大姚縣天保工程問題及對策研究

何 麗

(云南省大姚縣林業和草原局，云南 大姚 675400)

1 大姚縣基本情況

1.1 自然概況

根據《大姚縣經濟及社會發展統計提要》(2019)記載,大姚縣位于云南省楚雄州西北部，地處金沙江中游,位于東經100°53′18″～101°40′30″，北緯25°32′43″～26°23′36″之間。土地總面積605.44萬畝，山區占81.7%，轄8鎮4鄉，總人口28.12萬人，居住著漢、彝等22種民族[1]。

1.2 森林資源概況

根據2017年《云南省大姚縣森林資源規劃設計調查報告》，大姚縣林業用地面積480.44萬畝、非林地面積125.0萬畝，分別占全縣土地總面積的79.35%、20.65%。森林面積411.05萬畝、覆蓋率67.89%，活立木總蓄積量1771萬m3[2]。

2 森林管護現狀及主要工作措施

2.1 管護現狀

2.1.1 管護面積

根據《天然林資源保護工程二期云南省大姚縣實施方案》，大姚縣森林管護面積480.44萬畝，其中：重點管護為227.88萬畝(國有林56.95萬畝、集體所有公益林170.93萬畝)；一般管護252.56萬畝[3]。

2.1.2 林業執法隊伍

主要林業執法隊伍有縣公安局森林警察大隊；縣林草局森林資源與國有林場管理股(政策法規股、縣林草局稽查大隊)、林政綜合執法大隊、1個木材檢查站；12個鄉鎮林草服務中心；1個國有林場；1 個曇華山州級自然保護區管護局。

2.2 主要工作措施

2.2.1 宣傳全覆蓋，提高全民愛林護林意識

以會議、戶主通知書、標語、警示牌和“小蜜蜂”擴音設備入村流動巡回宣傳等方式在鄉村、林區進行森林草原法律法規宣傳，做到橫向到邊、縱向到底，不斷提高全民愛林護林意識。

2.2.2 夯實護林基礎設施，提高森林管護綜合能力

《大姚縣林草局關于2020年度天然林資源保護工程及森林生態效益補償績效評價自評報告》顯示，大姚縣10年來共建設護林(站)哨所7244.10 m2、標志碑1200多塊、防火公路646 km；購置森林管護及防火車30多輛、無人機3架；安裝林區野外視頻監控62個。護林基礎設施不斷夯實，管護綜合能力不斷提高[4]。

2.2.3 加強制度建設，層層壓實管護責任

為變少數人盯住森林資源為成百上千人管森林資源，建立護林員督查長效機制、廣泛聘請縣局級護林員監督員、充分發揮“護林員監管員”的作用、試行森林資源管護監督員、不斷完善考核制度。制定了《大姚縣護林員管理及考核制度》等多項制度，并分別與森林管護單位和護林員簽訂了天保工程二期森林管護目標責任狀、天保工程二期森林管護協議和森林管護崗位聘用書，管護責任層層得到了壓實[5]。

2.2.4 林業執法隊伍切實履行主業，持續開展打擊破壞森林資源行動

縣、鄉國有林場等林業執法隊伍切實履行打擊破壞森林資源違法犯罪主業，相繼開展了“平安守護”、打擊毀林種植破壞森林資源違法犯罪行為等一系列林業嚴打整治專項行動，依法重拳整治涉林違法犯罪行為。

2.2.5 做好森林病蟲害防治和搞好自然保護區建設

制定了林業和草原有害生物監測方案、防治方案，以及松材線蟲病普查方案、林業檢疫執法專項行動工作方案等有害生物防治、監測方案。同時，切實組織實施，實現了多年來監測覆蓋率均達100%；發生率控制在1%以內；防治率98%以上、未成災；不斷加強自然保護區建設，強化日常巡護和監測，確保了保護區未發生破壞森林資源和野生動植物資源的案件。同時，完成了自然保護地的整合優化。

