跨域文物保護之實踐探索

吳雅芳　韋新紅

摘 要：跨域文物具有區域性甚至流域性特點，在跨域文物保護領域開展檢察公益訴訟，面臨破壞行為區域界限不明、監管部門職能交叉、損害后果跨域等問題，給檢察公益訴訟工作帶來巨大挑戰。對此，應探索構建由檢察機關、行政執法機關、文物屬地政府等成員單位組成的跨區域、跨部門文化遺產公益保護聯盟，推動形成文物跨域保護、府院聯動、協同治理的文化遺產多元綜合治理格局，才能促進對跨域文物的長效保護。

關鍵詞：跨域文物 檢察公益訴訟 文化遺產公益保護聯盟

“泉州：宋元中國的世界海洋商貿中心”是2020年中國唯一申遺項目，安平橋作為首批全國重點文物保護單位，是申遺項目的重要組成部分。安平橋是世界上中古時代最長的梁式石橋，也是中國現存最長的海港石橋，橫跨泉州晉江、南安兩市，全長2255米，俗稱“五里橋”。因經年累月風沙侵蝕、沿岸工廠擅排污水等原因，安平橋橋體出現不同程度損壞，周邊水域生態環境遭到破壞，社會公共利益遭受侵害。如何充分發揮檢察機關的法律監督職能，深化區域文化遺產保護協同治理，成為檢察公益訴訟不可回避的一個命題。

本文選取發生在安平橋及安海灣周邊的三個典型案例，梳理了跨域文物的復雜特點及開展檢察公益訴訟的必要性，剖析了跨域文物保護檢察公益訴訟面臨的困境，最后嘗試以文化遺產公益保護聯盟的方式破解地域限制、溝通不暢難題，推動形成文物跨域保護、府院聯動、協同治理的工作合力。

一、問題由來：跨域文物保護檢察公益訴訟有無必要性

[案例一]華懋公司污染安海灣水域環境案

2013年，晉江市檢察院檢察官從“安海灣貝類被污染，重金屬嚴重超標”的新聞報道中發現疑點，遂沿岸排查，后聯合環保部門查獲了華懋電鍍集控區的污水治理廠稀釋污水逃避監管，超標排放污染周邊海域的事實，成功辦理了福建省全省首例規模公司污染環境案——華懋公司污染安海灣水域環境案。在該案辦理過程中，晉江市檢察院還針對集控區污水處理設備落后、管理缺失、排污管道混雜等問題，向環保部門發出檢察建議，環保部門采納并積極推動企業投入4.5億資金建設全新廠房和污水處理設備并規范整改。[1]

在辦理該案過程中，晉江市檢察院檢察官意識到，安海灣灣區的污染如此嚴重，絕不僅僅是華懋公司一個污染源能夠造成的。經過對該院2013-2016年三年間辦理的59件污染環境案進行分析，發現有超過半數污染環境案件的污水最終流入安海灣。通過實地走訪查看安海灣入海口上游區域，結果更是觸目驚心：整個安平橋周邊老舊房屋扎堆，上流工業區排入的污水橫流、水體發臭，生態環境極其惡劣，群眾反應強烈、怨聲載道。

文物是優秀傳統文化的重要載體，是全社會的財富。文物，尤其是不可移動文物，是世界文化多樣性的有機組成部分，具備現代“公物”或者“公共信托財產”的核心要素和特征，具有見證歷史、促進文化多樣性、增進文化認同等公共屬性。[2]保護文物就是保護人類共同的優秀文化，也是保護公共利益。而在上述案例中，由于安平橋和安海灣的跨地域性，導致兩地政府或相互推諉扯皮，或多地管轄、各管一段，存在較多監管盲區，而水域的流動性，也增加了污染源排查與責任追究的難度，導致社會公共利益得不到及時保護。檢察機關作為公共利益的代表，開展文物保護公益訴訟，對于文物的保護和挽救，以及公共利益的維護、避免“公地悲劇”現象，都具有重要意義。

