當(dāng)前消防監(jiān)督管理工作面臨的困境與突破

繆曉清

（無錫市消防救援支隊(duì)惠山區(qū)大隊(duì)，江蘇無錫 214000）

1.消防監(jiān)督檢查的歷史沿革

（1）消防機(jī)構(gòu)“包攬”階段。1957年11月30日，第一屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第86次會(huì)議批準(zhǔn)通過了新中國第一個(gè)全國性的消防基本法律《消防監(jiān)督條例》，實(shí)行的工作方針是“以防為主、以消為輔”；1984年5月13日國務(wù)院公布的《中華人民共和國消防條例》，明確實(shí)行“預(yù)防為主、防消結(jié)合”的工作方針。這一時(shí)期的消防工作包括單位內(nèi)部的消防監(jiān)督檢查工作均由公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，其他相關(guān)配套的法律法規(guī)不健全，單位沒有開展自主監(jiān)督、自主檢查、自主整改的積極性和主動(dòng)性，主體責(zé)任難以落實(shí)。其中文革時(shí)期，消防監(jiān)督工作基本處于癱瘓狀態(tài)。（2）1998年4月29日，九屆全國人大常委會(huì)在第二次會(huì)議上通過《中華人民共和國消防法》，首次明確了政府、單位和公民的消防安全責(zé)任，規(guī)定了違反《消防法》的法律責(zé)任，內(nèi)容更加豐富多樣、具體、前面，也更具有法律效力和法律權(quán)威。（3）改革開放后，我國社會(huì)發(fā)展迅速，單位規(guī)模和結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，安全隱患和火災(zāi)形勢(shì)復(fù)雜多樣，2000年左右對(duì)消防安全重點(diǎn)單位和非重點(diǎn)單位進(jìn)行了區(qū)分，明確了消防監(jiān)督抽查、一般檢查的工作方式和檢查比例，監(jiān)督檢查范圍更加科學(xué)，重點(diǎn)更加突出，效果更加明顯。（4）新修訂的《中華人民共和國消防法》于2008年10月28日經(jīng)十一屆全國人大常委會(huì)第五次會(huì)議審議通過，在單位消防安全職責(zé)、消防產(chǎn)品監(jiān)督管理、火災(zāi)公眾責(zé)任保險(xiǎn)、消防監(jiān)督檢查、消防法律責(zé)任以及公安派出所消防工作等方面做出重大改革，對(duì)以往監(jiān)督檢查中的出現(xiàn)的不足進(jìn)行糾正和改進(jìn)，達(dá)到了一定的效果。（5）2018年，中央印發(fā)《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，公安消防部隊(duì)不再列武警部隊(duì)序列，全新的應(yīng)急管理部消防救援局成立；2019年，中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于深化消防執(zhí)法改革的意見》，對(duì)消防監(jiān)督檢查工作提出了更高要求，其中明確要求并強(qiáng)調(diào)了“雙隨機(jī)、一公開”的監(jiān)督檢查原則，即在消防監(jiān)督檢查時(shí)隨機(jī)選派執(zhí)法檢查人員、隨機(jī)抽取檢查對(duì)象，檢查情況和查處結(jié)果按程序及時(shí)向社會(huì)公開。這種檢查模式是履行《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推廣隨機(jī)抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》中的要求，監(jiān)管模式由“事前”監(jiān)管轉(zhuǎn)向“事中事后”重點(diǎn)監(jiān)管。

