關于紀委監委合署辦公問題的研究

趙亞倩

（上海交通大學國際與公共事務學院，上海 200000）

近期我國提出了深化國家監察體制改革的重大戰略部署，構建紀委監委合署辦公模式是建設具有中國特色的國家監察體制的重大探索，對完善國家監察體系，提高反腐敗斗爭能力，提升黨和國家治理能力具有十分重要的現實意義。

一、合署辦公的含義及兩委合署辦公的提出

合署辦公可以簡單理解為兩個或兩個以上的國家機關在一起辦公的意思。[1]但后來隨著研究的深入展開，越來越多的學者將合署辦公理解為兩個或者兩個以上的工作性質相近或者聯系緊密的機構在一處辦公的意思。[2]所謂“職能相近”，主要是指機構所承擔的職權、功能等彼此近似，工作內容大致相同或近似，如都承擔反腐敗職能、統戰職能、保密職能、文化職能等。[3]它不同于“一個機構兩塊牌子”，合署辦公更多的是側重于機構的優化配置而進行的整合、重組。

其實在相當長的一段時間內，黨的紀檢機構和行政監察機構都是各自獨立的。由于很多的政府人員都是中國共產黨黨員，所以紀檢機關和監察機構在監察對象上存在很大程度地重合性，在具體工作開展時是很難將兩者區分開來的。而隨著改革開放和經濟的進一步發展，反腐態勢越來越嚴峻，雖然紀委和監察獨立開展工作有一定的好處，但是難以形成較為有效的監督力。尤其是監察機關作為國家行政機關的組成部分，在組織地位上與其他政府職能機構是平級關系，在處理案件時常常會遇到一些掣肘的問題。因此，中央紀委和監察部的合署辦公是中國特色黨政監督體制改革的重要環節，是適應和加快中國現代化建設，強化黨的紀律檢查工作和行政監察職能的重大舉措。

二、紀檢監察機關兩次合署辦公的時間脈絡

合署辦公在新中國時期早有嘗試。1952 年2 月，我國出臺《關于加強紀律檢查工作的指示》明確指出：“各級黨委的紀律檢查委員會與各級人民監察委員會要大膽創新、酌情實行合署辦公。”1987 年，黨的十三大確立了黨政分開的改革總體思路，紀委和監察部門又開始分而治之。1993 年，《關于中央紀委、監察部機關合署辦公和機構設置有關問題的請示》，明確中央紀委、監察部再次實行合署辦公，實行“一套機構、兩個名稱”的體制。[4]隨后，各地方也紛紛效仿，集中辦公。到2009 年，廣東順德將我國合署工作一度推上了新的高潮。順德模式擴大了黨政合署的范圍，創造性地組建了大紀檢、大政法、大宣傳和大社工，由一般合署模式轉變為大部門式合署。[5]

2018年3月31日，中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》指出“深化黨中央機構改革，要著眼于健全加強黨的全面領導的制度，優化黨的組織機構，建立健全黨對重大工作的領導體制機制，更好發揮黨的職能部門作用，推進職責相近的黨政機關合并設立或合署辦公，優化部門職責，”“組建國家監察委員會，同中央紀律檢查委員會合署辦公，履行紀檢、監察兩項職責，實行一套工作機構、兩個機關名稱。”[6]由此標志著新時代中國監察制度的改革開始，同時這是新中國成立以來紀檢監察機關的第二次合署辦公。

三、紀委監委兩次合署辦公的比較

2018 年伴隨著國家監察體制改革的推進，兩委的第二次合署辦公是在第一次經驗基礎上的升級改造，與過去相比有著更多的創新。

第一將黨的領導放在國家監察體制的核心地位。與第一次合署辦公的目的有所差別，第二次更重要的是為解決反腐敗工作力量較為分散的問題，強調了黨對反腐敗工作的統一領導地位。新組建成立的各級監察委員會將原來的行政監察部門和預防腐敗機構等職能部門進行了整合，再通過和黨的紀律檢查委員會進行合署辦公，把黨的領導地位放在了整個國家反腐敗工作的核心位置，著重凸顯“黨政合一”的改革理念。

第二優化了頂層設計，提升了監察部門獨立性和公信力。2018 年的機構改革組建了國家監察委員會，實現了組織創新。在第一次合署辦公室，檢察機關僅僅作為國家行政機關的組成部分，地位較低，并沒有從頂層設計中明確監察權的獨立地位。而各級監察委員會的成立是國家監察體制改革中的重要一環，實質上承擔的是反腐敗工作，從中央到地方分為中央、省、市、縣四個層級，由四級人民代表大會依法設立，監察權成為國家權力機關授予的獨立權力，與行政權、司法權并行。合署辦公后監察部門對紀檢機構也不再是依附的關系，確切地說是“強強聯合”。

