基于PPP 模式的智慧養老產業發展路徑研究
——以重慶市為例

王哲 劉田義

（重慶建筑科技職業學院，重慶 401331）

一、引言

據聯合國《人口老齡化及其社會經濟后果》中的統計標準，一個國家或地區60 歲以上的人口占總人口比例達到 10%，或 65 歲以上人口占總人口比重的 7%，即視為該國家或地區進入老齡化社會。重慶市統計局發布的相關數據顯示，截止2020 年60 歲及以上人口為701.04 萬人，占21.9%；其中，65 歲及以上人口為547.36 萬人，占17.1%[1]，由此可見，重慶已進入快速老齡化時代。

另外，由于經濟、文化、社會等各發展水平較落后，重慶市在老齡化的進程中還呈現出老齡人口增速快、規模大且未富先老等特征，居民養老問題日益突出。在這種情況下，以物聯網、大數據等現代信息技術為基礎，基于老年人的生活需求，為老年人提供日常照料、健康監控、醫療服務、安全保障、休閑娛樂等服務內容，構建包含數據監測、智能預警和應急介入等功能的智慧養老服務體系已刻不容緩。

但目前來看，僅依靠政府財政投入的傳統養老產業發展模式難以全面覆蓋老齡群體對智慧養老服務的需求，因此，基于PPP 模式，即Public—Private—Partnership，指政府部門與私人部門之間基于提供產品和服務出發點，達成特許權協議，形成“利益共享、風險共擔、全程合作”伙伴合作關系，打造政府與社會資本的良性融資渠道，構建有效的智慧養老服務體系就成了解決當前養老困境非常有意義的嘗試。

二、智慧養老產業發展存在的問題

隨著老齡化進程的加速，重慶市不斷地加大對養老服務的投入。據新華網報道，2020 年重慶累計投入約15.7 億元用于養老事業發展，其中中央投入資金約1 億元，市級投入資金2.2 億元，各區縣投入資金12.5 億元。[2]盡管政府財政支持改善了重慶智慧養老產業的發展的現狀，但仍然存在一些亟待解決的問題。

（一）智慧養老產業資源投入嚴重不足

盡管中央及重慶市政府都加強了對養老服務體系的支持力度，但由于老齡化進程的加速，仍呈現出供需嚴重失衡的特征。據重慶市民政局公布的數據顯示，截至2020 年第四季度，全市有各類養老服務機構933 個，養老床位 10.2 萬張，每千人口擁有養老床位僅有3.18 張，養老床位數約為老年人口總數的1.6%，[3]與美國、日本、西歐等發達國家和地區平均約6%的水平相去甚遠，遠遠滿足不了我國老年人養老服務需求。

（二）智慧養老產業地區發展水平差異較大

在智慧養老產業資源投入嚴重不足的背景下，重慶市智慧養老產業地區發展水平也存在著較大的差異。重慶市專業化的智慧養老機構多集中在主城及周邊地區，位置較偏遠的區縣和廣大的農村地區主要依托敬老院、鄉鎮衛生院、閑置學校解決養老場所問題，并且這些場所的熱水供應系統、老人房間標準化、公共洗浴間安全化等升級改造工程尚在逐步推進之中，智慧養老事業發展所面臨的挑戰更為嚴峻。

（三）智慧養老產業發展的資金來源較單一

2019 年，重慶市政府發布《重慶市推進養老服務發展實施方案》，方案計劃從2020 年起，市、區縣要分別將不低于60%、80%的福彩公益金用于養老服務設施建設、運營補貼和政府購買社區居家基本公共養老服務。同時，重慶市各級政府也在不斷地鼓勵、引導民間機構參與智慧養老服務產業，取得了良好的效果，但從總體來看，以政府為主體的養老服務供給機制依然沒有發生變化，市場調節機制難以在智慧養老產業的發展中發揮作用，民間機構對于參與智慧養老產業的積極性不高，產業發展缺乏可持續性。

三、基于PPP 模式推動智慧養老產業發展的對策建議

為了解決智慧養老產業發展面臨的困境，迎接老齡化社會帶來的挑戰，2015 年民政部等十部委聯合發布《關于鼓勵民間資本參與養老服務業發展的實施意見》，鼓勵民間資本通過PPP 等模式，發展面向大眾的社會化養老服務產業。2016 年中央全面深化改革領導小組審議通過《關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》，明確提出對民間資本在養老服務產業中起到的作用更為重視。2019 年重慶市政府發布《重慶市推進養老服務發展實施方案》，提出要推進智慧養老建設，實施“互聯網+養老”行動，加快建設養老服務信息系統，搭建智慧養老云平臺，發揮云平臺監督、管理、服務等作用，滿足養老服務發展新形勢。

綜上所述，一方面，政府希望通過PPP 模式利用民間資本完成智慧養老產業的轉型升級，緩解政府的財政壓力；另一方面，民間資本希望在PPP 模式下由政府兜底，降低發展智慧養老產業中的風險[4]；同時，在引入市場競爭后，必然會促進智慧養老產業內管理、技術、人才等要素的革新，保障智慧養老產業健康發展。可見，PPP 模式與智慧養老產業發展之間有著良好的契合點，基于PPP 模式優化智慧養老產業發展的路徑是可行的。為了促進基于PPP 模式的智慧養老模式能有序發展，我們提出如下對策建議：

