，制定六項主要任務(wù)以及一系列保障措施，要求對于不同河湖水環(huán)境情況對癥下藥，實行“一河一策”，實行生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制，強調(diào)公眾參與到河流防護的行列當中，并要求在具體期限內(nèi)全面建立河長制。

2.2 河長巡查制度

河長是檢查河流和湖泊的主要負責人，檢查時間及頻率、路線和內(nèi)容均由河長決定。2016年頒布的《基層河長巡查工作細則》首先厘清了基層河長和巡河的概念和規(guī)定了巡河內(nèi)容和頻率，要求政府部門負責任、河長上任前接受培訓(xùn)以及每次巡查要做好記錄，對巡查中發(fā)現(xiàn)的問題，尤其是發(fā)現(xiàn)對水污染防治、水生態(tài)穩(wěn)定造成惡劣影響的行為后及時處理及時上報，負責問題處理的單位接到通知，在規(guī)定時間內(nèi)向河長辦上交解決方案并落實措施，河長制辦公室負責負責人要進行定期跟蹤督查，并生成為文字報告，有跡可循以及呼吁和號召公眾加入到巡河隊伍中來。科技的發(fā)展也為巡查工作帶來了便利和高效，河長開始利用“無人機”、GIS等科技手段，可以實時監(jiān)測，防止不法分子鉆工作漏洞，輔助河湖巡查及管理工作。實施巡河制度的過程中，我們也不難發(fā)現(xiàn)地方河長定期巡河形式化、巡河不全面不徹底、謊報、擱置問題的現(xiàn)象，導(dǎo)致巡查制度高開低走，一直難以達到期望的效果。因此，需要健全巡河機制以及不僅需要成立行政機關(guān)內(nèi)部人員組成的負責巡河的部隊，還可以借助民間力量，比如當?shù)丨h(huán)境保護類社會組織、志愿者，實現(xiàn)日常監(jiān)管巡查機制。

2.3 “河長制”信息公開制度

信息公開有利于推動文明社會的建設(shè)進程并且搭建起政府與民眾之間溝通的橋梁，兩者之間相互影響，實現(xiàn)“共贏”。將信息公開制度應(yīng)用于河長制的推行和落實，在一定程度上可以有效緩解河長制度落實和推動中負責人消極對待河流管護工作、形式主義頻頻冒頭的現(xiàn)象，長遠來看，逐步架構(gòu)起系統(tǒng)的信息共享模式，強化行政機關(guān)、市場、社會三者主體之間的相互交流，形成水污染防治多元主體參與格局。目前，公眾與政府的聯(lián)系也在不斷加強，這得益于公眾獲取政府信息的途徑不斷拓寬，以往經(jīng)常用傳達信息的傳統(tǒng)途徑（電視、廣播、報紙）外還出現(xiàn)了一批新型信息獲取來源（微信、微博、APP等）。信息公開具體措施可以表現(xiàn)為政府在官方網(wǎng)站公示河長名單及其職責、所負責的河流、聯(lián)系部門、監(jiān)督電話等信息，并及時更新，或者政府通過召開新聞發(fā)布會向大眾介紹河長制相關(guān)政策及方案以及執(zhí)行的總體情況。

2.4 考核問責制度

各地政府為保障河長制產(chǎn)生實質(zhì)成效，約束黨政機關(guān)一把手擔任河長而擁有的權(quán)力，紛紛推行“河長問責制”。各地在制度實踐中，或者通過出臺地方立法、或者出臺政府文件、或者通過簽訂“目標責任書”等形式，來保障和推動治水負責人對河流防護的管理力度和成效。考核首先要面臨考核和被考核人員設(shè)置的問題，一般來說是按照垂直系統(tǒng)，上級為考核人員，下級為被考核人員，其次是考核內(nèi)容設(shè)置的問題。考核指標需要注意問題導(dǎo)向，每條河流的情況不一樣，有些是河流淤結(jié)堵塞情況占主要問題，有些是水污染嚴重占主要問題，所以在制定考核內(nèi)容時需要仔細考慮每一條河流的真實情況。水污染防治是一項漫長且見效慢的工程，需要政府機構(gòu)投入大量的人力和物力，所以在設(shè)置考核內(nèi)容的時候也要考慮到這些因素，脫離實際情況、沒有考慮本地河流情況、忽視治水難度和河流自身修復(fù)能力慢而制定的考核內(nèi)容不僅死板、考核起來缺乏針對性的，而且可能挫傷河長的積極性，因此需要科學(xué)設(shè)定標準體系和考核評估期。

