關(guān)于加強(qiáng)偏遠(yuǎn)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府專職消防隊(duì)建設(shè)發(fā)展的思考
——以云南省文山州馬關(guān)縣為例

趙凡

（文山州麻栗坡縣消防救援大隊(duì)，云南文山 663600）

近年來，社會經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，受原現(xiàn)役消防部隊(duì)改革轉(zhuǎn)隸編制所限，消防救援力量嚴(yán)重短缺的問題日益突出，特別是偏遠(yuǎn)地區(qū)消防應(yīng)急救援力量不足、覆蓋不廣已無法適應(yīng)“城鄉(xiāng)一體化”發(fā)展需求。加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府專職消防隊(duì)建設(shè)已成為有效補(bǔ)充專業(yè)消防救援力量缺口最便捷的途徑。特別是在應(yīng)急管理體制改革和應(yīng)急救援力量體系建設(shè)發(fā)生深刻變革的背景下，偏遠(yuǎn)地區(qū)若不采取針對性強(qiáng)、操作性強(qiáng)的有力措施，必將嚴(yán)重影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府專職消防力量建設(shè)質(zhì)效和可持續(xù)發(fā)展。筆者試圖對此做一些簡要探討，以期引起大家重視[1]。

1.偏遠(yuǎn)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府專職消防隊(duì)建設(shè)中存在的突出問題

偏遠(yuǎn)地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為緩慢，專業(yè)消防救援力量缺口問題長期存在。多年來，云南省依據(jù)《消防法》《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)消防工作意見》（國發(fā)[2011]46號）、公安部7部委《關(guān)于深化多種形式消防隊(duì)伍建設(shè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（公通字[2010]37號）、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)消防隊(duì)標(biāo)準(zhǔn)》（GB3557-2017）等文件，研究制定了全省政府專職消防隊(duì)建設(shè)發(fā)展的指導(dǎo)性意見，各地州（市）根據(jù)指導(dǎo)性意見進(jìn)行了嘗試性的探索。現(xiàn)階段，云南偏遠(yuǎn)地區(qū)建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府專職消防隊(duì)采用的主流模式是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)“五辦七中心”機(jī)構(gòu)設(shè)置框架內(nèi)將消防安全管理和應(yīng)急救援服務(wù)保障職責(zé)嵌入設(shè)有社會綜合服務(wù)保障或應(yīng)急管理服務(wù)保障等類似中心內(nèi)，在其內(nèi)部設(shè)置事業(yè)編政府專職消防隊(duì)員崗位，由其擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府專職消防隊(duì)（站）的隊(duì)（站）長、骨干，招聘一定數(shù)量的合同制專職消防隊(duì)員形成專業(yè)消防力量，承擔(dān)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的滅火救援、消防宣傳、防火巡查等任務(wù)。文山州下轄的7縣1市除馬關(guān)縣外均采取了這種主流模式。這種將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府專職消防隊(duì)建在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級應(yīng)急管理服務(wù)中心的模式有隊(duì)（站）長事業(yè)編易于核定落編、建設(shè)人力資源整合快、典型經(jīng)驗(yàn)易復(fù)制等優(yōu)點(diǎn)，同時也存在著問題和弊端。

1.1 建設(shè)主體認(rèn)識出現(xiàn)偏差、重視程度不夠

在工作中發(fā)現(xiàn)，《消防法》雖然對建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府專職消防隊(duì)做了原則性要求，明確建設(shè)主體為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，但部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)認(rèn)為偏遠(yuǎn)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)總量小、人口數(shù)量少，不考慮建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府專職消防救援力量。當(dāng)?shù)叵谰仍畽C(jī)構(gòu)根據(jù)上級文件安排部署，要求所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立政府專職消防隊(duì)，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與消防救援機(jī)構(gòu)就如何推進(jìn)隊(duì)伍建設(shè)產(chǎn)生“矛盾分歧”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府在隊(duì)伍建設(shè)中既無專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)保障又無事業(yè)編制核定權(quán)導(dǎo)致部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)對推動建設(shè)工作“撒手”，客觀上造成當(dāng)?shù)叵谰仍块T在推進(jìn)此項(xiàng)工作中的“被動”和“單打獨(dú)斗”。消防救援部門依靠自身力量主導(dǎo)建設(shè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府專職消防隊(duì)既建不好更沒有基礎(chǔ)支撐，隊(duì)伍建設(shè)和發(fā)展失去長久的生命力，出現(xiàn)“建設(shè)隊(duì)伍一陣風(fēng)、取得成效難持久”的現(xiàn)象。