（一）確立民間養老機構的主導地位，正確發揮政府的引導作用

在立項布局基于PPP 模式的智慧養老產業發展項目的過程中，政府應正確發揮引導作用，為民間養老機構進入智慧養老產業打造良好的營商環境和政策保障。政府要逐步構建市場化的融資渠道，提高社會資本的參與度。智慧養老產業的發展要從依靠政府財政投入為主，逐步轉變為政府引導下的市場融資為主。由于智慧養老產業具有投資周期長、投資回報低、市場風險大等特征，因此政府在推進產業發展時要引導、要兜底，可以研究給予參與企業一定的稅收減免或其他優惠政策，提升民間資本參與項目的積極性[5]。

（二）結合地區特點打造安全有效的智慧養老產業融資模式

PPP 模式是公共基礎設施建設中發展起來的一種優化的項目融資與實施模式，也是一種以參與各方的“雙贏”或“多贏”為合作理念的現代融資模式，其具體融資方式包括股權融資、混合融資（夾層融資）、債權融資等。一般而言，PPP 項目的債務率相對較高，當前項目的平均債務率為70%～90%，因此融資模式的安全性和有效性是影響PPP 模式成功與否的重要因素之一。[6]對于智慧養老產業而言，夾層融資中的資產證券化和債權融資的商業銀行貸款是相對較契合的融資方式。PPP 項目資產證券化是以項目未來收益權或特許經營權為保證的融資方式，智慧養老產業是公共服務型項目，使用價格穩定，能夠在可預計的未來帶來穩定的現金流，并且智慧養老服務可以通過收取服務費的方式回收前期投入，在項目建設初期便可對項目進行充分的盡職調查，具有良好的安全性特征。商業銀行貸款是PPP 融資方式中最常用的形式之一。一方面，商業銀行貸款操作形式多樣，可以使PPP 項目從多渠道順利融資，從而最大程度地保護投資者利益；另一方面，從貸款期限上，商業銀行貸款符合PPP 項目以及養老服務產業的融資長期性的要求，較長還款周期在保障PPP 模式下智慧養老產業健康發展的同時，也為商業銀行帶來了可觀的收益。另外，智慧養老產業由于有良好的人流量保證，利潤趨于穩定，其風險易于防控。因此，商業銀行貸款也符合安全性和有效性的要求。

（三）構建全面的智慧養老產業PPP 項目監管機制

為保障智慧養老產業的健康有序發展，政府應當充分發揮其監管職責，成立具有專業背景的項目監管機構，加強項目風險管理，建立健全合理的風險預警與控制機制。政府在項目周期內，要引導各方基于理性和謹慎的原則開展項目建設運營活動，同時還要協調PPP 項目參與各方在綜合考慮分配結果減少風險發生概率、風險造成的損失及風險控制成本的基礎上，合理設計項目風險分配機制。在項目建設及運營的過程中，政府作為公共部門應主要承擔政策變動、法律修訂或廢止以及智慧養老項目門檻需求等系統性風險。養老機構等私人部門主要承擔項目具體的投資、建設和運營的過程性風險。另外，政府還可以在征求PPP項目參與各方的意見的基礎上，明確項目操作規范、完善項目監管指標，并引入專業的第三方PPP 項目監管機構，提升PPP 項目的監管質量和監管效率。

（四）注重智慧養老產業專業人才的培育工作

根據相關研究顯示，截止2020 年底，全國失能、半失能老人的規模約為4000 萬人，對專業養老護理人員的需求量約為600 萬人，但根據民政部統計數據，當前全國從事養老護理的專業人員數量不到300 萬人，可見僅在失能、半失能老人的護理這一最緊要、最急迫項目上人才缺口就達到了300 萬人，加快智慧養老產業專業人才的培育工作已經非常急迫。

要加強智慧養老專業人才的培育，至少應從以下兩方面入手：一是針對當前在崗在職的專業從業人員要加強職業技能培訓，增強他們的服務意識、提升職業技能。目前養老產業的從業人員很多都來自于社會上的無業或閑散人員，存在年齡結構偏大、整體素質偏低，且人員穩定性較差等特征，無論是從業人員規模還是專業技能素養都難以滿足智慧養老產業發展的需要，民政部門對于這部分人員應加強職業技能培訓，開展從業資格考核及技能等級鑒定工作，督促他們提升自身素質水平以符合產業發展要求。二是要整合職業教育資源，調整職業教育布局結構，構建科學合理的專業人才培養機制，引導和鼓勵有專業基礎的職業院校開辦智慧養老產業鏈上的相關專業，并通過加大專業宣傳力度、設置各級獎助學金、建設人才定向培養渠道等多種方式提升學生報考的積極性，從根本上解決智慧養老專業人才匱乏的問題。