2017年1月，安平橋景區申辦國家4A級景區成功，游客激增，針對景區治安和生態環保壓力加大的情況，晉江市檢察院吸取了辦理華懋公司污染安海灣水域環境案中的經驗，設立“駐安平橋景區檢察工作室”，檢察官每周輪流駐點值班，了解景區周邊違法犯罪線索、開展立案監督、犯罪預防和法制宣傳等工作，通過刑事打擊+公益訴訟工作，著力消除安平橋文物及周邊水域生態環境問題的沉疴頑疾，助推文物保護。近年來，晉江市檢察院分別向當地環保部門、屬地政府發出多份檢察建議，推動各部門開展安平橋文物保護及周邊生態環境的聯合整治活動;共辦理各類破壞生態環境資源刑事案件20件31人;督促市環保部門開展執法行動1200余次、先后查處違法企業152家;督促市水利部門改造城市管網10處。安海灣生態環境得到極大改善。

二、制度短板：跨域文物保護檢察公益訴訟的實踐困境

[案例二]朱某剛跨域傾倒廢棄油污案

2020年1月中旬，晉江市檢察院公益訴訟檢察官在日常巡河中發現，安平橋中亭監測點附近水質出現異常，遂聯合河長辦對視頻網絡大數據進行排查，發現2020年1月15日下午3時許，在晉江市安海鎮莊頭溪莊頭橋附近，有兩個身著藍色制服的男子從一輛卡車上下來，提著油桶向莊頭溪傾倒黑色液體。[3]但通過對附近工廠、村民進行排查，均未發現行為人蹤跡，甚至將排查范圍擴大至整個晉江區域后仍然一無所獲，案件調查陷入困境。后晉江市檢察院請求當地公安機關給予技術支持，終于在高清放大后的監控視頻中，發現了行為人所穿衣物上印制的企業logo，經查，該企業系一家模具加工廠，注冊地及經營地均在南安市，此次系其工廠的工人在將廠里的廢棄機油載去處理時路過莊頭溪，因圖省事竟將廢機油直接倒入溪水中。案件突破后，針對管轄權歸屬及相關單位責任應如何劃分，晉江市和南安市兩地相關部門之間卻存在不同意見。在該種情況下，晉江市檢察院牽頭召開由兩地水利、環保、公安、檢察院、法院、屬地政府等部門參加的圓桌會議進行研判，才最終將該案的管轄及責任理順。后晉江市檢察院立案并針對泉州市晉江生態環境局、晉江市水利局、安海鎮政府怠于履行水域污染防治監管職責的行為，于2020年4月29日發出訴前檢察建議。

檢察建議發出后，各部門均表示對該案件非常重視，但流域整治需要各部門整合力量、聯動協作。5月中旬，晉江市檢察院牽頭，組織晉江生態環境局、水利局、安海鎮政府召開圓桌會議，研究討論莊頭溪傾倒油污事件的處置方法和流域整治方案。

2020年5月21日、6月9日、6月28日，晉江市檢察院分別收到上述部門的回函，安海鎮政府已于第一時間對水面和堤岸油污殘留物進行徹底清理，生態環境局已對行為人作出行政處罰。相關部門根據各自職能，強化晉江市水域污染源排查，加強水流域的環境治理檢查監督工作。

由于安平橋及安海灣具有跨域性、流域性，針對安平橋文物及安海灣生態環境進行保護的檢察公益訴訟，面臨破壞行為區域界限不明、監管部門職能交叉、危害后果涉及兩地等諸多問題，給檢察公益訴訟工作帶來巨大挑戰。

（一）破壞行為區域界限不明

在行政區劃以水域為界時，可能會出現行政區域界限不明的情況，本案安平橋及其流域安海灣即是如此。安平橋橫跨在晉江市與南安市兩市交界的安海灣上，安海灣總面積13.14平方公里，岸線長度33.53公里，流經晉江、南安兩地四鎮，涉及的行政區劃較多。部分侵權行為人為逃避當地行政部門查處，選擇行政區劃交界處或者其他行政區劃地實施排污、破壞等行為，導致破壞行為區域界限不明，從而產生侵權行為實施地或侵權結果發生地不明的管轄判斷困難。[4]在管轄不明的情況下，容易造成行政管理部門之間的推諉、爭奪或執法不力的后果。例如案例二中的侵權人系在南安市經營模具加工廠，其將廢棄油污傾倒入晉江的溪流中，最終影響下游安平橋安海灣水域水質。該案件在摸排初期，檢察官將排查重心放在晉江地界，導致具體行為人因地域限制而遲遲無法鎖定，對象明確后又存在兩地行政機關相互推諉扯皮的情況，檢察機關的調查一度無從著手。