2.消防監(jiān)督管理工作面臨的困境

2.1 相關(guān)法律法規(guī)亟待完善

（1）《中華人民共和國消防法》部分規(guī)定可操作性和執(zhí)行性不強(qiáng)。目前實(shí)行的《消防監(jiān)督檢查記錄》條目固化，內(nèi)容比較詳細(xì)，類似單位全面檢查消防設(shè)施的記錄，能夠反映單位落實(shí)消防安全主體責(zé)任的工作制度、組織、應(yīng)急預(yù)案、日常巡查、隱患自查自改、培訓(xùn)演練、自我考核獎(jiǎng)懲等體現(xiàn)不夠，要求不嚴(yán)，“模式”之外，監(jiān)督人員無法發(fā)揮主動(dòng)性。“管事”過細(xì)，制約單位開展消防工作的積極性和主動(dòng)性；“管人”不足，單位消防安全主體責(zé)任無法有效落實(shí)。（2）監(jiān)督檢查后隱患整改、行政處罰等要求不科學(xué)，執(zhí)行難度大。現(xiàn)行相關(guān)消防法律法規(guī)要求監(jiān)督檢查中一旦發(fā)現(xiàn)消防隱患和違法行為，不僅督促整改，還要同時(shí)行政處罰，這與我國國情和民情不相適應(yīng)，尤其是規(guī)定的處罰數(shù)額，雖然自由裁量細(xì)化了標(biāo)準(zhǔn)，但數(shù)額較大，給企事業(yè)單位帶來負(fù)擔(dān)的同時(shí)，消防救援機(jī)構(gòu)往往面臨執(zhí)行不到位或不徹底的尷尬局面。我國仍處于社會(huì)主義初級(jí)階段，國民法律素質(zhì)和消防安全意識(shí)仍需努力加強(qiáng)，各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也不一致。且法律制定的本意是消除隱患、督促單位落實(shí)主體責(zé)任，應(yīng)以整改消除火災(zāi)隱患為第一要?jiǎng)?wù)，科學(xué)確定時(shí)限，限期整改，給予各地一定的自由裁量。

2.2 工作機(jī)制亟待更新

消防執(zhí)法改革以來，施行新的“雙隨機(jī)、一公開”檢查方式，日常消防監(jiān)督檢查有了很大的改觀。受限于工作人員思想和工作經(jīng)驗(yàn)，檢查中還會(huì)出現(xiàn)“換湯不換藥”的現(xiàn)象，查消防設(shè)施，找安全隱患，科學(xué)、規(guī)范、高效的監(jiān)督檢查理念未能有效落實(shí)，本應(yīng)單位自主排查、檢查、整改的隱患和問題，仍由消防機(jī)構(gòu)代勞，單位角色被動(dòng)，主體責(zé)任無法得到有效提升和落實(shí)。

2.3 專項(xiàng)檢查針對(duì)性不強(qiáng)

專項(xiàng)檢查是我國執(zhí)法機(jī)關(guān)的一項(xiàng)傳統(tǒng)工作模式，存在多年，有其必然性和社會(huì)需求。但結(jié)合自然災(zāi)害、火災(zāi)事故、季節(jié)開展的專項(xiàng)檢查，目前仍沿襲了多年的“一刀切”傳統(tǒng)模式，開展專項(xiàng)行動(dòng)缺乏科學(xué)分析研判，一味地要求快速動(dòng)員部署、全面覆蓋推進(jìn)，甚至“上午部署、下午要數(shù)據(jù)”，盲目趕進(jìn)度、要材料，忽略了執(zhí)法工作的嚴(yán)肅性和科學(xué)性，導(dǎo)致消防監(jiān)督管理無法合法有序的開展，不僅給政府與單位加重負(fù)擔(dān)，還導(dǎo)致專項(xiàng)行動(dòng)變成“一陣風(fēng)”，不能真正解決安全隱患問題，防范火災(zāi)發(fā)生。

3.消防監(jiān)督管理工作展望

3.1 盡快完善健全相關(guān)法律法規(guī)體系

注重調(diào)查研究，廣泛征求基層執(zhí)法人員工作中遇到的困難和建議，謹(jǐn)慎提請(qǐng)修訂相關(guān)消防法律法規(guī)。《中華人民共和國消防法》作為消防基礎(chǔ)法律，結(jié)合消防改制改革，應(yīng)盡快啟動(dòng)意見征求機(jī)制，開展消防機(jī)構(gòu)、相關(guān)部門和社會(huì)單位調(diào)研，科學(xué)謀劃，提出修訂和修改意見，深層次的分析法律法規(guī)實(shí)施中出現(xiàn)的不合理的現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)法律法規(guī)的健全[1]。