2.2.6 多措并舉，預防和控制森林草原火災

多年來主要采取加強組織領導、宣傳教育、火源管理和強化隊伍建設、夯實基礎設施等措施，預防和撲救森林草原火災。實現當日撲滅率均在99%以上，火災次數、過火面積和受害面積均控制在上級下達的考核指標范圍內，且逐年大幅度下降，多年被考核為優秀。

2.2.7 強化護林員管理及考核

一是加強對護林員的監管。對護林員實行每月、季、半年、年終定時考核，同時，適時進行抽查，全面掌握護林員履職情況和效果。二是強化責任狀的獎懲考核。為落實政府、主管部門、管護單位、護林員等“四級”的責任，認真按照《大姚縣天然林資源保護工程績效考核辦法(試行)》進行森林管護成效平時、年終考核，并嚴格兌現獎懲。最終使責任得到落實，森林資源得到保護、人員安全得到保障[6]。

3 森林管護存在的問題

3.1 森林管護與盲目追求林地或林木最大經濟利益之間的矛盾突出

由于公益林林權所有者獲得的森林生態效益補償相對較低，根據《大姚縣林業和草原局 大姚縣財政局關于下達2020年公益林生態效益補償資金的通知》，每畝補助10元[7]；天然商品林林權所有者因國家政策限制，其既不能對林木進行采伐，又未獲得生態效益補償，加之受種植核桃、花椒、烤煙等經濟作物可獲較高經濟價值的誘惑，導致部分林權所有者自我進行森林管護的積極性不高，更有甚者還毀林開墾、濫伐。且由于森林面積大、屬露天倉庫，而護林員、執法人員有限難以做到對毀林行為及時發現、查處，導致一些不法分子為盲目追求最大經濟利益，鋌而走險，違法毀林開墾、盜伐濫伐林木等毀林案件時有發生，森林管護與部分林權所有者或不法分子盲目追求林地或林木最大經濟利益之間的矛盾突出。

3.2 傳統森林草原管護難以適應日益變化的管護新形勢

火源管理難度較大撲火隊伍難組織。隨著國家勞動力轉移就業力度的加大，農村文化程度較高、年青力壯等條件較好的人員均大量外出務工，空巢老人、留守兒童不斷增多，對這兩類人員的野外用火管理難度較大，且發生森林草原火災，適宜參加森林草原火災撲救的人員就近組織也較為困難。如金碧鎮等壩區一旦發生森林草原火災，須組織人員鏟除隔離帶、保障后勤等工作時，人員難以到位。隨著森林草原防火通道、整村推進等路網建設力度的加大，林區道路四通八達，給做好森林管護方面提供了強有力的保障的同時，也給違法者及時互通信息，快速、多渠道偷運違法林木提供了前所未有的便利，給管護、執法破案或圍追堵截帶來嚴峻挑戰。

3.3 護林員素質參差不齊和報酬不匹配一定程度影響了護林成效

3.3.1 護林員素質參差不齊

大姚縣2020年根據《大姚縣2020年天保工程森林管護和公益林管護實施方案》《大姚縣2020年建檔立卡貧困人口生態護林員選聘實施方案》，共聘用大姚縣森林管護人員1339人，從而713名建檔立卡貧困人口就地轉化為生態保護人員[8]。建檔立卡貧困人口就地轉化為生態護林員項目的實施，從一定程度上解決了貧困人員文化程度普遍偏低、年齡偏大、體質相對弱和技術缺乏，從而不能出遠門打工和自我創業的困難，為山區精準扶貧另辟途徑[9]。以上情況也從另一個側面反映出了護林員素質參差不齊，文化程度最低的僅為小學、年齡最大的達59歲、體質最弱的為3級殘疾。同時，雖然大部分護林員都愛崗敬業、認真履職，但少數護林員特別是生態護林員還不同程度地存在思想不穩定：無好的就業機會時，當護林員的積極性很高，一旦有好的就業機會就辭職，動態管理、中途重聘程序復雜、人員難尋。從而，一定程度影響了森林管護的成效。

