土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃之間問(wèn)題的研究

馬飛

（亳州市自然資源與規(guī)劃局譙城分局土地整理中心，安徽亳州 236800）

2018年，國(guó)家組建了自然資源部，實(shí)施多規(guī)合一。正式把國(guó)土空間規(guī)劃發(fā)展提上日程，國(guó)土空間規(guī)劃是對(duì)國(guó)土空間的統(tǒng)籌優(yōu)化，是對(duì)土地、水體、林木、礦產(chǎn)、能源、生物等的空間資源要素進(jìn)行合理安排的戰(zhàn)略手段，也可以理解為對(duì)國(guó)土空間格局的綜合優(yōu)化。由于此前現(xiàn)行規(guī)劃當(dāng)中存在這諸多問(wèn)題，比如說(shuō)編制標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、管理機(jī)構(gòu)散亂、規(guī)劃目標(biāo)抵觸等諸多矛盾。自然資源部是幾個(gè)部委的規(guī)劃職能的統(tǒng)一和整合，這有效的能對(duì)各類(lèi)規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)籌安排，最終實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。空間規(guī)劃是最基本的規(guī)劃，是給所有的規(guī)劃的一個(gè)限定。諸如以往的土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和生態(tài)規(guī)劃等都會(huì)基于空間規(guī)劃的限定，能有利于實(shí)現(xiàn)規(guī)劃之間的上下連通。

1.規(guī)劃中的難點(diǎn)和存在的問(wèn)題

國(guó)土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體和空間規(guī)劃的物質(zhì)基礎(chǔ)。但我國(guó)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)和保護(hù)面臨著規(guī)劃主體技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃期限不統(tǒng)一，規(guī)劃碎片化問(wèn)題等嚴(yán)重矛盾和挑戰(zhàn)。當(dāng)前空間治理存在著四個(gè)重要問(wèn)題。首先，長(zhǎng)遠(yuǎn)和頂層的戰(zhàn)略缺失或近期出現(xiàn)戰(zhàn)略碎片化跡象。其次，規(guī)劃和政策忽略了區(qū)域差別而針對(duì)性差。再次，實(shí)施戰(zhàn)略規(guī)劃和政策的約束性手段欠缺。最后，相關(guān)規(guī)劃，職掌規(guī)劃的相關(guān)政策和職掌政策的相關(guān)措施等配套體系不完善。就是說(shuō)不同空間規(guī)劃的同一規(guī)劃內(nèi)容結(jié)果不一樣，每個(gè)中央部委來(lái)推進(jìn)不同規(guī)劃試點(diǎn)城市區(qū)域也不一樣。所以同一空間規(guī)劃，因行政區(qū)劃而不能相協(xié)調(diào)。最難最大的問(wèn)題就是開(kāi)發(fā)的強(qiáng)度過(guò)大，而且空間結(jié)果無(wú)序。這一切的一切都要從我們的機(jī)制和體制上進(jìn)行改革，才能真正的做到合理規(guī)劃。