（二）監管部門職能交叉

在實踐層面，文物保護是一項綜合性極強的工作，涉及文物管理、城市規劃管理、文化旅游等多個行政部門，呈現出多部門多重管理并存的現象。[5]監管部門職能交叉，導致實踐中文物行政執法較為混亂，且目前我國實行文物保護主體和處罰主體合一的管理模式，容易滋生有法不依、執法不嚴、相互推諉等情況。在立法層面，涉及文物保護的法律法規主要以明確保護對象、保護內容和保護方法為主，但是對保護過程中涉及的具體操作和法律適用問題規定甚少，導致實踐可操作性不強。[6]案例二中，破壞行為實施和損害結果調查跨越多地，涉及晉江、南安兩地檢察院、水利、環保、公安、屬地政府等眾多部門，此類案件中涉及多個監管部門職能，職能之間存在交叉重疊現象，但對于跨域文物的保護銜接、職能沖突應如何處理，法律法規均缺乏相關依據。

（三）危害后果涉及兩地

安平橋橫跨泉州晉江、南安兩地，安海灣流經兩地四鎮，再加上侵權行為實施地和侵權結果發生地的交錯，可能形成污染源頭難分辨、污染物相互影響、污染物清除難度大、污染結果涉及兩地等一因多果、一果多因、多因多果的復雜情況，凸顯了跨域文物保護的復雜性及結果的重大性，在危害后果涉及兩地甚至多地的情況下，就存在跨區域檢察機關、跨區域行政機關之間的配合協作問題，這為跨域文物保護檢察公益訴訟帶來了巨大的挑戰。

（四）調查取證、鑒定難

在侵權行為實施地與危害結果發生地存在跨域性，或者危害后果涉及兩地甚至多地的情況下，當地檢察機關與異地檢察機關、行政機關、專業機構的協作變得尤為關鍵。雖然人民檢察院組織法、“兩高”《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》均規定了檢察機關的調查取證權，但該調查取證權缺乏強制措施予以保障，對于拒絕或妨礙檢察機關調查取證的也未規定相應罰則。案例二中，檢察官于2020年1月中旬發現安平橋水質出現異常，遂將污染物取樣送檢，并聯合晉江市河長辦通過其設置的河道監控視頻進行回放排查，鎖定行為人及車輛特征后，請求公安機關予以技術支持，并召集相關部門召開圓桌會議3次，對行為人及相關部門的責任進行研判，歷時3個月，聯合兩地多部門的力量，最終才得以成功立案辦理。該案發生在晉江地界，晉江市檢察院與當地河長辦、環保、水利等部門以及兄弟檢察院均配合良好，使得案件能夠順利辦理。但在部分地區，一些行政機關對于公益訴訟的調查核實往往較為抵觸，導致檢察公益訴訟在調查取證、鑒定過程中常常遭遇閉門羹，阻礙了跨域文物保護檢察公益訴訟工作的進一步開展。

三、破解之道：文化遺產公益保護聯盟破解跨域文物保護難題

[案例三]晉江市檢察院督促對安平橋文物保護行政公益訴訟案

2018年，檢察官發現安平橋橋墩出現不均勻沉降、橋板間裂隙擴大等問題，經查，上述出現問題的橋墩系安平橋編號第90-93號橋墩，處于晉江地段，晉江市檢察院隨即督促文保部門做好游客疏導、人流量控制及橋體修繕工作。2018年11月，安平橋（晉江段）橋體保護工程啟動施工，至2019年1月已完成歪散橋墩的搶險加固工作，但擬制橋體整體修繕方案需要對安平橋整體的基礎數據和地質資料進行勘探監測，不僅項目技術要求高、施工難度大，而且因安平橋橫跨晉江和南安兩地，無論是數據采集、方案擬制，還是聘請專家、組織施工等方面，均牽涉到兩地文保、旅游、屬地政府等眾多部門，地方利益的博弈和部門職能的沖突尤為明顯。至2020年年初，安平橋橋體修繕保護方案仍未擬制完成，地域分治以及溝通不順暢，成為該項目被拖延擱置的首要原因。

