農村土地經營權流轉中存在的問題及對策

陳曉梅

（遼寧省鐵嶺市昌圖縣鎮村振興發展服務中心老城分中心，遼寧 昌圖 112000）

隨著農村經濟的發展和科學技術的進步，農業機械化生產和規模化種植已成為大勢所趨。機械化生產對大規模土地生產的高需求與家庭小規模生產之間存在矛盾。此外，城鄉二元經濟結構使得越來越多的人在城市打工，造成農村大量閑置耕地，影響土地利用率和糧食產量。中國對糧食的巨大需求與大量閑置耕地的出現之間存在著矛盾。

一、我國農村土地經營權流轉中存在的問題

（一）土地較為分散，流轉方式單一

土地的規模化經營是現代農業發展規劃的基本需求，且符合集約化生產的理念。但農村的土地單體連片面積小導致生產分散，不利于投資主體進行農業生產的基礎設施、技術等投入，導致土地流轉收益較低，從而影響投資者受讓土地承包經營權的積極性。當前農村土地流轉的主要類型為土地互換、出租、轉包、借用、轉讓等方式。《農村土地經營權流轉管理辦法》第十四條規定：“承包方可以采取出租（轉包）、入股或者其他符合有關法律和國家政策規定的方式流轉土地經營權”。在實踐過程中，農村土地流轉的主要方式表現為轉包和出租，抵押、入股等其他方式不常見。根據河南省第三次全國農業普查數據顯示，河南省農村土地流轉以轉包為主，出租方式居第二位，其余方式占比均比較少或者沒有。由于土地流轉方式的單一化難以滿足投資主體的多樣化需求，所以農村土地流轉率總體偏低。

（二）土地流轉市場不規范，缺乏相應的配套措施

第一，“散戶”和“大戶”之間缺乏有效聯系的途徑。盡管有些地方建立了流轉中介組織，由于未能形成科學的價格機制和提供相應的指導服務，無法真正滿足農戶和受讓方的需求，影響了土地流轉的進程。第二，流轉程序不規范。由于政府對于土地流轉的監管制度不完善，農戶進行土地流轉的方式多為口頭約定，盡管簽訂書面合同，對于雙方當事人的關系、流轉后雙方的權利義務、土地用途等規定尚不明確，很容易引發糾紛，從而削弱了土地流轉的積極性。

二、完善我國農村土地經營權流轉的對策

（一）農業專業合作社的運行機制

地方政府引導村委會和農民自發組建農村土地經營權流轉機構，提供政策和資金支持，保護農民合法權益；農民將承包土地存入農村土地經營權流轉組織，取得農村土地經營權流轉組織支付的利息，選舉理事會和監事會；農村土地經營權流轉機構對土地進行整理分類、打包開發、流轉市場，為大型農業企業招商引資；農業企業或大型種植者經營土地并支付租金，獲得一定的技術服務和營銷支持，并獲得地方政府的相關支持。大型農業企業為農業企業或種植大戶提供農業生產技術服務，并承擔農產品的加工和銷售。從主營業務來看，合作社主要負責土地流轉。土地流轉是合作社的主營業務，包括土地流轉中介服務、土地開發整理服務、土地代理種植銷售服務、農業技術支持服務等。此外，合作社還承擔教育培訓的職能和責任，解決流通糾紛，監督流通合同的執行，監督租金支付。從合作社章程的角度看，合作社建立了參與和退出機制。根據“自愿進入、自由退出”的原則，只要愿意參加農業資源管理專業合作社的農民，可以自愿加入。他們可以選擇以土地折扣的方式參加合作社，也可以通過填寫加入合作社的申請書并簽署土地轉讓和土地儲存合同來享受利息。當土地轉讓和土地儲存合同到期時，農民也可以根據需要自由選擇續約或退耕。

（二）規范土地流轉市場，建立健全配套制度

一是規范土地流轉市場。加快建立土地流轉基層服務平臺。區縣級建立農村土地流轉服務中心，在鄉鎮設立土地流轉服務站，每個村配備專業的土地流轉信息管理員，承擔土地流轉的指導、服務、監督和管理工作。主要職責有：宣傳和貫徹土地流轉的法律法規、政策；發布土地流轉的供求信息，做好供求雙方的有效銜接；在土地經營權流轉過程中，提供全面的服務和指導；協助其他機關處理流轉雙方的矛盾和糾紛。逐步建立和完善土地流轉價格評估制度，建立統一規范的土地流轉價格指導機制，綜合地形、地理位置、基礎設施條件、產權歸屬等因素進行科學合理的評估，為雙方的平等交易提供有效的依據。二是完善土地流轉的配套制度。目前，我國涉及土地管理及土地流轉的條文較多，但存在適用上的沖突。應建立健全組織機構，對土地承包經營權的流轉主體、法律關系、權利義務、流轉程序、管理辦法等做出明確規定，制定出一部具有中國特色的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》，為今后規范土地流轉活動和城鎮化建設提供法律保障。