3.3.2 管護人員的勞動付出與獲得的報酬不相匹配

根據《天然林資源保護工程二期云南省大姚縣實施方案》，大姚縣森林管護面積480.44萬畝，而近10年天保工程和森林生態效益補償項目每年下達管護面積227.88萬畝(國有林56.95萬畝、集體所有公益林170.93萬畝)、管護費或管護費補助每年不少于1357萬元(天保工程管護費626.75萬元、公益林管護費730.25萬元)；252.56萬畝的集體天然商品林、人工林，以及0.17萬畝的國有林中的有林地、灌木林地、未成林造林地以外的其它林地，上級均未下達管護資金[3]。從而，護林員工資、保險普遍偏低。繁重的工作量和較艱苦的工作環境與較低的工資不相匹配，一定程度上影響了護員的工作積極性。

4 森林管護對策

4.1 加大打擊并將“綠水青山就是金山銀山”的理念變為全民的自覺行動

林草主管部門要加強林草法律法規和天保工程的重要意義宣傳，強化全民的法律、生態文明和道德意識，務必要“算大賬、算長遠賬、算整體賬、算綜合賬”“絕不能以犧牲生態環境為代價換取經濟的一時發展”，將講森林效益必優先發揮生態效益、社會效益為主的意識在全民入腦入心。同時，加大對毀林行為的處罰、打擊力度，持續開展“平安五號”嚴打整治“綠盾二號”專項行動、“平安守護”專項行動、打擊毀林種植破壞森林資源違法犯罪行為專項行動等一系列林業嚴打整治專項行動，對違法者嚴打重罰，使違法者承擔應有的違法成本。同時，林業是一項公益性事業，具有其特殊性，特別是在新時代，要多形式廣宣傳，將習近平生態優先、堅持人與自然和諧共生、綠水青山就是金山銀山等生態文明思想厚植于全民；將“環境就是民生，青山就是美麗，藍天也是幸福”；“小康全面不全面，生態環境質量是關鍵”；能否解決生態破壞嚴重等問題，直接關系著人民群眾對全面建設小康社會的認可度和滿意度的理念和要求始終貫穿于各級黨委政府和林草部門的決策和行動中[10]。最終將“綠水青山就是金山銀山”的理念變為全民的愛林、惜林和護林的自覺行動，形成違法者不想毀林、不能毀林、不敢毀林的良好氛圍。

4.2 運用先進科技措施彌補傳統地面巡護短板

整合天保護工程、森林生態效益補償森林管護補助等項目資金，逐年對森林管護基礎設施實行“整鄉(場)推進”，對交通、通訊、監測等重點領域進行建設，確保林業執法的交通、通訊、監測能滿足新形勢下的森林管護需要。在重點林區安裝林區野外視頻監控探頭、購置無人機、消防車、巡邏摩托車；在國有林與集體林交界處較難管護的地方，設置一定的電子機械圍欄；不斷建立和完善森林防火監測地理信息系統、護林員定位管理系統[11，13]；充分運用森林、草原資源監測影像資料。不斷運用先進科技措施補齊傳統的森林管護主要靠人工地面巡護，造成的時間短、巡護范圍窄、夜晚無人監控的短板。同時，先進科技措施的應用可為偵破破壞森林資源案件、違規野外用火引發森林火災案提供有價值的視頻證據，形成“地面有人巡、路上有車巡、空中有飛巡、山間有視頻、塔中有人盯”的立體式多方位的森林草原管護工作大格局。

4.3 建立健全“林長制”

根據《云南省林長制改革試點實施方案》，加快推進保護發展森林草原資源目標責任制要求，構建以黨政領導負責制為核心的“林長制”責任體系，并著力建立由縣、鄉、村三級負責同志擔任林長，全面負責相應行政區域內森林草原資源保護發展的管理機制，以及責任明確、協調有序、監管有力、獎懲嚴明的林長制會議、督察、信息、考核等責任制度，完善以村級林長、組級林長和鄉鎮監管員、專職護林員為主體的“兩長兩員”管理架構，以“三增、三防”(三增:即增森林蓄積量、增森林面積、增林業效益；三防：即防控森林火災、防治林業有害生物、防范破壞森林資源行為)為目標，突出重點，抓住關鍵，層層細化任務，推進網絡化森林草原資源管理，壓實鄉村組級林長源頭管理責任、織密、織牢森林資源源頭管理網絡，確保山有人護、事有人做、責有人擔。實現森林、草原、濕地永續利用，自然保護地和野生動植物得到有效保護。根據實際，分近、中、遠“三期”開展工作。為實現“三期”目標，著力實施以“建立林長制組織體系；建立完善林長制工作機制；強化護綠，切實保障林業生態安全；嚴格管綠，加強林業執法監管”為重點的林長制工程，積極踐行綠色生態發展理念，全面落實各級林長責任[11]。