在國家和政府機關(guān)發(fā)布的文件中可以看到“一票否決”被用來進行河長制的考核問責，即在干部考核設(shè)置的各個考核指標中，治理污染的負責人未完成其中一項，評估結(jié)果就為不合格；在通過相關(guān)文件或方案方面，只要環(huán)保部門表達了反對意見，則都無法實施。相關(guān)資料顯示，全國有些地方政府都在陸續(xù)刪減掉制度和規(guī)范性文件中的“一票否決制”，或者對“一票否決”的內(nèi)容、流程、懲罰進行簡單粗略的規(guī)定，這主要是因為保護環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展總是有著必然的沖突，而且環(huán)境治理是一個漫長、耗費人力和物力多且很難在短時間內(nèi)得到明顯改善的任務(wù)，當?shù)卣扔诮?jīng)濟發(fā)展的需要或者缺少水環(huán)境治理資金或者在經(jīng)濟發(fā)展與保護環(huán)境之間進行權(quán)衡，弱化了保護環(huán)境的重要性。“一票否決”應(yīng)用于河長制是必然趨勢，但對于“一票否決”是否適用于河長制，學(xué)界對此看法不一。

3 “河長制”的保障激勵制度

3.1 河長制中的激勵機制

中國古代就有對治理地方湖河有功的官員給予獎勵。據(jù)記載，明朝對在河流治理工作中表現(xiàn)優(yōu)秀的官員授予“冠綬”或者授予匾額，對轄區(qū)內(nèi)河道淤結(jié)的官員給予財政處罰。

改革開放后，國家將經(jīng)濟發(fā)展作為重要任務(wù)。各地政府往往對大型高耗能高污染的企業(yè)格外寬容，對它們隨意傾倒工業(yè)垃圾和排放污水的行為采取睜只眼閉只眼的態(tài)度，畢竟這些高耗能高污染的企業(yè)是帶動當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，解決居民就業(yè)的大頭。發(fā)展經(jīng)濟的需要導(dǎo)致了對保護環(huán)境的忽視。河長制的出現(xiàn)慢慢打破了改革開放之后單純追求經(jīng)濟發(fā)展而忽視保護環(huán)境的激勵機制。

激勵機制如果被好好運用，能夠有效地減少河長制存在的委托-代理問題。中央發(fā)布的文件中指出要將河長制的考核結(jié)果納入對領(lǐng)導(dǎo)干部的綜合評價，除了晉升激勵外，河長制治理還具有其他正向激勵機制比如給予嘉獎，提請區(qū)政府予以通報表揚，同時報請市政府給予通報表揚。

3.2 建議

建立聯(lián)動治水的激勵機制。按照行政區(qū)劃劃分的方式明確了各級治水干部的責任，但同時注意到一條流域有上、中、下三個河段，跨越了不同行政區(qū)域，因此在設(shè)置激勵制度時也要考慮到要促進不同行政區(qū)域聯(lián)合治水的聯(lián)動激勵機制。一個流域設(shè)置一個總體目標，涉及到的行政區(qū)劃部門協(xié)調(diào)治理，不單以一個流段的水質(zhì)情況作為考核結(jié)果，將整體流域水資源污染情況、水生態(tài)平衡情況納入考核，有助于打破各部門各自為政的現(xiàn)象，促進治水部門的橫向合作。各部門協(xié)調(diào)合作有利于推動和落實河長制工作的進行，有利于河湖管護工作的有序進行，進而實現(xiàn)人類社會可持續(xù)發(fā)展。

4 總結(jié)

從開始實行河長制到現(xiàn)在，水生態(tài)失衡情況在一定程度上得到明顯的改善。中國水利部在一次新聞發(fā)布會上批露，在各省的努力下，我國在一年半內(nèi)就完成了國家2016年要求的要在兩年內(nèi)全面建立河長制的任務(wù)。不過，也有跡象表明，一些地區(qū)的河長制的運行壽命并不長，其治水工作的落實情況和河流治理最終取得的成效全部以“河長”為導(dǎo)向-負責轄區(qū)內(nèi)治水工作的政府干部是否重視，如果負責官員僅僅為了在任期間的政績光彩，做做表面工作，雖然短期內(nèi)河流治理實現(xiàn)暫時效益，但并非長久之計。因此需要自下而上完善河長制相關(guān)法律法規(guī)及問責、考核、激勵各項規(guī)章制度，從立法層面推動河長制落實，保障河長制有序推行，治理水資源得到成效。