論社會工作服務機構的健康可持續發展

文/文鳳姣 劉艷春 溫善琨（金東社會工作服務中心）

一、研究背景

黨的十九屆五中全會于2020年10月順利召開，審議通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，在“加強和創新社會治理”部分明確指出,要“發揮群團組織和社會組織在社會治理中的作用,暢通和規范市場主體、新社會階層、社會工作者和志愿者等參與社會治理的途徑”。這是黨中央繼十六屆六中全會之后又一次在重要文件中強調要發展社會工作，也預示著我國的社會工作將會獲得更好發展[1]。在國家利好政策支持下，全國社會工作服務機構如雨后春筍般發展，隊伍日漸壯大，近兩年呈現出井噴態勢。據第十屆(2020)社工年會報告顯示，截至2019年底，社會工作服務機構發展到1萬多家。

陸士楨等在研究中發現，隨著社會工作服務機構數量的增長，其發展也日益呈現出服務領域不斷擴展、機構專業化不斷提升、機構發展環境不斷改善等特點。專業人才數量不斷增多，政策措施不斷出臺，社會氛圍持續改善[2]。張琴等指出，廣州市政府在民間社會組織的發展方面支持力度較大，在政策文件、資金等方面等都十分重視對社會工作機構扶持的投入[3]。高丹認為，社會工作機構目前在我國的發展呈快速增長趨勢，但在滿足社會需求方面仍有不足[4]。

伴隨著數量和規模的不斷擴大，問題也接踵而至，社會組織發展過程中的負面消息不斷傳來，進一步聚焦到社會工作服務機構層面，機構拖欠員工工資、招投標造假、社工違反倫理道德、性侵事件等層出不窮，都影響著社會工作服務機構的健康發展。與此同時，機構的可持續發展也被廣泛關注，據中國之聲《新聞晚高峰》報道，運營主要依賴于政府投入，專業人才缺口比較大，自身缺乏“造血”機能等是社工服務機構發展面臨的諸多難題。楊婷（2017）從全局觀的角度對社會工作機構發展進行研究，認為社會工作服務機構在微觀上、中觀上、宏觀上存在不同程度的困境，影響著機構發展[5]。

社工服務機構的可持續發展關系著機構的未來，關乎員工的職業前景，同樣也影響著行業的興衰，是社工界同仁共同關注與重視的議題，但就目前筆者觀察了解，大家普遍關注可持續發展中的資金可持續，認為“造血”問題的解決是機構可持續發現的根本之策，從而致力于自我造血的發展路徑探索而忽略機構可持續發展的全貌。本研究試圖從上述問題出發，以社會工作服務機構為研究對象，首先通過文獻研究的方法，在對經典文獻梳理的基礎上，討論社會工作服務機構健康可持續發展的內涵及意義。其次通過分析現階段社會工作服務機構發展的現狀，剖析存在的影響可持續發展的風險因素，進而討論社會工作服務機構的健康可持續發展的全貌并提出對策建議。

二、繁榮與隱憂：社工服務機構發展迷思

十六屆六中全會是社會工作發展的一個重要里程碑，提出要建設宏大的社會工作人才隊伍，標志著社會工作春天的到來，社工服務機構進入了發展的快車道，呈現出一片繁榮發展的景象，但在繁榮背后的隱憂也不容忽視。

（一）繁榮景象

1.成立，雨后春筍

2009年《民政部關于促進民辦社會工作機構發展的通知》出臺、2012年《民政部關于進一步加快推進民辦社會工作服務機構發展的意見》出臺, 兩個國家政策都致力于促進社工服務機構發展。在國家的大力扶持下，全國各地社會工作服務機構雨后春筍般成立，從2010年的500余家快速增長到了2018年的9700余家，呈現出爆發式增長的態勢。

為了推動社會工作服務機構的發展，各地也紛紛出臺相關文件，就筆者所在的四川省而言，全省市（州）級政府和部門發文26個，縣區級政府和部門發文56個，內容涵蓋了政府購買服務辦法、社會工作崗位設置、人才隊伍建設、發展規劃、社區社會工作者的準入及補貼等，極大促進了全省社會工作發展[6]。降低門檻、孵化扶持等手段的加持也給社會工作服務機構的注冊成立提供了良好土壤。截至2018年，四川省民辦社會工作服務機構已達1124家。