4.3.1 建立林長制組織體系

設立縣、鄉、村三級林長。縣級設立總林長，由縣主要負責同志擔任總林長。縣級總林長下設林長和總林長辦公室，林長由縣人民政府分管林業工作的負責同志擔任，也可根據需要增設其他負責同志為林長。總林長辦公室設在縣林草局，辦公室主任由縣林草局負責同志擔任，辦公室成員從相關部門抽員組成。鄉(鎮)林長由鄉(鎮)主要負責同志擔任，鄉(鎮)領導班子其他成員任副林長。村級林長由村委會主任擔任。

4.3.2 明確各級林長職責

各級林長的責任范圍包括各自責任區域內的林地、濕地、草地和綠化覆蓋區。各級林長的責任區域劃分，按行政區劃或單位隸屬關系確定，以落實屬地管理責任為主。各單位將國土綠化、林地林木管理、自然保護地和野生動植物保護、破壞森林草原資源案件查處及涉林涉草問題整改等林業重點工作納入林長職責范圍，各級林長職責的劃分由各單位根據實際確定。

4.3.3 建立健全林長制制度體系

各單位要在工作協調、責任落實、督促指導、考核評價、責任追究等方面出臺制度，形成完善的森林草原資源網格化管理等制度體系。

4.3.4 建立完善林長制工作機制

探索建立運轉順暢、協調有效的林長制工作機制。分級建立林長會議制度，主要總結通報森林草原資源保護發展相關情況，部署下一步工作，協調解決重大涉林問題。

4.3.5 強化護綠，切實保障林業生態安全

嚴格落實森林防火林長負責制，完善森林防火綜合治理體系；加強自然保護地監管；加強林業資源安全巡護。全面建立縣、鄉、村護林組織體系，普遍配備護林員，結合扶貧開發，設立公益性護林崗位，面向貧困戶選聘生態護林員。開展跨域聯防巡護，運用無人機、視頻監控等現代化手段，推進森林、濕地和野生動植物資源源頭保護網格化和信息化，實現林業資源安全巡護全覆蓋；加強生物多樣性保護。

4.3.6 嚴格管綠，加強林業執法監管

完善林木采伐管理；提升林業防災減災能力；加大林業執法力度，加強隊伍建設，嚴格林業生態損害賠償和責任追究；強化濕地及野生動植物資源依法管理；穩步推進集體林權制度配套改革和林業綜合行政執法改革；完善林業資源監測和管理服務。

5 結語

天保工程是生態文明建設的重要內容之一，而森林管護又是天保工程的主要內容。《決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》的黨的“十九大”報告中第九章“加快生態文明體制改革，建設美麗中國”中明確“完善天然林保護制度......”，黨的十九屆五次全體會議公報提出“推動綠色發展，促進人與自然和諧共生。堅持綠水青山就是金山銀山理念，堅持尊重自然、順應自然、保護自然，堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主，守住自然生態安全邊界”。為此，森林管護既重要，且任重道遠[12]。鑒于此，采取加大打擊并將“綠水青山就是金山銀山”的理念變為全民的自覺行動、運用先進科技措施彌補傳統地面巡護短板、強化森林消防專業隊伍建設、嚴管厚愛護林員、建立健全“林長制” 的森林管護對策，宣傳教育、嚴厲打擊、健全機制 、科技運用、強化隊伍等多措并舉，貫徹落實好“共抓大保護、不搞大開發”的重要戰略思想，落實好習總書記推動長江經濟帶發展再次作出的重要戰略部署，森林管護一定會取得實效，大姚縣的天會更藍、山會更綠、水會更清。