陜南生態移民后扶持機制及效果評價研究

王 聰，王 靜

（商洛學院城鄉規劃與建筑工程學院 陜西，商洛 726000）

1 陜南生態移民工程

陜西省地處秦巴山區，地質條件相當惡劣，全省統計出的地質災害易發位置占全省總面積49%，而地質災害的分布位置多達9300 余個，該類地區極其不適合人類居住，而陜西省陜南地區則是易發位置的集聚地。因為陜南地區惡劣的生存環境，陜西省為保護生態環境，并有效規避地質災害，從2001 年便開始了第一次的生態移民工程，截止到2010 年已經累積搬遷近四萬戶。2010 年2 月起，陜西省正式開啟扶貧移民搬遷工程的規劃，社會各界給予高度關懷，政府層面也下發了各項扶持政策，確保移民工程順利、圓滿完成。根據搬遷距離不同，陜南移民工程分為三類形式，分別是縣際搬遷、縣城搬遷以及嵌插式搬遷，而移民在搬遷過程中，往往會受到三類困境影響，分別是居住地資源緊缺、再生性貧困以及心理文化矛盾。為解決移民搬遷難的問題，陜西省政府對扶持機制進行有效調整，切實解決移民困境，積極發展扶貧政策。

2 移民扶持機制

2.1 移民居住扶持

陜南地區共移民240余萬人口，移民搬遷后的安置地市場需求巨大，但實際提供的土地資源卻不足以及時填補缺口，由此便造成了理想照不進現實的后果。根據規定，移民在遷入安置地時，需要由當地政府進行統一規劃，陜南的移民安置地共牽扯到漢中、安康和商洛等三個市級單位，共計28個縣級單位，所以牽扯范圍廣、安置人口多，給安置地帶來不小分配壓力。

陜南原本人均土地標準為0.8畝，光以搬遷其中一年的53.57萬人口來計算，這便已經令人擔憂安置地的土地資源不夠分配，而隨著移民政策鋪開，移民人口增大，移民面臨的居住問題便成為了潛在隱患。另外搬遷地基需要3～4 萬元，建房另需20 余萬元，這高額的搬遷費用對于貧困居民來說，是搬不出去的唯一理由，政府對移民進行了居住扶持機制的開展，對搬遷費用進行減免優惠，并鼓勵通過無息貸款來讓移民先解決居住問題，之后在較長時間內進行無壓力還款。

2.2 移民收入扶持

陜南地區地理地質情況較差，群眾只能依靠少數的可耕作山地發展農業、林業，但基本可以維持自給自足的生存狀態，在移民后，居民的收入結構有了巨大轉變，相對單一的收入來源讓群眾面臨再生性貧困壓力。政府采取收入扶持機制，對移民群體進行集中幫扶，首先大力招商引資，發展安置地特色旅游項目，并推動當地農副產品的銷售，將陜西特色木耳、核桃等產物輸送到全國各地，提高移民收入水平。

2.3 移民服務扶持

在生態移民工程的重點建設項目中，進行安置地生態發展及鋪開現代化基礎設施是其中的重要政府干預措施，對移民進行安置地環境的滿意度普查，發現不同性別、文化程度等調查條件下的滿意度普遍達到70%左右，這與政府進行的移民服務扶持機制有較大關系。多數移民在新的生活環境中享受到了及時的供電、供水等服務，而且生態移民更是將山區居民的衛生、教育、公共設施等環境加以優化，利于移民工程持續開展。

2.4 扶持標準及資金來源

安置地政府對陜南移民進行了資金上的扶持，扶持標準如下。按每戶2萬元的標準進行補助，集中安置戶每戶補助4.5萬元、分散安置戶每戶補助3萬元、特困戶和危困戶每戶增加補助1萬元、4層以上樓房化安置戶每戶增加補助5000元，集中安置區基礎設施“小配套”每戶補助2萬元，對自愿在統規統建四層以上樓房安置的每戶補助資金5 000元[1]。另外，個別有困難的移民戶，還可得到合理的建房困難補助，因此扶持標準落實后將使搬遷后移民居住條件達到或超過原有水平。

扶持資金需要及時發到移民個人賬戶中，解決移民基本居住問題。但扶持標準的優待及較大基數的移民數量，造成資金緊缺現象，政府扶持資源主要來源于搬遷規劃款項，因此受到中央及各級省市縣政府統一管控，最終經由省級財政統籌部門進行撥付。由中央和省級政府負責的補助資金將直接通過省財政進行劃撥，到賬單位為縣區級的移民搬遷辦公室專用資金賬戶；由市縣級單位負責的補助資金則在上級部門撥付基礎上，扣除掉均衡性轉移的支付資金數額后，統一用于扶持項目。