為解決因文物跨區劃而帶來的溝通不便、協作不力等諸多問題，2020年6月，晉江市檢察院牽頭晉江、南安兩地檢察機關、文旅部門、相關屬地政府成立晉江南安文化遺產公益保護聯盟，并簽署《關于成立晉江南安文化遺產（申遺點）公益保護聯盟的實施方案》（以下簡稱《方案》），集結跨區域、跨部門的力量，開展文物保護公益行動。經多次召開圓桌會議、實地走訪、調查論證，晉江、南安兩地檢察機關向當地文旅部門、屬地政府發出訴前檢察建議，督促相關部門編制安平橋修繕保護方案、加快推進項目施工。檢察建議發出后，各監管部門按照檢察建議要求，各司其職，各盡其責，形成文物保護合力。經各部門齊心協力，截至2020年11月，安平橋橋墩已完成加固，周邊垃圾全部清理，水體監測COD值持續下降，安平橋主體修繕項目亦穩步推進。[7]

上述案例就是通過文化遺產公益保護聯盟破解跨域文物保護難題的有益嘗試。

（一）構建協作機制，破解監管交叉難題

近年來，為充分發揮公益訴訟檢察職能，促進文物和文化遺產保護傳承，各級檢察機關紛紛探索文物和文化遺產公益檢察保護工作，取得了較好的成效。但正如前文所述，由于檢察機關在辦理公益訴訟案件過程中的調查核實權缺乏強制措施予以保障，實踐中，有的行政機關認為檢察公益訴訟屬于小題大做甚至認為是對其行政權的干涉，或者擔心被問責影響其業績，從而應對缺乏積極性，在行政機關配合度不高的情況下，檢察機關的調查核實權就難以落到實處。

安平橋文物保護行政公益訴訟案中，就涉及到文物保護中心、文化旅游部門、屬地政府等幾個行政單位，府院協作能否順暢，關系著公益訴訟檢察職能能否充分發揮作用，更關系著安平橋文物保護工作能否順利開展。案例三中，為了破解行政機關之間監管職能交叉的難題，也為了促進公益訴訟檢察工作的深入開展，晉江市檢察院牽頭晉江、南安兩地檢察機關、文旅部門等八家單位成立晉江南安文化遺產公益保護聯盟，并簽署《方案》。《方案》要求聯盟成員要在各自職責范圍內，嚴厲打擊破壞文化遺產、文物資源的違法行為，加強文化遺產保護與協作，真正形成多方聯動的文化遺產多元綜合治理格局。

該聯盟對開展文物和文化遺產保護過程中，如何構建起高效聯動的協作機制進行了有益嘗試。例如明確對不涉及刑事犯罪的，由文化遺產保護部門或者公安機關作出行政處罰;對涉及刑事犯罪的，由檢察機關依法提起公訴并探索提起附帶民事公益訴訟。《方案》還規定，文旅部門、文物屬地政府等行政機關在文物和文化遺產保護中違法行使職權或者不作為，致使國家利益或社會公共利益受到侵害的，由檢察機關依法通過訴前檢察建議、行政公益訴訟等方式進行法律監督，同時積極運用圓桌會議、公開宣告、公開聽證等形式，推動問題解決。通過以上措施，堅持依法監督和依法行政同向發力，整合部門資源，形成打擊合力，破解文物保護監管交叉難題。