數量的快速增長為社會工作的開展提供了一個可觀的發展基數，夯實了專業發展基礎，為社會治理增添了服務抓手，而數量與質量間的較量也必然會成為快速發展的一個關注點，由此帶來的機構發展問題也值得深入探討。

2.支持，源源不斷

隨著對社工機構的關注不斷增加，對其發展的支持也源源不斷地增多，涉及政治、經濟、社會支持等方面。

2018年,民政部慈善事業促進和社會工作司的成立,為社會工作發展帶來了新契機，提高了社會工作的政治地位。另外，隨著政府職能轉移，社會工作服務領域也在不斷擴大，由傳統的社會慈善、社會福利、社區建設、社會救助等領域逐步擴展到防災減災、司法矯治、民族、脫貧攻堅、就業援助、衛生健康服務、雙擁服務、流浪乞討人員服務、金融服務、物業服務等新領域，越來越多的部門愿意為社工發展提供機會,并逐步形成多領域、多種類、多形式的發展態勢[7]。隨著領域的發展，社工崗位也不斷被開發，截至2019年,38.3萬個社會工作崗位在城鄉社區、事業單位、群團組織和社會組織中被開發,同時設置了5.1萬個社會工作服務站(室),大力支持社會工作發展。

強有力的資金支持也是社會工作發展的重要保障。2012年,民政部、財政部聯合出臺《關于政府購買社會工作服務的指導意見》，對政府購買社會工作服務進行頂層制度設計。為了加強對社會工作服務組織的培育和扶持,還建立了公共財政資助機制，從中央財政到地方財政，都加大資金投入，設立專項資金用于購買社會工作服務，進而推動社會工作服務機構快速發展。

另外，通過社工宣傳周、慈善交流會、微電影大賽、百強社工機構評選、公益廣告等大型活動的開展及媒體的宣傳報道，讓更多的人了解社會工作，認同社會工作，支持社會工作，為社會工作爭取更多的社會地位和支持。

（二）背后隱憂

1.發展，資源驅動

與國外社會工作發展路徑不同，我國的社工服務機構是在政府政策的大力支持下，乘著社會政策的大形勢而注冊成立的，并由此構建了中國特色社會工作的格局。客觀而言，其發展契合了政府由管理型政府向治理型政府轉變的時代要求，是政府職能轉移的重要載體，是社會進步的表現。[8]。

對于有些社會工作服務機構來講，資源即利益。當本應以社會需求為導向的機構發展轉向以利益為導向的機構發展時，也就伴生了濫竽充數、魚龍混雜的行業發展亂象，機構發展不再拼專業拼技術，而是拼關系拼人脈拼渠道，這對于專業的發展和進步無疑是一種阻礙。另外，對于秉持著專業的情懷和初衷的社會工作服務機構來講，政府的政策和方向決定了其生存的空間，如果一味“抱守殘缺”靠情懷和理想來堅持，等待機構的將是停滯不前甚至可能是組織的覆滅。

因此，資源驅動成為當下組織發展的主要動力。結合政府及資源導向，融入專業理念，轉變思維，擁抱大勢，為社會發展貢獻社工服務機構的力量成為本土化發展情境下的最優選擇。

2.組織，定位不清

資源驅動下的社會工作服務機構發展的一個最突出的特征就是定位不清。盧磊（2014）在研究中指出，目前大多數民辦社會工作服務機構存在一些問題，機構的使命、愿景、價值觀不清或缺失，服務宗旨、機構章程等都成為虛設，并沒有在機構發展過程中產生指引作用，缺少實際價值，更多的機構是以任務導向開展服務。在某社會工作服務機構開展的關于社會組織戰略規劃的調查報告中顯示，170份有效問卷中，有四分之一的填答者無法清楚地說明組織的使命、愿景、發展規劃，半數填答者不了解組織的目標和方向，認為組織沒有自己的核心業務和品牌服務，都是“跟著政府走”。