1.2 事業(yè)編制隊(duì)（站）長配置“兼職化”，落實(shí)上級文件走樣

按照可以在“鄉(xiāng)鎮(zhèn)‘五辦七中心’機(jī)構(gòu)設(shè)置框架內(nèi)將消防安全管理和應(yīng)急救援服務(wù)保障等職責(zé)嵌入設(shè)有社會綜合服務(wù)保障或應(yīng)急管理服務(wù)保障等類似中心，在其內(nèi)專門設(shè)置事業(yè)編的政府專職消防隊(duì)員崗位，由其擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府專職消防隊(duì)（站）的隊(duì)（站）長和骨干”工作思路，部分縣（市）級政府在事業(yè)編制壓縮的大背景下采用了“短、平、快”方式直接將原鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)急管理服務(wù)中心負(fù)責(zé)人（事業(yè)編制）調(diào)整核定為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府專職消防隊(duì)隊(duì)（站）長。核定事業(yè)編隊(duì)（站）長與原應(yīng)急管理服務(wù)中心具體工作不脫鉤，隊(duì)（站）長兼職化明顯，這導(dǎo)致落實(shí)上級文件走了樣。

1.3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)急管理服務(wù)中心條線工作不清導(dǎo)致隊(duì)伍職能“不專”

部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門沒有明確的職責(zé)分工，具體工作憑鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)指派，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人少事多、點(diǎn)多線長面廣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府專職消防隊(duì)人員常被安排從事無關(guān)工作，專職消防隊(duì)員被“抓包”的現(xiàn)象時有發(fā)生，無法保障針對災(zāi)害事故開展演練，不能系統(tǒng)性地開展消防安全知識學(xué)習(xí)和普及。由于雜務(wù)較多，沖淡隊(duì)伍的主業(yè)，隊(duì)伍和隊(duì)員落實(shí)工作“推、拖、拉”現(xiàn)象出現(xiàn)，整支隊(duì)伍的職能不專、穩(wěn)定性變差。

1.4 鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)急管理服務(wù)中心管理模式不統(tǒng)一，隊(duì)伍安全管理埋下隱患

大多數(shù)基層應(yīng)急管理服務(wù)中心對消防救援工作無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，對隊(duì)伍管理無統(tǒng)一要求，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)管理本身就存在著“松、散、軟”的問題，這影響隊(duì)伍的管理水平和戰(zhàn)斗力。由消防救援機(jī)構(gòu)派員實(shí)行專管既不現(xiàn)實(shí)也不可能，一是人員編制不允許，二是外派人員自身的管理也面臨著巨大風(fēng)險。此種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府專職消防隊(duì)組織渙散、紀(jì)律松弛、作風(fēng)散漫易出現(xiàn)，為日常管理、救援行動安全埋下巨大的隱患[2]。

1.5 規(guī)模災(zāi)害處置統(tǒng)一調(diào)動“一盤棋”受到“掣肘”

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)急管理服務(wù)中心直接受轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府領(lǐng)導(dǎo)管理，隊(duì)伍建在鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)急管理服務(wù)中心上，當(dāng)一定規(guī)模災(zāi)害發(fā)生需多支隊(duì)伍協(xié)同處置時不排除個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)出于自身利益考慮變相拒絕參與處置，災(zāi)害處置限于被動，這種情況在基層時有發(fā)生，應(yīng)急救援工作“一盤棋”的良性局面形成存在一定難度。

2.偏遠(yuǎn)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府專職消防隊(duì)建設(shè)模式的探索

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府專職消防隊(duì)在主流建設(shè)模式下存在的問題如不及時解決，勢必影響這支隊(duì)伍穩(wěn)定、健康可持續(xù)發(fā)展。結(jié)合云南偏遠(yuǎn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r，如何解決好這支隊(duì)伍的“建、管、用”，形成有效戰(zhàn)斗力，筆者考慮從5個方面入手。

2.1 結(jié)合實(shí)情，上調(diào)建設(shè)主體，解決好“誰建設(shè)”問題

各地在領(lǐng)會上級文件精神的基礎(chǔ)上主動探索適合本地實(shí)情的建隊(duì)模式，可通過政府文件的形式固定下來。從頂層設(shè)計上可將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府專職消防隊(duì)建設(shè)主體上調(diào)一級，由縣級政府組成部門（縣級應(yīng)急管理部門）具體負(fù)責(zé)等。制度化上調(diào)建設(shè)主體有效解決新增事業(yè)編制崗位核定、建設(shè)資金通盤調(diào)配等一些列問題。也有利于實(shí)現(xiàn)縣級部門同心協(xié)力辦大事，避免在隊(duì)伍建設(shè)過程中資源浪費(fèi)和“單打獨(dú)斗”。更能使縣級地方黨委政府從思想上認(rèn)識到自己在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府專職消防隊(duì)建設(shè)中主體責(zé)任，為將消防救援機(jī)構(gòu)打造國家隊(duì)、主力軍“松綁”。

