行政公益訴訟中的訴前檢察建議權研究

許玲鳳

（南京工業大學，江蘇 南京 211816）

一、概述

根據黨的十八屆四中全會提出了檢察公益訴訟制度，建議檢察機關參與行政公益訴訟，檢察機關主要是通過提檢察建議的方式。在訴前程序中發現行政機關在些食品、藥品、環境資源保護，國有土地出讓等案件中存在不依法履行職責，或者不作為的行為時，對行政機關提起檢察建議，督促其糾正違法行為。以上也是行政公益訴訟中的訴前檢察建議適用的范圍。當行政機關根據檢察建議依法履行職責后，檢察建議發揮功效。案件在訴前就得以解決，不需要提起行政公益訴訟，這樣節約了司法資源，也提高了結案的效率。

（一）行政公益訴訟中檢察建議的類型

按照檢察建議的性質進行劃分，檢察建議可以分為參與性檢察建議和法律監督性檢察建議，參與性檢察建議是指檢察機關參與行政公益訴訟案件，是一個過程性的行為。具有參與性。而法律監督性檢察建議是一種柔性的檢察建議，具有監督的功能，檢察機關通過提起檢察建議，對錯誤行政行為進行監督，督促其改正。

按照行政行為的先后順序對檢察建議進行劃分，檢察建議可以分為糾正違法行為的檢察建議和預防犯罪型的檢察建議，預防犯罪型的檢察建議是指行政行為對于其他的不法行為積極依法履行職責，進行懲罰不法行為，沒有包庇或者懶政，預防行政機關犯罪的檢察建議。而糾正違法行為的檢察建議是指行政行為已經做出了違法行為，或者不作為，不依法履行自己的職責，檢察機關提出糾正違法行為的檢察建議。

（二）訴前檢察建議的功能及意義

由于是在起訴前檢察機關對行政機關提檢察建議，根據梳理的檢察建議的數據分析，有九成的案件都可以在檢察建議這個環節得以解決，大部分案件不需要進入起訴后的程序，這樣不僅僅節約了司法資源，緩解了司法壓力。而且還提高的辦案效率，尤其是生態資源，環境保護的案件，越早結束案件，行政機關采取措施，生態環境才能越快進行恢復。也起到了案件分流的作用。還有一個功能就是上文提到的督促功能，督促行政機關自我糾錯，糾正不法行為。

二、檢察建議在運行中存在的問題

通過登錄12309 檢察網官網，檢索檢察建議，搜索到與行政公益訴訟有關的案件，發現檢察建議存在很多問題，下面我將從檢察建議制發前，檢察建議制發中，和檢察建議制發后的三個時間段進行分析檢察建議存在的問題。

（一）檢察建議制發前

檢察建議制發之前，檢察機關自行決定是否制發檢察建議，缺少與行政機關的溝通與交流，所以會存在一部分檢察建議的內容不夠具體，不符合實際情況。行政機關不履行檢察建議。第二的問題是，檢察機關在檢察建議制發前的調查權也存在問題，檢察機關需要調查不法行為的具體情況，但由于調查權的配置不夠合理，并不能完全調查清楚，導致檢察建議也不夠完善。

（二）檢察建議制發階段

根據檢索出的檢察建議，發現檢察建議的內容不具體，過于籠統，大多是建議行政機關依法履行職責或者是建議行政機關進行整改。檢察建議起步較晚，從2015 年試點到現在也就是短短幾年的時間。在剛剛試點初期，很多案件都不按照檢察建議去實施，起步晚，這也是檢察建議內容不夠具體完善的其中原因之一。近幾年檢察建議被采納的幾率較高，但依然存在一些問題。

檢察建議有時會與工作建議相混淆，檢察建議是具有法律性的，工作建議不具有法律性，只是具有參考價值，參考意義。不具有強制性。它們在性質上具有本質的區別。檢察建議的證明標準是達到事實清楚，證據確實充分，它的證明標準比較嚴格，這樣也不利于檢察建議的方便實施。總之，在制發階段檢察建議還是存在很多問題。