（三）調整農村產業結構，健全社會保障體系

要實現城鄉一體化，提高農村經濟水平，離不開農村產業結構的調整。目前，農村二、三產業發展滯后，阻礙了農村勞動力的轉移和就業。各地要吸引投資，發展特色產業，提高經濟發展水平，鼓勵農村勞動力多元化就業，增加就業人口。政府應該加強就業技能培訓，提高農民素質，參與非農產業，完成從“農民”到“公民”的轉變。進一步加快農村土地承包經營權流轉進程。建立健全農村社會保障體系，建立農村社會管理保障機構，完善農村社會保障監督體系。逐步建立全覆蓋的新型農村合作醫療制度，加強養老保險保障，以最低生活保障制度為底層保障。農村社會保障的滯后嚴重制約了勞動力的流動，增加了農民對土地的依賴，阻礙了農業的發展和農村產業的調整。因此，只有加強社會保障，才能解決農民的后顧之憂，實現土地承包經營權的自愿流轉。

（四）土地信托模式的實踐

黨的十八大以后，全國土地流轉工作有序進行。為探索市場化流轉方式，2013 年，安徽省蘇州市永橋區政府征用5400 畝農用地，與中信信托共同推出“中信·農村土地承包經營權集體信托計劃1301 期”，采用“產權信托”與“基金信托”并行推進的雙重信托結構，信托期限為12 年。

蘇州土地信托模式涉及三個方面。首先是在關系主體上的信任。蘇州市永橋區朱仙莊鎮塔橋村、朱廟村共5400 畝土地為A 類信托財產。農民與村委會簽訂土地承包經營權分包合同，村委會集中全村所有土地；蘇州市永橋區政府為a 類委托人，有權處分a 類信托財產；受托人為中信信托，通過設立信托計劃全面管理土地信托的轉讓；服務提供商負責土地規劃、整合和投資促進；托管銀行負責資金的托管和監管；農業企業或大型種植者是承租人。二是信托財產的運作。a 類委托人將土地承包經營權交付給受托人后，受托人在服務商的配合下，對土地進行整合整理，按要求提供農業基礎設施投資，并將整理后的土地承包經營權單獨出租給承租人。受托人也可以聘請外部單位評估、整理和轉讓土地。第三，在收入分配方面。從農民的角度來看，他們的收入是“基本地租+浮動收入”。基本地租相當于每畝500 公斤中粒小麥的價格。如果價格低于1000 元，則按1000 元兌換；如果土地信托產品存在增值收入，則增加的部分應分別按70%和30%在農民和受托人之間分配，這意味著農民將獲得大部分增值收入，受托人將只獲得一小部分增值收入；如果是國家農業補貼形成的附加值，基本上屬于農民。例如，補貼包含在地租價格中，用于土地整理的財政補貼也歸農民所有。

（五）規范農村土地經營權流轉實踐的思考

在堅持農村土地集體所有制性質的前提下，完善聯產承包責任制，不僅保證了基本農田和糧食安全，而且通過規范流轉增加了農民收入。目前,各地都在不斷進行實踐探索,有幾個問題需要注意。

1.首先，厘清農村土地權利的界限

明確農村土地所有權、承包權和經營權的“三權分離”，堅持農村土地集體所有權的基礎地位，保護農民承包權，放開土地經營權；以土地承包權的“準所有權”確立經營權的用益物權，界定農村土地經營權，將土地承包權確立為“準所有權”；明確土地經營權流轉的收入分配機制，包括土地經營權流轉的租金收入、流轉土地的農業補貼收入和被征收流轉土地的補償收入。

2.設計農村土地經營權流轉的基本要素

在基本原則上，農村土地經營權流轉應堅持公益性、市場化運作、公開、公正、規范、因地制宜的原則；在運營模式上，一般采用“政府主導、市場運作、多類型合作”；在參與者方面，以農業發展銀行為代表的政策性銀行，以及具有下沉網點的農村銀行和農村商業銀行，可以成為農村土地經營權轉讓的參與者。

3.發揮農村土地經營權流轉功能

農村土地經營權轉讓交易信息服務平臺應具備信息傳遞、價格發現、交易中介等基本功能，具有信息中介服務平臺的性質，以及金融服務和產權保護的特殊功能。

結論

土地承包經營權流轉是實施農村振興戰略、深化農村土地制度改革的主要切入點。政府有關部門要深入分析土地流轉中存在的問題，根據實際情況制定相應的積極措施。完善相關法律政策，建立健全配套制度，加強政府引導和政策宣傳，尊重農民意愿，探索靈活的流轉方式，進一步提高農民積極性，加快土地流轉速度，切實維護農民利益。