國家能力視角下農村食品藥品監督管理困境及出路

孫樹剛

（山東省臨沂市羅莊區市場監督管理局，山東臨沂 276017）

近年來，我國食品藥品領域頻繁發生安全事件，引發國家和政府部門的高度關注。作為信息高度不對稱的行業，食品藥品安全的監督和管理存在一定難度。特別是部分經濟落后的農村地區，存在用藥不規范、藥品流通問題等，增加了藥品行業的風險，為人們的身體健康帶來極大的負面影響。為進一步體現國家意志，提升國家監管調控能力，需要積極探索農村食品藥品監督管理出路，為農村地區食品藥品行業的規范化發展提供保障。

1 國家能力視角下農村食品藥品監督管理的價值所在

在我國國力不斷增強的背景下，國家能力逐漸成為社會學和管理學領域熱議的話題。從社會學角度而言，國家能力就是國家制定和實施政策和執法的能力，與國家權力、經濟發展狀態、國家意志有著密切的關聯。而管理學相關理論表示國家能力是國家和社會組織爭奪資源和支配資源的能力。雖然不同學者對國家能力存在差異化認知，但是國家能力始終離不開中央政府和地方政府的能力，而能力的實施則是確保食品和藥品安全的關鍵手段，食品和藥品的監督管理一直以來都是國家意志的體現。目前在實施管理工作實踐的過程中，往往存在影響意志表達的因素，使意志表達出現落空的情況。特別是對于農村發展滯后的地區而言，在鄉村振興的戰略下，解決農村地區食品和藥品安全，保障人們的自身利益，推動食品和醫藥產業的穩步發展，是實現國家意圖，體現國家能力的關鍵一環。

2 國家能力視角下農村食品藥品監督管理困境

2.1 農村餐飲業和藥品經營規模小，基礎設施建設不完善

在餐飲業方面，農村地區餐飲服務業大多為小型餐館和飯店組成，場館占地面積小，整體布局過于簡單，對于菜品的清洗和消毒不到位，各類關于食品安全的配置達不到國家標準。而餐飲從業人員大多為農村勞動力，知識水平和受教育程度低，對食品安全的認識過于片面。缺少系統的培訓，使餐飲從業人員不具備食品安全的法律常識，為農村食品安全帶來眾多的隱患，也為食品監督管理帶來較大的困難。而在藥品行業中，農村衛生所和衛生室是藥品監管的薄弱環節。大多數農村衛生所由鄉鎮或村屯自主經營，在藥品購入和銷售等方面，還存在不規范的現象。表現在農村醫療機構個別為個體商戶，存在違法經營的行為。部分發展落后的村落對藥品有一定的需求，而醫療建設不完善，只能通過個體經營的醫療機構購買藥品。在市場監管過程中，因缺少法律依據而難以立案查處，使藥品銷售亂象難以在短時間內得到治理。

2.2 農村藥品流通規則不健全，藥品質量得不到保障

現階段，我國農村地區藥品流通等活動還沒有具體的法律依據進行約束。部分醫療機構鉆法律的空檔，進行非法或違規的藥品流通，不但使藥品質量難以得到保障，還擾亂藥品市場的秩序。為促進藥品的宣傳和推廣，大多數大型藥品企業會在地級市和縣城設置辦事機構進行藥品推廣。然而，對于這些組織目前還沒有建立起完善的監管機制，部分機構在進行藥品宣傳時會采用夸大的宣傳語言，甚至發布虛假信息，導致大眾對藥品的認識出現偏差，一定程度上影響人們的身體健康與安全。部分企業在農村等地區構建藥品倉儲地，以此來減少藥品儲存的成本。大量藥品的堆積會導致市場流通的藥品數量減少，嚴重出現供不應求的現象，從而出現市場秩序的混亂。部分產品在農村市場中的夸大化宣傳還為假冒偽劣商品的銷售提供可乘之機，使農村地區銷售的醫藥產品質量無法保障。

2.3 監督管理力度不足，農村群眾自我保護力弱

在當前農村地區藥品市場中存在藥品監督力度不足的情況。主要表現在以下兩個方面。①藥品監管主體職能存在交叉，針對藥品監管，我國存在多部門管理的漏洞。上級藥品監管部門負責管理藥品生產、研發，物價部門對藥品價格進行把控，市場監管部門負責藥品的流通、銷售、經營和使用，這些部門在職能上都具有管理的權力。一旦發生問題時，各部門之間易相互推諉，使問題難以得到及時解決，且難以追責，使藥品監管的效率和工作水平達不到相關的要求[1]。②食品藥品監督管理制度不健全。雖然在國家能力不斷發展的背景下，針對食品和藥品我國出臺了一系列的法律規定，但相關的體系內容還沒有建立成統一協調的整體，法律內容和規定具有重疊性，使監督管理工作的實施受到了一定影響。同時，針對當前日益突出的食品藥品安全問題，我國相關的法律內容沒有及時更新，部分條款已經無法適應當前的監管工作要求，特別是自由裁量權的濫用，使法律公平公正性受損，因此，農村食品和藥品的監督管理工作仍需要進一步完善。