在筆者接觸到的某區近40家社會工作服務中心或公益服務中心中，80%以上的機構沒有清晰的愿景和使命，或是愿景和使命僅停留在設立層面，并沒有認真踐行。另外在機構注冊的業務范圍一欄，也呈現出組織發展沒有一個清晰的方向，多數都是涵蓋了社會問題調研咨詢、社會工作專業服務、培訓督導、承接政府委托的各類社會工作服務項目、志愿服務、社會工作評估等各個方面，更有甚者直接是提供專業的社會工作服務。

迫于生存的“萬金油”的機構角色定位，確實能給組織開拓更多的生存渠道，特別是處于初創期的機構，能夠通過這種多品類的服務贏得更多的生存和發展資金，在行業中立足。

但從機構的健康和可持續發展角度來看，并不能集精力與資源于一隅，過度重視眼前利益的獲取帶來的是對機構長遠發展利益的損害。綜觀全國范圍內發展較好的社會工作服務機構，都有一個清晰的組織定位，并圍繞其定位有一個體系化的發展規劃，做好眼前利益和長遠利益的取舍與平衡，從而兼顧機構的生存與發展。

3.專業，亟待提升

專業作為社工服務機構安身立命的根本，專業服務隊伍和專業服務能力決定了機構的競爭力，也關系著社會工作的社會認同。關于社會工作服務機構的專業性研究顯示，當下社工服務機構的專業性還處于一種令人擔憂的處境。陳蓓麗的研究表明，大多數社會工作服務機構作為“專業”的代言，其提供服務的過程和結果并沒有給人以專業的感受，公眾和服務對象的認可度不高。社工服務、社工項目在社會建設中的功能和價值也并沒有真正凸顯[9]。朱健剛和陳安娜通過對一個政府購買社會工作服務的個案進行分析發現，與經驗豐富的社區工作者相比，在實踐中“專業”社工顯得稍微遜色，工作成效看起來并不盡如人意[0]。而有些社會工作服務機構為了爭取更多的資源和支持，維系好與資方的關系，往往偏于出資方利益取向,相對忽視了本應該重視的服務對象的利益和需求。更有甚者，“成為政府社會職能的機構代理者,只是為了完成上級部門考核任務”[11]。

與專業服務能力同樣不容樂觀的還有專業隊伍建設。除珠三角、北京、上海等專業發展較早的地區以外，其他地方都存在專業社工人才緊缺的現象。以筆者所在X區來分析，社會工作服務機構中社工或持社工職業資格證的員工比例不足20%，更多的從業者選擇這份職業時都抱著這份工作簡單、輕松的態度，認為“搞搞活動就行了”，無論是專業態度還是專業能力都與崗位要求相去甚遠，而由他們所提供的專業服務也就可想而知了。

如果社會工作服務機構沒有一個專業化的服務團隊，服務能力難以提升、組織核心競爭力難以形成，進而也會影響機構的生存和發展。機構作為行業的細胞，如果機構的專業性得不到提升，行業和專業的社會承認和專業權威也就難以建立，即使出臺再多的規范和指引，如果沒有踐行和落實，也將會是空中樓閣。

三、健康可持續：社工服務機構發展的關鍵路向

近年來, 我國各種類型的慈善組織不斷涌現, 在關愛弱勢群體、緩和社會矛盾、提升公民素質、促進社會和諧、傳播公益精神、弘揚社會正能量、助力社會發展治理等方面對社會作出了有益貢獻，社會工作服務機構作為慈善組織中的一支有生力量，其專業作用日益凸顯并不斷被認可。在分析社會工作發展的良好態勢及背后隱憂的基礎之上，不難得出，健康可持續發展才是社工服務機構發展的關鍵路向。

