農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的現(xiàn)實(shí)困境與突破分析

劉 海

(寧國市自然資源和規(guī)劃局，安徽 寧國 242300)

0 引言

黨的十九大提出，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，從而保障農(nóng)民土地承包權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、改善農(nóng)民生活。土地承包經(jīng)營制度的穩(wěn)定，有利于調(diào)動農(nóng)民積極性、保障國家糧食安全，提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，實(shí)現(xiàn)土地利用效率最大化，利于耕地保護(hù)與生態(tài)平衡發(fā)展。

1 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的現(xiàn)實(shí)困境

1.1 土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)困難

目前，農(nóng)民的土地觀念仍不開放，難以將土地發(fā)揮出最大價(jià)值。因此，即便政府組織工作，農(nóng)民依舊不愿將土地進(jìn)行承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，致使土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出現(xiàn)困難。而傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式付出較高，回報(bào)較低。因此大多數(shù)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，致使大面積土地未進(jìn)行生產(chǎn)活動，造成土地浪費(fèi)。

除此之外，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式較為單一，且流轉(zhuǎn)規(guī)模較小。大多數(shù)情況下，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)是以轉(zhuǎn)包或出租的形式為主。從流轉(zhuǎn)對象來看，依舊多為農(nóng)戶之間相互流轉(zhuǎn)，沒有形成一定流轉(zhuǎn)規(guī)模，并且這種不成規(guī)模的土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，存在許多不規(guī)范的現(xiàn)象，例如口頭協(xié)議，缺少專業(yè)的文書合同，或即便簽訂合同，其條款內(nèi)容不規(guī)范，內(nèi)容過于簡單，又或者承包合同未經(jīng)審查同意等。這也導(dǎo)致農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中，經(jīng)常出現(xiàn)各種土地流轉(zhuǎn)糾紛。

1.2 土地承包經(jīng)營權(quán)制度體系混亂

在以往的法律典籍中，土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)置混亂，物權(quán)債權(quán)說法不明。現(xiàn)今《民法典》第三百三十條中提到農(nóng)民集體所有和國家所有由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農(nóng)業(yè)的土地，依法實(shí)行土地承包經(jīng)營制度。第三百三十三條表示土地承包經(jīng)營權(quán)自土地承包經(jīng)營權(quán)合同生效時(shí)設(shè)立。《民法典》中第三百四十條“土地經(jīng)營權(quán)的定義”土地經(jīng)營權(quán)人有權(quán)在合同約定的期限內(nèi)占有農(nóng)村土地，自主開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并取得收益。這一條完整復(fù)制了《農(nóng)村土地承包法》第37條的規(guī)定，為土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)債權(quán)說法爭論進(jìn)行了解決，提供了民事基本法上的依據(jù)。對于土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，目前《民法典》物權(quán)編中的用益物權(quán)分編之中包含著土地經(jīng)營權(quán)內(nèi)容，因此，土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)為物權(quán)。

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，農(nóng)村人口流動和勞動力轉(zhuǎn)移加快，農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛數(shù)量不斷增多，糾紛形式多樣化，糾紛領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，糾紛表現(xiàn)出的矛盾十分復(fù)雜。有時(shí)會出現(xiàn)糾紛無法進(jìn)行有效解決，最后影響到農(nóng)村土地承包經(jīng)營工作，限制了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。除此之外，雖然農(nóng)民工大量進(jìn)城務(wù)工，但大多數(shù)農(nóng)民并不愿放棄土地承包經(jīng)營權(quán)，土地被視為最后的生活保障，這種情況的出現(xiàn)，一定程度上凸顯了社會保障制度不夠健全。綜合來看，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)存在諸多制度上的問題，同時(shí)也體現(xiàn)出土地流轉(zhuǎn)、市場管理服務(wù)的滯后，土地承包經(jīng)營權(quán)未形成一定的管理體系[1]。

2 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的突破

2.1 建立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制

從目前我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)所面臨的困境來看，首先要改變農(nóng)民自身的傳統(tǒng)觀念，政府與集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)積極轉(zhuǎn)變農(nóng)民自身觀念，使農(nóng)民了解土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)是為了保障其權(quán)益，農(nóng)民有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。國家應(yīng)積極解決農(nóng)民的就業(yè)待遇、勞動權(quán)益保護(hù)以及醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障，保障農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工后，能夠全身心地投入到城市生活中，使農(nóng)民放心轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)，保障土地不會產(chǎn)生閑置浪費(fèi)現(xiàn)象。

《農(nóng)村土地承包法》第42條規(guī)定“承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì), 可以自愿聯(lián)合將土地承包經(jīng)營權(quán)入股, 從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)”，政府和集體經(jīng)濟(jì)組織可將土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)模式變得更加多元，使其符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向，可以融資入股或承包者抵押擔(dān)保等新型流轉(zhuǎn)形式，能夠使農(nóng)民獲得較高收益等流轉(zhuǎn)方式，同時(shí)應(yīng)擴(kuò)大其流轉(zhuǎn)規(guī)模，將流轉(zhuǎn)對象變?yōu)閷I(yè)的大型企業(yè)，形成土地生產(chǎn)規(guī)模，發(fā)揮土地的最大利用價(jià)值，并為土地流轉(zhuǎn)帶來最大的經(jīng)濟(jì)效益。