2.國(guó)土空間規(guī)劃和各地方之間的利益的整合

整體安排和區(qū)域之間的不協(xié)調(diào)，高效的協(xié)調(diào)和我們新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展關(guān)系，動(dòng)態(tài)優(yōu)化部門(mén)僵化的體制機(jī)制，部門(mén)利益和地方利益的壁壘怎樣打破？這一系列的問(wèn)題都制約著國(guó)土空間規(guī)劃和地方利益規(guī)劃之間的矛盾，所以要做好國(guó)土空間規(guī)劃，就必須要充分的考慮到地方城市城鎮(zhèn)規(guī)劃[1]。而在城鎮(zhèn)規(guī)劃中，利益分割權(quán)力擴(kuò)張是多軌合一的難點(diǎn)。因?yàn)橐?guī)劃時(shí)現(xiàn)不同城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃是中長(zhǎng)期的。社會(huì)發(fā)展規(guī)劃是五年規(guī)劃，由此而形成一定的協(xié)調(diào)和銜接的困局。而技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和信息平臺(tái)不同各個(gè)規(guī)劃使用不同的技術(shù)平臺(tái)，基礎(chǔ)途徑不同、統(tǒng)計(jì)口徑不一、用地分類(lèi)也不同，部門(mén)與部門(mén)之間協(xié)調(diào)難度大。大部分規(guī)劃都是政府委托相關(guān)部門(mén)組織編制。價(jià)值和利益取向存在差異，據(jù)我了解我國(guó)法律編制的規(guī)劃就有好幾十種。導(dǎo)致空間上的重疊，內(nèi)容上的重復(fù)。就以我們單位為例先是找了一家南京的公司，這個(gè)公司用兩年后又找了一家鄭州的公司。他們?cè)诤芏鄬用娑即嬖谥恍〉貌町悾夹g(shù)方面存在很多差異，時(shí)限也不一樣，有的五年，有的十年，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)包括底數(shù)和地圖都不同，部門(mén)與部門(mén)之間的協(xié)調(diào)難度很大。也是這種職能的重疊，利益的分割等方面都導(dǎo)致多規(guī)合一的最大的難點(diǎn)。這是主要的一些空間類(lèi)的規(guī)劃，包括國(guó)土規(guī)劃，城鄉(xiāng)規(guī)劃土地規(guī)劃環(huán)境規(guī)劃在不同部門(mén)的編制中都有一些法律的定位。而每一種規(guī)劃都有其優(yōu)勢(shì)和局限性，因?yàn)槊恳环N規(guī)劃都有其產(chǎn)生的歷史階段，都有自己的定位。

3.在城市規(guī)劃過(guò)程中的不足

我們總是把總體規(guī)劃編制當(dāng)作描繪的一副終極的藍(lán)圖，缺乏現(xiàn)實(shí)規(guī)劃藍(lán)圖過(guò)程中的布局、過(guò)程和措施，沒(méi)有體現(xiàn)以民為本的原則，普通的民眾參與程度不高，缺乏公眾參與或者公眾參與程度不高。在規(guī)劃工作中過(guò)程及人員受領(lǐng)導(dǎo)意志左右，領(lǐng)導(dǎo)意志對(duì)規(guī)劃編制影響過(guò)大，導(dǎo)致總體規(guī)劃的權(quán)威性和公允性不足。還有就是貪大求洋缺乏特色，城市的千篇一律，千城一面沒(méi)有體現(xiàn)因地制宜，不問(wèn)城市的規(guī)模和性質(zhì)，無(wú)視城市自然和地理人口等因素，強(qiáng)調(diào)大綠地、大水面、隔音帶、大廣場(chǎng)等[2]。而在規(guī)劃體系層面，自身內(nèi)容繁雜各類(lèi)規(guī)劃概念界定不清晰，疊加重復(fù)規(guī)劃成果龐雜重點(diǎn)不突出，反而造成規(guī)劃落地難的困境。一些法令規(guī)劃在編制過(guò)程中，涉及城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展利益。價(jià)值的強(qiáng)制性?xún)?nèi)容缺失或表達(dá)模糊，在有些規(guī)劃中，甚至僅僅是相關(guān)法律法規(guī)中有明確界定的內(nèi)容，被無(wú)異議的重復(fù)，而難以真正落地實(shí)施。