然而,在現實發展過程中,組織發展卻存在著各種“非健康”狀況，有些組織沒有清晰的使命和愿景，在政府利好政策下渾水摸魚；有的組織有良好的初衷和公益情懷, 卻因種種原因發展受限；有些組織曾經輝煌一時卻走了下坡路；有些甚至被列入異常名錄和黑名單，從此走上了不歸路。武菊芳（2014）等在研究中指出，社會組織理性成長與健康發展是一個系統工程，涉及方方面面,不能僅僅靠量的增長,同樣要關注質的提升，要與社會發展及時代需求相適應,一方面要加強機構自身能力建設提升組織公信力，另一方面也需要所處環境的不斷優化:政府作用的正確發揮,法律法規的保障,教育研究機構的助力,市場機制的激發,媒體力量的推動,民眾的積極參與等都是必須關注的重要因素[12]。

可持續發展概念于1992年在聯合國環境與發展大會上被首次提出，我國學者也在這一時期引進并接受了可持續發展的概念，并從各自的角度去理解和研究可持續發展問題。在社會學研究領域，基于社會屬性，將可持續發展定義為，最終落腳點是人類社會, 即改善人類生活品質,創造美好生活環境[13]。可持續發展是永續的發展，可以看作是“可持續性”和“發展”的結合。民間公益慈善組織的可持續發展就是在追求自身生存和持續發展的過程中，既要考慮公益目標的實現，又要不斷提高組織持續獲取資源的能力，同時要樹立良好的口碑，提高組織的社會地位[14]。結合可持續發展的“協調性”及“時空公平”的內涵，不難看出社會工作服務機構作為公益慈善組織的重要組成部分，力求可持續及發展的有機結合，做好多因素間的協調性，眼前利益和長遠利益、局部利益和全局利益的統一性是機構長治久安的不二選擇，且有著重要意義。

首先，對于機構自身來說。機構的健康可持續發展關系著員工的成長與發展，同樣決定了機構發展的長度和寬度，追求健康可持續發展的機構會立足長遠，著眼大局，為員工創造更多的學習與成長機會，進而儲備更多的專業力量，為機構提供長足發展的動力，不斷創新與迭代，從而增強機構競爭力。其次，對于行業發展來說。社工服務機構作為行業的細胞，它們的健康發展深刻影響著行業的健康發展，社工服務機構自身的健康可持續發展有利于營造行業內良好的發展風氣，有利于行業規范化、有序發展。最后，對于專業建設來說。社會工作服務機構是專業服務的載體，其健康可持續發展一定程度上代表著社會工作專業發展，并能促進服務水平和服務能力的提升，推進專業本土化建設。

因此，社工服務機構的健康可持續發展無論對于組織自身的發展壯大、行業的規范有序還是國家治理現代化目標的實現都有著重要意義，而其健康可持續發展的內涵也涉及不同層面的不同方面，頂層設計、發展環境、行業氛圍、自身規劃及內部建設等都是健康可持續發展的內在要求。

四、社工服務機構健康可持續發展的影響因素

社工服務機構要想健康可持續發展，首先要有一個清晰的自我認知，要有憂患意識，看到繁榮景象背后的隱患和風險因素，才能做到抓住機遇、迎接挑戰，及時解決機構發展的各類危機問題，以推動機構的健康長遠發展，綜合分析，影響機構健康可持續發展的風險因素可以分為以下幾類。

（一）政策依賴性導致獨立性不足

眾所周知，機構的發展離不開資源的支持, 經濟資本、人力資本和社會資本是其中最重要的資源。目前，“政府購買公共服務”是多數社會工作服務機構的大動脈，是最主要經濟來源，助推社會工作服務機構發展，但同時也造成了機構對政府的資源依賴，導致脆弱的自主性[15]。而經濟基礎決定上層建筑，如果社會工作服務機構無法在經濟命脈上取得自主權，就會因此缺少專業上的話語權和自主空間。除此之外，隨著政策的變化、支持力度的改變以及撥款滯后等因素的影響，很容易使機構面臨資金鏈斷裂的風險，健康可持續發展也就無從談起。

從政府角度分析，政府對社會工作服務機構的支持和扶持的初衷是希望通過有限的幫助助力機構逐步發展，進而慢慢獨立強大，承擔更多的社會責任，為社會解決更多的問題。以成都為例，近幾年大力發展的社區發展基金會、社會企業認證等，都是鼓勵社會工作服務機構以政府的支持或補貼為支點去撬動更多的社會資源，發揮最大的效能。而2016年頒布實施的《慈善法》中明確規定，民辦社會工作服務機構還可申請認定轉為慈善組織面向社會公眾進行公開募捐和籌款，也證明了政府鼓勵社會工作服務機構去開辟資金新路徑。