（二）構建跨域協作機制，破解地域限制難題

安平橋文物處于晉江、南安兩地交界處，其跨域性決定了對其開展保護工作必然具有復雜性。例如信息跨域傳遞及審核具有延時性，導致工作開展連續性不強，影響工作效率;又如基層檢察機關進行跨域取證時，為了減少阻力，往往需要相關檢察機關的配合協助，手續、流程的增加就可能貽誤時機，導致一些證據無法得到及時固定。案例三中，安平橋的修繕保護方案，因涉及兩地政府，雙方在城市發展規劃、工作重心等方面存在不同，從而在文物保護的步調上很難做到完全一致，導致該修繕保護方案拖延一年仍未擬制完成，極大影響文物保護工作的質效。

而晉江市檢察院牽頭成立的文化遺產公益保護聯盟，將兩地相關行政機關及檢察機關均納入聯盟之中，在暢通線索、信息共享、協同開展保護等方面進行創新性的嘗試，破解了跨域文物保護中地域限制的難題。例如《方案》中規定，聯盟成員在履行職責中發現破壞文化遺產及其周邊生態環境領域的案件線索，應當進行研判、溝通交流，需要移送的應當及時移送其他聯盟成員。還規定聯盟成員在履行職責中，發現在文化遺產保護方面存在無法自行解決的問題，應適時提議召開聯盟成員聯席會議，從有利于保護文物的角度，共同研究解決問題。聯盟成員無法達成一致意見的，可提交上級人民政府、檢察機關研究解決。本次聯盟的成立，也得益于上級檢察機關的支持和推動。自成立以來，聯盟成員共開展聯合行動8次，對轄區內120余處文物保護單位進行巡查，排查出相關線索66條，發出6份文物保護檢察建議，均得到相關部門的整改及書面反饋。其中，推動安平橋屬地政府投入300萬元對安平橋黑臭水體進行整治，并預算追加2200萬元用于安平橋地質資料勘探監測和主體修繕、周邊城市管網鋪設和安海灣水域整治，取得了較好的成效。[8]

（三）依托專家“外腦”，破解專業壁壘難題

文物保護工作本身就極具專業性，文物保護公益訴訟檢察工作的開展也還在探索階段，檢察人員文物保護專業知識方面的欠缺、專業檢測硬件設備的缺乏等，均決定了檢察機關在文物保護公益訴訟領域必須借助專家“外腦”，破解專業壁壘難題。聯盟設立了文化遺產保護專家庫，將文化遺產傳承人、文物保護專家、高校專業人員、檢察專業人員納入其中。檢察機關可以邀請專業人員介入檢察公益訴訟調查核實及鑒定程序，對重大、疑難、新型的文化遺產保護專業問題提供咨詢論證，幫助檢察人員明確調查方向。文化和旅游部門、屬地政府也可邀請檢察機關員額檢察官進行法律咨詢、預防指導和法律監督，參與相關業務工作。根據工作需要，聯盟成員之間可聯合舉辦業務培訓或者互派人員參加相關業務培訓，共同提高業務能力和水平。成立以來，聯盟單位共召開訴前磋商會議3次、邀請文保專家、環保專家到場指導10人次、現場巡查督促5次，從安平橋修繕風險、跨域協作、污水整治、資金使用等方面進行詳細論證，促成了安平橋橋體修繕保護方案的順利出臺。

結語

徒法不足以自行。文物保護，不僅需要文物保護行政執法部門的努力，需要司法機關的助力，更需要喚起全民自覺保護文物的意識，營造全社會愛護文物、保護文物的氛圍，從根本上解決跨域文物保護難題。

注釋：

[1]參見吳雅芳、韋新紅：《兩地齊心 護好一橋一海》，《檢察日報》2020年8月24日。

[2]參見王云霞、胡珊辰：《公私利益平衡：比較法視野下的文物所有權限制與補償》，《武漢大學學報》（哲學社會科學版）2015 年第6 期。

[3]同前注[1]。

[4]參見上海市人民檢察院第三分院課題組：《跨區劃檢察公益訴訟機制研究》，《中國檢察官》2020年第4期。

[5]參見齊崇文：《論文化遺產保護中檢察權的運用》，《中國文化產業評論》2017 年第2 期。

[6]參見錢武生、金慶微：《公益訴訟視野下不可移動文物的保護路徑》，《中國檢察官》2020年第15期。

[7]同前注[1]。

[8]同前注[1]。