4.在國(guó)土空間規(guī)劃中和其他規(guī)劃存在著沖突

你比如說(shuō)建設(shè)空間與保護(hù)空間沖突。例如城市規(guī)劃為建設(shè)用地土地規(guī)劃為非建設(shè)用地。還有就是城市規(guī)劃中為城鎮(zhèn)建設(shè)用地土地規(guī)劃中的為非城鎮(zhèn)建設(shè)用地。其實(shí)保護(hù)空間和保護(hù)空間也存在著沖突，比如生態(tài)保護(hù)與基本農(nóng)田保護(hù)存在的沖突。而城市規(guī)劃中也存在著種種弊端，比如規(guī)劃體系層面：自身內(nèi)容繁雜，個(gè)人規(guī)劃概念界定不清晰、疊加重復(fù)規(guī)劃成果龐大，重點(diǎn)不突出。涉及城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展利益和價(jià)值強(qiáng)制性?xún)?nèi)容缺失，或者是表達(dá)模糊。在技術(shù)方面新技術(shù)，新方法和新數(shù)據(jù)應(yīng)用較少，社會(huì)調(diào)查大數(shù)據(jù)和DIS方法和數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)沒(méi)有體現(xiàn)。在技術(shù)思路層面普遍遵循調(diào)查分析規(guī)劃方案的編制思路，缺乏依據(jù)實(shí)施反饋信息不斷調(diào)整規(guī)劃措施。在技術(shù)實(shí)施層面過(guò)分強(qiáng)調(diào)規(guī)劃技術(shù)語(yǔ)言，沒(méi)有將其轉(zhuǎn)化成政策文本，管理過(guò)程缺乏抓手。地方政府呢對(duì)上級(jí)的審批和把關(guān)往往還存在著一些不滿(mǎn)等。

5.如何解決土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃之間的矛盾問(wèn)題

怎樣合理的進(jìn)行資源配置，使其城市規(guī)劃和土規(guī)方面即協(xié)調(diào)又合理是我們工作中的突出問(wèn)題。首先，要堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的原則，國(guó)土規(guī)劃是從促進(jìn)國(guó)家土地資源長(zhǎng)遠(yuǎn)的利用和發(fā)展方面出發(fā)。而城市規(guī)劃過(guò)程當(dāng)中呢，是想通過(guò)規(guī)劃和有效的管理讓城市健康的發(fā)展。所以城市規(guī)劃要充分考慮土地乘載能力的問(wèn)題，對(duì)土地進(jìn)行合理的整合與科學(xué)的規(guī)劃。不但能促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且要很好地維護(hù)環(huán)境與生態(tài)之間的平衡，達(dá)到持續(xù)、和諧共同發(fā)展。其次，在城市中要踐行土地規(guī)劃的理念。城市規(guī)劃要依托土地規(guī)劃。此二者之間互相引導(dǎo)，互相依托。在土地規(guī)劃和城市規(guī)劃中要融合互相之間的特點(diǎn)，以及實(shí)際需要。如果用地規(guī)模方面突破了土地利用規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)修改城市規(guī)劃的要求，使之符合土地利用規(guī)劃。在城市規(guī)劃當(dāng)中要本著三個(gè)重要的基本限定，其一條就是城市的開(kāi)發(fā)邊界。其二是對(duì)基本農(nóng)田的保護(hù)，其三是對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。此三者也是空間規(guī)劃的限定。城市的未來(lái)和發(fā)展布局在此三條范圍內(nèi)去進(jìn)行功能的優(yōu)化和調(diào)整，最終實(shí)現(xiàn)多規(guī)合一。這樣才能在各方面進(jìn)行協(xié)調(diào)穩(wěn)步的發(fā)展，再次，要完善國(guó)土規(guī)劃和城市規(guī)劃工作中的相關(guān)的法律，法規(guī)和政策，使二者之間協(xié)調(diào)發(fā)展。

6.結(jié)語(yǔ)

城市規(guī)劃建設(shè)與土地利用總體規(guī)劃存在著相似之處，也存在著許多不同，要做好土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)工作，將兩方面的規(guī)劃發(fā)展相互融合、協(xié)調(diào)一致，最終實(shí)現(xiàn)多規(guī)合一。切實(shí)貫徹好國(guó)家的法律法規(guī)，在法律法規(guī)的規(guī)范下協(xié)調(diào)好部門(mén)與部門(mén)之間的工作。只有這樣才能確保兩者的一致性。