因此，社會工作服務機構如果不拓寬資金來源渠道，僅靠政府購買服務作為機構的主要發展資金來源，不僅會給組織發展帶來風險，也不符合黨和政府扶持政策的初衷，必須清晰認識社會工作服務機構與政府的關系必將從依賴邁向協作，能夠獨立自主的機構才能在關系的轉變過程中適者生存，獲得新機遇。

（二）專業性不足導致成效欠佳

肖小霞（2012）認為，社會工作服務的專業性是政府購買服務和社會工作服務機構產生的前提，但在實踐中,服務的專業性卻在專業招投標、服務、評估都呈現出模糊性，而其模糊性又影響到專業的社會認同和內容認同。專業不足的直接后果是成效欠佳，而成效是社會工作服務機構建立專業公信力和權威性的撒手锏，如果社工的專業服務僅僅用產出指標和痕跡資料來證明而見不到實質性的改變，無異于醫生開了諸多藥物而病情始終不見好轉。

王壬、羅觀翠（2012）指出，目前我國社會工作發展的方向和重心是專業化。王思斌（2019）提到，我國社會工作要走向高質量發展。反觀現實，社會工作在當前仍處于低專業性，一方面，社會工作服務機構在聘用員工時呈現出低專業要求，機構內社工專業人員（專業畢業或持證）占比很小，而專業素養的建立與提升并非一朝一夕能夠完成的，所以員工在服務中的專業理念、專業價值觀及專業知識和技巧的應用就顯得不盡如人意，服務成效隨之折扣，有時甚至給人一種社工做的事人人都可以做的印象，無法得到較高的社會認同。而即使招聘到社工專業畢業生或持證社工，也會出現理論與實踐無法有效結合，社會工作實務經驗和工作技巧欠缺的尷尬局面。另一方面，多數機構在開展服務的時候迫于資方需求或迫于行政壓力，會在服務中以低專業姿態迎合他方要求，從而獲取行政認同而非專業認同，長此以往，專業性就會在機構與資方的行政博弈中被討價還價，其專業價值和成效也就無法很好地呈現。

專業性不足導致的成效欠佳不僅不利于機構的公信度和專業形象的樹立，對從業人員的信心、專業價值感、服務優化和提升也會產生負面影響，專業水平的低下使得社工服務機構難以有效回應政府與民眾的服務需求，社會功能發揮不足勢必嚴重影響其健康發展[16]。

（三）內部治理不善導致禍起蕭墻

堡壘往往都是從內部被攻破，目前我國的民辦社工服務機構普遍存在內部規章制度、管理制度不健全、不完善、無落實，人力資源缺乏保障，人員管理、專業督導缺乏有效機制，組織的可持續發展能力不足等問題 ，組織文化建設缺失、機構的自律自覺自省不足，這些存在的內部治理不善的問題最終會導致禍起蕭墻。

除了因治理不善而引發的危機事件，組織內部治理問題也使得機構在面向政府時顯得力不從心, 甚至失去信任[17]。同時內部建設的優良與否也與社工的流失率息息相關，一個有組織文化、管理規范、治理有效的機構往往能吸引并留住人才，反之則會造成高離職率及不良的內部文化，從而導致機構發展的內卷，無法向外向上發展。

內因是事物發展的根本原因，清晰的組織定位、合理的發展規劃、規范的內部運行機制及管理制度、積極向上的組織文化都影響著一個社會工作服務機構的健康程度，社會工作服務機構要想健康可持續發展，必須注重內部建設與治理，把內部風險降至最低，內外兼修才能長久立足于行業之林。

五、社會工作服務機構健康可持續發展的可能策略

社工服務機構的健康可持續發展是一個系統工程，涉及方方面面，需要生態視角和全景視野，更需要不同層面主體的共同努力，總體看來，社會工作服務機構健康可持續發展的可能策略有以下幾點。