2.2 合理設(shè)置機(jī)構(gòu)，打破事業(yè)編人員配備“兼職化”傾向

上調(diào)建設(shè)主體后，在縣級應(yīng)急管理部門下設(shè)置對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府專職消防隊(duì)實(shí)施專業(yè)管理的機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)工作人員確定為事業(yè)編制人員，全面負(fù)責(zé)轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府專職消防隊(duì)的合同制消防員招錄、隊(duì)伍日常管理、工作績效考核等并直接受縣級應(yīng)急管理部門領(lǐng)導(dǎo)。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府專職消防隊(duì)（站）長直接由縣級層面核定為新增事業(yè)編，統(tǒng)一歸屬專業(yè)管理機(jī)構(gòu)。事業(yè)編制隊(duì)（站）長人事任免、職務(wù)晉升均由縣級應(yīng)急管理部門負(fù)責(zé)。通過優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置，徹底解決事業(yè)編隊(duì)（站）長由鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)急管理服務(wù)中心負(fù)責(zé)人兼任，打破人員配置“兼職化”傾向。

2.3 厘清條塊工作，確保隊(duì)伍職能的專業(yè)化方向

在上調(diào)建設(shè)主體和合理設(shè)置機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，縣級層面應(yīng)出臺具體的隊(duì)伍管理職責(zé)任務(wù)文件，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府專職消防隊(duì)工作職責(zé)。在職能配置上，將隊(duì)伍作為基層社會專業(yè)化應(yīng)急救援單元，承擔(dān)火災(zāi)撲救、消防宣傳、防火巡查及自然災(zāi)害搶險等救援職能。制度化嚴(yán)控隊(duì)伍非主業(yè)職能，切實(shí)讓專業(yè)的人干專業(yè)的事，確保隊(duì)伍專業(yè)化方向發(fā)展[3]。

2.4 重設(shè)管理模式，增強(qiáng)隊(duì)伍自身穩(wěn)定性

因隊(duì)伍的特殊屬性，采取“縣級主建、派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)”模式緊抓事業(yè)編隊(duì)（站）長管理，依托專業(yè)管理機(jī)構(gòu)緊抓事業(yè)編隊(duì)（站）長人事管理權(quán)，全面負(fù)責(zé)對事業(yè)編隊(duì)（站）長日常考核、年終績效、職務(wù)晉升工作，通過采取“垂直管理”方式，將隊(duì)伍管理要求、職業(yè)能力等要求直接下達(dá)到隊(duì)，抓住關(guān)鍵的人，解決主要的事。隊(duì)（站）內(nèi)合同制消防員直接隸屬于縣級專業(yè)管理機(jī)構(gòu)，合同制消防員待遇保障、能力培養(yǎng)、晉升渠道等均由縣級應(yīng)急管理部門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)落實(shí)。從根本上增強(qiáng)隊(duì)伍自身穩(wěn)定性，為有序管理、安全管理打下堅實(shí)基礎(chǔ)。

2.5 升級運(yùn)行機(jī)制，理順救援力量與管理部門關(guān)系

依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)急管理服務(wù)中心建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府專職消防隊(duì)的模式中因鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)急管理服務(wù)中心與縣級應(yīng)急管理部門并非上下級隸屬關(guān)系，與消防救援機(jī)構(gòu)更無密切業(yè)務(wù)來往，一旦發(fā)生需要多支隊(duì)伍協(xié)調(diào)處置的災(zāi)害時，極易受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的影響。升級運(yùn)行機(jī)制后，直接采取“派駐模式”實(shí)行垂直管理，實(shí)現(xiàn)縣域內(nèi)所有隊(duì)伍統(tǒng)建統(tǒng)管統(tǒng)調(diào)。派駐至鄉(xiāng)鎮(zhèn)的隊(duì)伍接受縣級專業(yè)管理機(jī)構(gòu)和轄區(qū)消防救援機(jī)構(gòu)調(diào)動指揮，提升救援處置效能，催生隊(duì)伍戰(zhàn)斗力生成。