（三）檢察建議制發后

檢察建議制發后并不是案件就戛然而止，后續的行政機關有沒有按照檢察建議去貫徹落實，還是需要檢察機關來監督，在實踐中發現，檢察機關的后續配套措施不健全，沒有后續的跟蹤調查機制，這樣行政機關形成不了較大的約束力。當行政機關不履行檢察建議的內容，檢察機關提起公益訴訟，但發現一些檢察建議的內容與提起訴訟的訴訟請求內容不一致，訴前程序與訴訟程序的銜接不到位。

三、檢察建議運行中的優化路徑

行政公益訴訟的目標是為了維護國家利益和社會公共利益，作為訴前最至關重要的檢察建議的相關配套措施和程序更要完善，增強檢察建議的實效性，探索建議建議的優化路徑。

（一）完善訴前程序與訴訟程序的銜接

大部分案件在訴前程序通過檢察建議就可以完成，這就使得訴前程序與訴訟程序的銜接就更重要。說明不斷探索檢察建議的完善是很有必要和價值的。檢察建議要充分發揮好它的法律監督的作用，對行政機關的違法行為，不作為等行為進行監督，督促其糾正違法行為。兩個程序的根本目的是一樣的。訴前檢察建議是具有監督性和靈活性，和提起訴訟程序的訴訟請求不一樣，檢察建議可以修改，當然訴訟請求也可以變化，但沒有檢察建議那么靈活，檢察建議的內容最好與訴訟請求一致，如果行政機關已經糾正了違法行為，可以起訴確認行政行為違法或者撤回起訴，節約司法資源。

（二）加強與行政機關的事前溝通

對于檢察機關如何加強與行政機關的事前溝通，可以通過立法的方式，增加一條法條，檢察機關在與行政機關充分溝通協商后，方可制發檢察建議。還可以進行人員交流，創新人才交流機制，在溝通的方式上可以采取座談會，圓桌會議，視頻會議等方式進行。

（三）明確檢察建議的具體內容

檢察建議的內容不明確，不具體，這樣不利于行政機關工作的展開，由于是行政公益訴訟，涉及的都是些生態環境資源保護，國有土地出讓，食品藥品安全等關系到國家利益和社會公共利益的案件，內容更需要具體，方便行政機關更明確的開展工作，檢察建議的不明確在一定程度上可以說明檢察機關對于訴前檢察建議得重要性認識程度還不夠。不僅要明確具體內容，明確具體的相對人，明確具體的權利義務和應對措施。對于一些程序也要明確具體，例如當檢察機關提起檢察建議時，行政機關可以提出異議，對于異議的期限也應該具體明確，因為國家利益和社會利益刻不容緩。

檢察建議與工作建議，可以從性質上進行區分，工作建議當作是日常的交流建議，不會產生任何法律后果，而不履行檢察建議是會產生法律后果的，檢察機關會提起公益訴訟。

（四）健全檢察建議的跟進制度

對于訴前程序中檢察建議設計的初衷，是為了糾正行政機關的違法的行為，保護社會公共利益和國家利益。如果最終目的沒有實現，檢察機關提出檢察建議后并不代表訴前程序已經完成，檢察機關的任務已經完成。檢察機關要對提出檢察建議后的情況進行回訪，跟蹤調查行政機關有沒有按照檢察建議糾正違法行為或者依法履行職責，這也是非常重要的一個環節。不僅僅要調查行政機關依法作為，還要評估行政機關做的怎么樣，最終有沒有損害到國家利益和社會公共利益。如果行政機關故意沒有履行職責，那就得要提起行政公益訴訟，如果行政機關沒有窮盡所有方式來履行職責，也沒有達到最終的目標，也推定為沒有依法履行職責。以上是對行政行為的評估。檢察機關的后續跟進次數也不需要太多次，兩次為宜。次數太多會造成司法資源的浪費，也會造成檢察權的濫用。

結語

行政公益訴訟的目的是維護國家利益社會效益，不是個人層面的利益，這就要求要提高訴訟的效率，訴前檢察建議制度正好應運而生。在訴前解決了大部分案件，是訴訟程序的必經程序，及時的維護了國家利益和社會效益。檢察建議的制作也要多聽聽外界的聲音，聽取各方面的建議，爭取檢察建議最優化。雖然檢察建議各方面存在一些問題，但是訴前檢察建議是一個系統性完整性的制度，理論界也有很多學者在研究，本文希望為后續的研究有所裨益。