同時(shí)，政府在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，應(yīng)加大對農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營者的資質(zhì)審查，從而保障農(nóng)民的權(quán)益，要規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序，保障農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中的規(guī)范，保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)益，要禁止口頭協(xié)議，保證雙方的流轉(zhuǎn)合同規(guī)范性，對承包合同進(jìn)行合理的審查和備案公正等，減少流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生的糾紛。村委會在土地流轉(zhuǎn)中，要積極發(fā)揮基層群眾自治組織的作用，加快建立相關(guān)的法規(guī)以及制度，保障村委會認(rèn)識到落實(shí)土地流轉(zhuǎn)的重要性，增強(qiáng)村委會的責(zé)任意識。盡量減少土地流轉(zhuǎn)過程中的糾紛，積極處理土地流轉(zhuǎn)問題，政府要建立土地流轉(zhuǎn)市場，將無形的土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營變?yōu)橛行蔚慕?jīng)營模式，建設(shè)土地產(chǎn)權(quán)或租賃市場，使土地交易市場的各項(xiàng)信息更加清晰明確。原有的無形土地交易市場在一定程度上制約著土地交易的規(guī)模，且土地交易規(guī)則混亂，致使農(nóng)民對于土地流轉(zhuǎn)的積極性大幅度降低。因此有形土地流轉(zhuǎn)市場的建立，能夠有效保障土地流轉(zhuǎn)信息透明度，有利于政府對土地進(jìn)行管理，有利于土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展。

2.2 完善土地承包經(jīng)營權(quán)制度體系

為保障我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的落實(shí)與發(fā)展，政府應(yīng)建立承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，使流轉(zhuǎn)后的土地承包權(quán)依舊歸農(nóng)民所有，打消農(nóng)民的顧慮，完善土地承包經(jīng)營權(quán)管理體系。目前土地流轉(zhuǎn)市場的建立仍然需要政府的扶持以及管理，政府可加大對基層流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置，統(tǒng)一管理標(biāo)準(zhǔn)。通過加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)，能夠有效建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的管理體系，進(jìn)而加強(qiáng)對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的管理和監(jiān)督，解決土地耕種問題，防止土地出現(xiàn)閑置浪費(fèi)現(xiàn)象，并且破除傳統(tǒng)的小經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)模式，提高土地的出產(chǎn)率以及收益率。建立更加專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織，引導(dǎo)農(nóng)民改變傳統(tǒng)觀念，保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的主體利益。

國家要完善土地承包經(jīng)營權(quán)的法律法規(guī)，明確土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的程序，建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場化運(yùn)作機(jī)制，使農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)能夠切實(shí)保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)。

各級地方政府要維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)益，保證土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的健康發(fā)展。要加強(qiáng)對土地的流轉(zhuǎn)管理工作，并積極維護(hù)農(nóng)民的各項(xiàng)權(quán)益，完善土地承包經(jīng)營糾紛仲裁模式，保證土地流轉(zhuǎn)市場的規(guī)范化以及合法性。政府要健全農(nóng)村社會保障體系的建設(shè)，建立農(nóng)村最低生活保障制度，針對困難家庭要給予最基本的物質(zhì)保障，完善農(nóng)村醫(yī)療保障體系以及養(yǎng)老體系，減少農(nóng)民對土地的依賴，促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，保證土地不出現(xiàn)閑置浪費(fèi)的現(xiàn)象[2]。

《民法典》中確認(rèn)了土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)地位及其所具有的抵押功能，土地可以進(jìn)行經(jīng)營權(quán)登記以及具備融資擔(dān)保的權(quán)利，這一項(xiàng)制度的創(chuàng)新使在流轉(zhuǎn)過程中土地經(jīng)營權(quán)的糾紛大幅度減少。經(jīng)營權(quán)能夠在規(guī)定時(shí)間內(nèi)進(jìn)行土地的經(jīng)營，使土地的經(jīng)營過程更加合理合法。同時(shí)，《民法典》合并了出租和轉(zhuǎn)包功能，這兩者本身在法律效果中并無明顯區(qū)別，因此轉(zhuǎn)包概念被舍棄，使法律條文更加簡潔易懂。《民法典》對于土地承包權(quán)的改動，使其權(quán)利的歸屬更加清晰，并擴(kuò)大了土地流轉(zhuǎn)方式，土地承包經(jīng)營權(quán)也因此變得更加穩(wěn)定和具有靈活性。

3 結(jié)論

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是我國農(nóng)民的一項(xiàng)重要權(quán)益,它在促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保護(hù)耕地面積等方面發(fā)揮著不可替代的作用。由于歷史遺癥及政策因素的影響，導(dǎo)致土地承包經(jīng)營權(quán)不能適應(yīng)新時(shí)期社會需求以及國家法律法規(guī)滯后性、不穩(wěn)定性等問題，只有妥善解決這兩個(gè)問題，才能實(shí)現(xiàn)中國農(nóng)村土地承包經(jīng)營可持續(xù)發(fā)展。