3 國家能力背景下農村食品藥品監督管理出路

3.1 切實加強縣區級市場監管部門食品藥品監督管理能力的建設，提高食品藥品監督管理水平

在國家能力背景下，做好農村食品藥品監督管理工作。①需要上級藥品監督管理部門與市場監督管理部門正確處理好條塊關系，積極成立有政府分管領導為組長的食品藥品監督管理工作領導小組，對各項食品藥品管理工作的開展提供指導意見與思路，并由有關部門負責人組成領導小組，定期召開食品藥品監督管理工作方面的會議，一同研究食品藥品監管工作。在利用現代信息技術手段，搭建信息化交流互動平臺，利用平臺共享信息資源的同時，加強與有關部門間的溝通交流，以此來獲得多部門間的支持與保障，避免市場監督管理部門呈現出“孤軍奮戰”的局面[2]。②應本著“精干高效，對內分工，對外集中”的管理原則，根據食品藥品監督管理工作內容、特點及目標，對相關人員進行合理分工，實行輪崗制。并通過設置責任追究制，對造成工作失誤的原因、部門及個人追究和嚴懲，以提高工作人員的重視程度，形成約束機制，使之能夠自覺約束自己的工作行為與態度。③在信息化建設背景下，需要加強網絡信息管理力度。可通過將每個涉及食品與藥品的單位資料輸入網絡檔案庫中，建立基礎性資料。也可對縣區局的財務、卡（證）、文書等進行數據化管理，對于提高食品藥品監督管理工作成效與技術水平具有重要作用。

3.2 加強監督管理人員專業技能與職業素養培訓，打造一支優秀監督管理團隊

人員作為落實市場監督管理部門工作、保證管理工作質量與成效、踐行一切工作部署的重要實施者與組織者，其自身所具備的專業水平、業務能力、技能水平與職業素養的高低，將會在一定程度上影響著農村藥品食品監督管理成效。尤其是作為國家能力的重要組成部分，人才能力的高低是決定社會發展、企業發展的關鍵因素，所以對于人才能力的提升，需給予一定的重視[3]。因此，在國家能力視角下創新農村食品藥品監督管理工作形式，必須要注重建立一支高素質、高技能、高知識型的農村食品藥品監督管理隊伍，加強現有人才隊伍的專業技能與職業素養培訓。通過培訓保證一線監督管理人員自身所具備的知識儲備、技能掌握和職業素養等獲得與時俱進的更新和完善，保證食品藥品監督管理工作緊跟時代發展腳步。①有關部門應注重在鄉鎮人民政府中招募一級食品藥品監督管理人員，有利于提高政府部門對食品藥品監督管理工作的重視與支持，便于開展各方面協調工作。村一級食品藥品監督管理信息員則可在村委會干部中產生，對于搞好農村食品藥品監督管理工作能產生積極的影響力。②應針對現有的食品藥品監督管理人才隊伍，定期開放協助規范市場、管理村級食品藥品監督管理信息員和提供違法信息等工作。并通過定期組織開展專業化、前瞻性、創新型的培訓活動，加強對現有人才隊伍的專業培訓與技術指導。③再通過定期考核鄉級協查員與村級信息員的業務能力與綜合素質，切實保障食品藥品監督管理成效，保障國家能力穩步提升。

3.3 利用多種途徑加大對農村群眾宣傳教育力度，切實提高農村群眾維權意識

利用多途徑加大對農村的宣傳教育力度，形成長期有效的宣傳教育先行工作機制，對于切實提高農村群眾維權意識具有重要作用。①全面開展農村食品藥品安全入村入戶宣傳行動，利用先進的網絡信息技術手段，建立健全覆蓋農村的食品藥品違法行為舉報投訴受理網絡，完善違法舉報行為獎勵、鼓勵及政策支持等制度。利用多種有效措施，激發農村群眾維權意識，有利于有關部門依靠社會組織和個人對農村食品藥品安全實施社會監督，進一步發揮群眾監督力量，穩步提升國家能力[4]。②還應當定期組織開展食品藥品宣傳教育活動，進入農村集市、村鎮，采取群眾喜聞樂見的方式，向群眾宣傳假冒偽劣藥品及盜版、過期食品等識別常識、用藥知識與規范、食品保質期查詢等方法。此外，通過設立舉報店、免費舉報電話等，鼓勵廣大農村群眾運用法律的武器維護個人合法權益。

3.4 發揮政府部門職能效用完善相應的法律體系，依法推進行政管理體制改革

在國家能力背景下，推動我國食品藥品監督管理創新，必須要充分發揮政府部門職能效用，鼓勵政府部門根據農村當地實際情況，及食品藥品監督管理工作實效，積極出臺相應法律法規，完善法律體系。利用行之有效的法律法規，推進農村食品藥品監督行政管理體制改革，以此來不斷提高農村食品藥品監督管理成效，解決農村地區食品藥品監督管理方面存在的法律盲點。①應積極改革政府部門的考核方式，加強各種監督機制建設，有效避免地方政府的地方保護主義，實現食品藥品監督管理的公平、公正、公開、透明[5]。為進一步解決食品藥品市場存在信息不對稱的現象，政府部門應充分體現自身職能效用，根據食品藥品監督管理部門實際情況，積極實行中央垂直管理，可以在很大程度上保證食品藥品監管工作的獨立性，使之隸屬于中央管理，可有效減少地方政府對正常監督管理活動的干涉，加大對此方面的行政保護。②應建立一套完整統一的法律法規體系，將所有食品藥品監督管理行為納入到法律框架中，切實加強對農村食品藥品監管工作的監督與保障力度，有效彌補監管工作中存在的法律盲點。

4 結語

針對當前農村地區存在的食品和藥品安全的問題，以更加廣闊的視角，立足于國家能力的角度來進行宏觀分析，找到農村食品藥品監管上的困境，促進國家意志表達，凸顯我國的管理能力。受到社會環境的影響，農村地區食品藥品銷售主體缺少安全管理的意識，并存在基礎建設上的不足之處，使食品藥品仍存在眾多的安全隱患。應探索高效的監督管理模式，并發揮政府部門的職能，有序落實各項監管措施，最大限度地保障人們的健康，推動農村地區食品和藥品行業的發展。