一是加強頂層設計和制度建設。我國社會工作的開展要與我國經濟社會發展的總要求相適應，而頂層設計的科學與否決定了社會工作服務機構健康可持續發展的環境條件的優劣，進而影響到社會工作服務機構發展的進程、速度、數量、質量、規模等。要想社會工作服務機構健康可持續發展，政府一方面要對整體社會需求有準確的把握，做好服務供給側的結構把控，做到不盲目扶持和發展，社會工作服務機構的注冊成立要有序進行；另一方面要做好已成立的社工服務機構的服務、監督和管理，對于存在的問題及時發現及時解決，積極化解影響機構健康發展的風險因素，通過政策引導、法律法規完善、機制建設、服務提供等措施，營造良好的發展生態環境，減少機構對政府的過度依賴，為社工服務機構提供一片健康肥沃的土壤。

二是著力提升專業水平。社工行業協會作為行業、學科領域內具有一定影響力或代表性的單位自愿組成的具有公益性、聯合性、專業性的社會團體，在促進社會工作服務機構健康可持續發展方面可以從四個方面著手。首先，及時收集并反映社工服務機構訴求，作為社會工作服務機構的“家”，行業協會要積極發揮橋梁紐帶作用，及時把握機構需求并向相關部門積極反映，發揮其政策影響的功能作用。其次，提供服務支持，協會本質作為同業組織，服務于行業內會員是其最基本的功能，在專業人才培養、實務探索與交流、共商共享平臺的搭建、資源鏈接及供需對接方面為社工服務機構提供支持，以促進其健康發展。再次，規范機構行為，協會可以通過評估、評級等方法建立健全一套完整的外在監督體系，推動社會工作服務機構適應并順應透明化、公開化的發展趨勢，以推動機構自覺自律，營造恪守專業價值和倫理規范的行業競爭環境。最后，建立專業標準，作為行業的風向標，行業協會要做好專業引領和示范，致力于專業理論及實務的探索和研究，提高社工服務的專業化水平，獲得更多的社會承認。

三是倡導機構內部善治。社會工作服務機構的健康可持續發展需要良好的生態環境，離不開行業協會有力的支持和外界的監督，但更重要的是機構自己的努力。機構健康可持續發展不僅僅是資金的可持續，不能將精力僅聚焦于“自我造血”，而要有一個全局的視角。首先要有一個健康可持續的使命、愿景和價值觀，這是機構的根本，決定了機構的獨特性和未來發展。其次要有健康可持續的戰略規劃，這是機構選擇的賽道，決定著機構發展的方向和定位，影響著機構發展的速度和規模。再次要有可持續的品牌服務，這是機構的核心競爭力和無形資產，對于提升機構的影響力和美譽度至關重要，是吸引資源、促進機構發展的巨大動力。最后要有可持續的發展資金，這是機構發展的能量，是維持機構正常運轉的必需品，要拓展資金來源的多元渠道，降低資金斷鏈或不足的風險。總之，社會工作服務機構要自省自覺，考慮全面和長遠，才能找到適合自己的健康可持續發展之路。

六、結論與討論

黨的十九屆五中全會上，黨和政府期盼社會工作在國家治理體系和治理能力建設現代化、全面建設社會主義現代化國家中發揮更大作用，作出更大貢獻。社會工作服務機構作為社工服務的供給者，勢必承擔更多的責任和義務，而其健康可持續發展就顯得更加重要。在政策環境利好、支持力度大的背景下，社工機構快速發展的同時也面臨著獨立性不強、定位不清、專業性不足等風險因素，影響著機構健康可持續發展。

社會工作服機構在抓住機遇、乘勢而上的發展過程中要加強制度建設和能力建設，抓好專業發展和內部治理，才能順應時代潮流，以需求為導向，不斷滿足人們對于美好生活的向往。但社工機構健康可持續發展是一個重大議題，需要不同主體積極參與，相互協作，才能化解風險，達成目標。反觀發展現實，如何搭建一個協作平臺，創建共建共治的機制以促進社工機構健康可持續發展尚未有成熟的經驗，還需要學術界、實務界共同努力，探索一條可行的本土化路徑。