制度化上調(diào)建設(shè)主體、設(shè)置管理機(jī)構(gòu)、重設(shè)管理模式、厘清工作職責(zé)、升級運(yùn)行機(jī)制是補(bǔ)缺政府應(yīng)急管理部門常備專業(yè)力量不足的重要舉措，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府專職消防隊(duì)建設(shè)發(fā)展由粗放型走向集約型的重要道路，更是對習(xí)近平總書記2019年11月29日重要講話中提出“要采取多種措施加強(qiáng)國家綜合性消防救援力量建設(shè)，采取地方專業(yè)隊(duì)伍、志愿隊(duì)伍相結(jié)合和建立共訓(xùn)共練、救援合作機(jī)制等方式發(fā)揮好各方面力量作用”重要指示的深刻領(lǐng)會和忠誠實(shí)踐。

3.文山州馬關(guān)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府專職隊(duì)建設(shè)管理模式轉(zhuǎn)型升級和實(shí)踐效果

文山州馬關(guān)縣地處云南省東南部，全縣人口37.96萬人，下轄9鎮(zhèn)4鄉(xiāng)1個農(nóng)場，2019年度公共財政總收入13.6億元，地方公共財政預(yù)算收入7.6億元。2009年至2015年，全縣建設(shè)的10支鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府兼職消防隊(duì)設(shè)置在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府中。因消防員不固定，管理不到位，10支兼職消防隊(duì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)無法保障。2016年、2017年、2018年相繼組建了都龍鎮(zhèn)政企聯(lián)辦專職消防隊(duì)、夾寒箐鎮(zhèn)政企聯(lián)辦專職消防隊(duì)，2支政企聯(lián)辦專職消防隊(duì)均實(shí)現(xiàn)“有專職人員、有標(biāo)準(zhǔn)裝備、有經(jīng)費(fèi)保障、有業(yè)務(wù)用房”四有標(biāo)準(zhǔn)。但由于隊(duì)伍建設(shè)管理部門不明，2支隊(duì)伍長期處于自主建設(shè)和緩慢發(fā)展階段。2018年10月隨著原縣公安消防大隊(duì)轉(zhuǎn)隸，結(jié)合上級下發(fā)的加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府專職消防隊(duì)建設(shè)文件精神，同年馬關(guān)縣率先啟動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府專職消防隊(duì)轉(zhuǎn)型升級工作。制度設(shè)計上，縣政府出臺《馬關(guān)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)消防隊(duì)管理規(guī)定（試行）》并印發(fā)相關(guān)部門。《規(guī)定》中明確了按照單獨(dú)建設(shè)、政企聯(lián)建、多鎮(zhèn)合建等方式，由縣應(yīng)急管理局負(fù)責(zé)全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府專職消防隊(duì)建設(shè)、管理。在縣應(yīng)急管理局下設(shè)一個一級一類事業(yè)單位即縣政府專職消防隊(duì)并核定2名事業(yè)編制專門負(fù)責(zé)全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府專職消防的隊(duì)員招錄、日常管理、績效考核、督導(dǎo)督查工作。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府專職消防隊(duì)采取縣級設(shè)立、派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的模式設(shè)置。在隊(duì)伍人員配置方面，為全縣5支中心型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府專職消防隊(duì)核定新增事業(yè)編制5人用于解決隊(duì)（站）長配置，5名事業(yè)編人員按照事業(yè)單位人員招錄相關(guān)程序進(jìn)行招錄，其余40人采取“合同用工”形式招聘和管理。在職能配置方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府專職消防隊(duì)承擔(dān)火災(zāi)撲救、消防宣傳、防火巡查及抗洪搶險等綜合應(yīng)急救援職能。在執(zhí)行滅火救援過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府專職消防隊(duì)接受縣應(yīng)急管理局和縣消防救援部門統(tǒng)一組織和指揮調(diào)度。《規(guī)定》中特別明確對履職不到位影響消防工作的、發(fā)生火災(zāi)造成重大影響的，由縣人民政府予以通報批評或給與處分。構(gòu)成犯罪的，依法追究相關(guān)人員刑事責(zé)任。截止2020年9月，馬關(guān)縣政府專職消防隊(duì)事業(yè)編人員全部配置完成，合同制消防員、車輛器材裝備均配備全部到位，縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府專職消防隊(duì)轉(zhuǎn)型升級完成。據(jù)統(tǒng)計，2018年1月1日至2020年10月1日，全縣共接火警102起，其中消防執(zhí)勤站到場處置45起，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府專職消防隊(duì)到場處置57起，消防執(zhí)勤站到場處置率為44.1%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府專職消防到場處置率達(dá)55.8%。同時，2018年度全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)火災(zāi)44起，2019年度全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)火災(zāi)31起，2020年1月1日至10月1日全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)火災(zāi)26起，縣域內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)火災(zāi)發(fā)生起數(shù)保持每年10%左右速度下降。