（1）“罰改同處”的處罰原則應(yīng)謹(jǐn)慎研討，或?qū)挝灰?guī)模、隱患和違反情節(jié)輕重、整改進(jìn)度等進(jìn)行明確，提高行政處罰可操作性。（2）消防安全重點(diǎn)單位標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)盡快征求意見，予以修訂，并給予省級(jí)消防機(jī)構(gòu)充分的自主性，使其和地區(qū)現(xiàn)狀相適應(yīng)，和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)。（3）營業(yè)前消防安全檢查范圍和操作細(xì)則應(yīng)盡快明確，強(qiáng)化指導(dǎo)性和實(shí)效性，避免為事故追責(zé)和以后工作帶來不必要的麻煩。

3.2 優(yōu)化提升消防監(jiān)督制度

（1）提高消防監(jiān)督檢查的服務(wù)性。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的快速發(fā)展，執(zhí)法工作和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系日益緊密，消防監(jiān)督檢查是為國民生產(chǎn)生活服務(wù)的，這是一個(gè)基本原則，應(yīng)將檢查工作和社會(huì)需求緊密聯(lián)系起來，因時(shí)、因地制宜，與時(shí)俱進(jìn)，把市場(chǎng)機(jī)制融入到消防監(jiān)督機(jī)制中，以檢查提消防安全意識(shí)，以檢查促主體責(zé)任落實(shí)，提高消防監(jiān)督檢查的科學(xué)性和服務(wù)性。（2）建立健全消防監(jiān)督聯(lián)查聯(lián)防機(jī)制。目前來看，消防監(jiān)督檢查工作多是消防機(jī)構(gòu)“單打獨(dú)斗”。實(shí)際應(yīng)該按照《消防法》要求，充分發(fā)揮各級(jí)消防安全委員會(huì)協(xié)調(diào)作用，提請(qǐng)促進(jìn)各級(jí)政府的消防工作主導(dǎo)意識(shí)，按照“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全”的原則，充分調(diào)動(dòng)發(fā)揮相關(guān)部門消防安全管理職責(zé)，確保監(jiān)督檢查工作高效開展[2]。

3.3 科學(xué)開展消防安全專項(xiàng)治理

消防安全專項(xiàng)治理工作應(yīng)科學(xué)謀劃，統(tǒng)籌開展，應(yīng)具有針對(duì)性和可操作性。各地經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀不同，支柱產(chǎn)業(yè)和建筑結(jié)構(gòu)不同，居民消防安全意識(shí)不同，專項(xiàng)治理工作應(yīng)因地制宜，切實(shí)摒棄“一刀切”的傳統(tǒng)專項(xiàng)治理模式，實(shí)事求是，尊重科學(xué)，鼓勵(lì)各地結(jié)合實(shí)際，制定切實(shí)可行、符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的專項(xiàng)治理，科學(xué)明確責(zé)任，劃定治理范圍，使專項(xiàng)治理工作更好地為實(shí)際工作服務(wù)。

3.4 切實(shí)落實(shí)消防行政賠償制度

消防行政賠償制度的建立對(duì)消防工作而言，有積極的意義，既是鞭策和監(jiān)督，又是鼓勵(lì)和促進(jìn)。執(zhí)法人員在開展執(zhí)法時(shí)會(huì)大大減少違法違規(guī)執(zhí)法、隨意執(zhí)法現(xiàn)象的發(fā)生。特別是《關(guān)于深化消防執(zhí)法改革的意見》印發(fā)后，對(duì)消防工作制度建設(shè)提出了新的要求。在西方發(fā)達(dá)國家，消防工作已發(fā)展到較高水平，消防行政賠償制度也較為成熟。我國在這方面工作和西方存在一定差距，所以，在對(duì)待外國企業(yè)的消防問題時(shí)，我們要嚴(yán)格履行法律法規(guī)。

4.結(jié)語

隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會(huì)不斷進(jìn)步，消防安全與生產(chǎn)生活更加密切，消防監(jiān)督管理工作的重要性日益凸顯，需要不斷修改進(jìn)步。隨著群眾消防安全意識(shí)的提升，應(yīng)堅(jiān)持實(shí)事求是，健全完善科學(xué)的、時(shí)效的消防監(jiān)督檢查法律法規(guī)體系，提升消防執(zhí)法能力水平，更好地為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全提供高效服務(wù)。