3 移民效果評價

3.1 移民生存現狀

調查資料顯示，2015 年陜南生態移民生產水平評價指標人均耕地1.3 畝，人均糧食475kg，農民人均純收入2 779 元，較之以往在陜南地區的同期數值有顯著提高[2]。另外，生活水平評價指標中，人均建設用地為0.25m2，人均每天用水規模40L/人，人均年用電量100～140 KWh，證明移民生活水準有較大比例提高。通過數據可知，移民當下生產生活現狀已然達到較高程度，但仍舊和陜西省人均數值有一定差距，需要時間來進一步發展。

3.2 移民效果評價

針對三個維度，對移民效果做以評價。第一，耕地數量及質量，在安置區域內的人均耕地面積稍少，因此對移民生活水準有一定影響，主要體現在農業產量的數值上，但安置地土壤種植條件比原有山區要好，而且水利建設相對成熟，因此移民產業結構得到優化，比原有耕地效果好。第二，人均糧食的擁有量，根據畝產量分析，現有增產量較高，彌補了耕地減少影響。第三，移民人均收入，因為政府扶持機制的進行，所以收入有一定提高，改善了原有生存狀態。

3.3 移民效果預測

以五年后的移民效果作為預測結果，通過收集移民地區發展速度資料，合理推測未來移民效果。首先，因移民人均耕地面積有一定減少，因此移民會選擇更多元化的經營方式，提高耕地質量。其次，人均收入將會逐漸與安置區域內的平均水平靠齊，且不再僅依靠移民區的農業收入，多類型經營下，能逐漸提高收入。最后，移民的生活水平將會根據社會發展而不斷進步，農村基礎設施將會逐漸改善優化，使移民生活質量遠超以往在陜南的居住水平。

4 未來發展路徑

通過引入生態補償機制，緩解土地資源緊缺問題。生態環境是一種無形的資產，誰破壞了這項資產則應由誰來支付這種商品的價值。在生態移民資金來源上，遵循“誰受益，誰補償”的原則，由生態移民的受惠方支付一定的資金來作為移民搬遷的資金構成。以陜南移民為例，陜南移民的目的在于漢江流域水源地涵養保護，這項搬遷可以保證西安、北京、湖北、河北等地省市的高品質水源供應。在實踐中完全可以遵循政府和市場互補的原則，充分引入市場機制的作用，考慮參與主體的偏好以及利益需求，減少中間環節，相應地把解決權屬問題作為補償的最基本的條件。

通過建立移民協同工作體系，改善心理文化矛盾問題。在搬遷后，為提高移民在生態建設中的參與度，需要促進移民的團結度，招商引資為移民帶來更多崗位機會，并鼓勵移民開展創新性產業，政府政策給予一定支持。在移民內部創建起協同工作的體系，讓移民能發揮自我價值，找回原有生存心理，改善原有文化與安置地文化的矛盾。經過合理的發展規劃，讓移民感受到國家及政府部門對移民群體的關心，提高移民后的生活質量。

通過開展思想、技能培訓，讓移民們不再回歸貧困。首先，為移民開展思想培訓課程，讓移民更快適應現有生活，從基層服務中便做好各項扶持政策的宣傳工作。其次將扶貧技術落實到移民生活中，確保移民能在享受高質量的社會服務同時，發憤圖強，以個人力量改變自己的命運，政府可聯合民族企業定期為移民群眾開辦技能培訓課程，以此來針對性培養出相關人才。最后，通過對口扶貧政策，讓移民遠離長久貧困思想，將本地工廠、異地資源與移民對口連接，促進移民勞動力群體的發展，緩解搬遷后的壓力。

綜上，根據居住扶持、收入扶持、服務扶持等移民后的扶持機制，可對現階段的移民效果做出評價，并展開合理預測。陜南地區的生態移民工程取得了較好效果，對其他地區開展生態移民工作提供理論借鑒意義，首先，政府應在居住、收入、服務等三方面保持持續性的扶持政策落實，確保居民能在新的環境下更好生存。其次，政府要督促各級部門將扶貧、賑災、搬遷等資金進行整合使用，集中扶持貧困戶，減少搬遷負擔。最后，要在新的居住地進行生態發展建設，支持移民創造更多經濟收益，全面解決遺留問題，促進地區發展。