第三實現監察對象全覆蓋，彌補了以往監察范圍過窄的問題。第一次合署辦公雖然實現了黨內監督和行政監察的有效統一，但實際在監察對象上還存在盲區。當時監察機關屬于國家行政部門，對行政機關及其公務員和國家行政機關任命的其他人員實施監察，這意味著監察機關的范圍僅是行政機關公務人員和任命人員，紀檢僅對黨內檢查，兩者合署辦公，但還是未能解決監察范圍過窄，尤其是針對那些非黨非行政機關公務人員的監管成為了權力監督體系中最薄弱的一環，如基層村民委員中行使公權力的非黨員基層干部就是最具代表性監管空白。而在黨的十八大以后通過兩委的合署辦公構建起了全覆蓋的監督新格局。

四、紀委建委合署辦公有待解決的問題

兩委合署辦公的積極作用是毋庸置疑的，這種具有中國特色的國家監察制度改革模式，不僅強調了黨的領導，并且大大改善了原有行政監察里不足的問題，有效地將黨的決策力與執行力都整合到反腐工作中去，同時也改進了原有行政監察機關依附從屬的尷尬地位。雖然合署辦公具有直接的便利性與客觀實效性特點，但是相應的還是有些丞待解決的問題產生。

（一）內部協調合作的問題

在國家監察體制改革的前提下，紀委監委合署辦公后，內部組織機構設置遵循的是“一套機構”的原則，但內設機構的設置，部分機構的職責權限分工需要進一步細分，同時派駐機構作為紀委監委的重要組成部分，承擔著兩委之向基層一線延伸的重要作用，雖然在改革過程中對紀檢監察組已經進行了一部分的重新調整，但是對其監察權的實踐工作還存在認識不清的問題。

（二）紀委監委權力行使的介入標準有待厘清

合署辦公確實大大強化了反腐工作的主體力量，明確了紀檢機關和監察機關的合憲性地位，通過強強聯合打造了反腐政治新格局。但是，紀委與監委作為獨立于外的反腐主體，有著各自獨立的運行制度、內部程序、規范制度等，紀委與監委的權利其來源、行使依據、程序手段等多方面都存在著較大的差異，違紀、職務違法、職務犯罪如果同步開始調查會存在權力不清，以及可能產生程序和手段濫用的問題。[7]

（三）監督反饋機制有待完善

在合署辦公的形勢下，兩委深度融合，實際上將監察權的地位提高在行政權、審判權、監察權之上，這大大增加了對兩委的監督難度，而監督的薄弱很容易使得紀委監委在具體的工作過程中產生越權的問題，不利于合署辦公優勢的最大發揮。

五、紀檢監察機關合署辦公的優化路徑

正如趙樂際在中央紀委國家監委機關干部大會上的講話中指出的，“紀委監委合署辦公重中之重是職能、人員、工作的深度融合，是“形”的重塑、“神”的重鑄。”[8]

（一）健全體制機制，確保紀法完美銜接

是“先紀后法”還是“先法后紀”是各地紀委監委在具體辦公實踐中探索的銜接模式。究竟采取以上哪一種模式，一般還是需要根據具體案件的違法違紀情節來決定。紀檢監察機關履行的是紀律檢查和國家監察兩項職能，為保證職能行使的統一性和有效性角度，一方面紀檢監察機關要將反腐工作重心前移，將以往懲戒為重點轉變為事前監督，加強執紀監督一線部門的人員力量；兩一方面要從實現工作無縫銜接的角度，及時將發現的腐敗案件的線索和證據資料移交給調查和案件審理部門，同時也要讓案件審理和調查部門做好反饋工作，一邊執紀監督部門對腐敗行使進行正確的分析研判。[9]

（二）突出精準運用，細化處分標準

在制定實施細則規范方面，要制定部分具體的實施細則，如辦公室分配、人員編制管理、后勤保障服務、績效考核獎勵等細則，同時還要建立適當變通的原則，通過先期的預測和適時調節保障日常政務活動的有效進行。[10]建設專業化的紀檢監察隊伍，構造良好的規范制度保障。

（三）強化內部監督和外部監督相結合，不斷提升監督效能

需要結合內部監督和外部監督，《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》《檢查機關監督執法工作規定》相繼出臺，為紀檢監察機關提供了內部監督的依據，同時在外部監督方面，除了各級人大及其常委會的監督以外，要加強社會力量對紀檢監察機關的監督，建立特約檢察院機制，主動接受外部監督。[12]