公共危機應對中社區多元治理主體協同性的提升路徑

〔摘要〕現代社會治理的主體正從政府“單中心”模式向多元治理主體格局轉化，基層社區多元主體共同參與治理格局已成為時代的潮流。公共危機應對中要實現多元治理主體的協同高效，就要理順社區多元治理主體的關系，明確各類治理主體的角色定位，構建權責匹配的機制體系，促進多元主體治理活動的有序高效，實現社區和諧共治和治理效率的最優化。

〔關鍵詞〕社區；多元治理主體；公共危機；協同性

〔中圖分類號〕D669.3〔文獻標識碼〕A〔文章編碼〕2096-8442（2021）05-0048-04

〔基金項目〕浙江省委黨校中特中心第二十二批規劃課題“戰‘疫’視角下提升社區治理主體協同性研究”（ZX22193），主持人朱正剛。

協同治理是指處于同一治理網絡中的多元治理主體間通過共同協商、達成共識、協調行動，形成彼此合作、相互促進的關系，最終實現治理結構的有序性和治理結果的高效性。社區是基層公共治理的主陣地。當前，社區治理呈現出多元主體協同參與治理公共事務的趨勢，主要包括基層黨組織、基層政府、社區黨組織、社區居委會、社區內社會自治組織和社區居民等治理主體。社區治理必須提升其各類治理主體的協同性，尤其是在公共危機中，社區多元治理主體的協同化是應對危機、高效治理的首要條件。當公共危機發生時，發揮社區多元治理主體各自優勢和作用，實現多元聯動治理、多中心協同治理，能夠保證治理主體有序互動，達到多元治理主體的協同高效，實現社區和諧共治。

一、明確社區治理責任，劃清各類治理主體的權限、領域和邊界

公共危機中社區治理起著非常重要的作用，但在治理實踐中仍然存在以下問題：社區治理主體缺位，各主體無序參與，行政機構干預過多，社區治理的主體缺乏參與的積極性、主動性。要解決上述問題，實現在公共危機應對中基層社區治理的協調、高效，首先就要理順社區多元治理主體的關系，明確各類治理主體各自的角色定位，構建權責合理的機制體系，尤其是要明確在公共危機發生時各類治理主體在危機治理中的權限、領域和邊界，進而確保多元主體治理活動的有序高效。

（一）發揮基層政府在公共危機中的引導、協調、監督的功能

現代社會基層治理是一個多元主體共同參與治理的模式。基層政府作為社區治理主體的“一維”，正向多元治理主體共同參與的“多維”轉變。然而，這種模式并非僅僅是多個主體在治理中的簡單相加，即絕不是簡單地在理性官僚制政府模式下機械地塞進一些民主化的改革成分——回應性、參與性等，并不能直接產生共治的整體性效應，而是應該尋找一種共治的關系體系。一方面，基層政府應對公共危機的重點工作應是制定科學合理的突發事件管理預案，強化社區治理資源的整合、配置，搞好社區工作人員隊伍建設等，并對各類治理主體具有指導、幫助、協調的義務。在應對公共危機時，基層政府既要聚焦即時的風險，也要加強對未來風險的研判，從整體上明晰危機發展的方向和局面，確保危機發生時社會的有序穩定，支持社區各類治理主體參與危機應對，統籌協調好社區各類治理主體之間的關系，并保障其連續性和有序化，防止因“合作困境”導致的社區無治，或者多頭治理無效的情況出現。另一方面，基層政府在不隨意干預社區自治事項的前提下，可以利用自身的公權優勢和政府的公信力，憑借自身在共治體系中的主導作用，推動社區各類治理主體間建立信任關系。同時，在公共危機中，基層政府要摒棄原來行政命令式的社區監管方式，有效發揮對社區各類治理主體間協調和監督職能，協調社區各類治理主體之間的關系，督促和監督各類主體發揮其最大功能。

（二）發揮社區黨組織在社區治理中的政治保證、組織保證作用

2020年，習近平總書記在湖北省武漢市考察疫情防控工作時指出，抗擊疫情有兩個陣地，一個是醫院救死扶傷陣地，一個是社區防控陣地。他還多次強調社區黨組織在疫情防控中的重要作用，要求充分發揮基層黨組織戰斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用，讓黨旗在每一個防疫陣地上高高飄揚，所有社區都成為疫情防控的堅強堡壘。實際上，習近平總書記就是強調在公共危機應對中，基層黨組織要發揮好政治保證、組織保證的作用。在公共危機發生時，一方面，社區黨組織要善于運用系統思維，把握基層社會治理全局和方向，把自身定位由“劃槳者”轉為“掌舵者”，找準在公共危機治理中的重點、難點、堵點、痛點，整合起各類治理主體力量，共同提升公共危機治理效能；另一方面，基層黨組織要站在危機的第一線指揮，發揮組織優勢，有條不紊而又及時有效地調兵遣將，從容不迫應對危機，做到哪里有“急、難、險、重”，哪里就有黨組織堅強有力的領導，哪里就有黨員的率先垂范。同時，還要發揮社區黨員在社區治理中的先鋒模范和積極推動作用，夯實黨組織在社區的群眾基礎。黨員干部要沉下去、到群眾中去，要做好群眾的服務和穩定工作，調動起群眾參與的積極性，形成危機應對合力。

（三）尊重社區居委會自治主體鮮明的自治性

《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國城市居民委員會組織法》都對社區居民委員會的保障作出了具體規定，明確了社區居民委員會是依法實行自我管理、自我教育、自我服務的群眾性自治組織，是一個介于政府和企業之外的獨立的社會組織系統，而不是政府在居民區的工作機構。基層政府要充分認識和尊重社區居委會這一自治主體鮮明的自治性，明確社區居委會的主要職能是社會管理，基層政府對其僅是指導關系。尤其是在開展基層治理工作時，社區內各類自治組織和活動團隊（如小區業委會等）要由社區居民直接依法選舉產生，基層政府不得干預。社區居委會要積極引導社區內各類社會自治組織和社區居民有序參與社區共治，鼓勵社區居民團結友愛、奉獻有為。同時，要不斷完善社區服務體系、社會保障體系，將社區居民自治工作與事務性工作完全分離，把民事糾紛調解工作、人口普查任務、特困戶和低保對象調查摸底等社會事務工作，交給政府相關職能部門或社會中介組織承擔，讓社區居民委員會集中精力組織社區居民開展自治活動，充分發揮社區居民自治功能。

二、增強社區自治功能，發揮社區內各類治理主體的作用

隨著我國城鎮化進程的不斷加快和公眾素質的不斷提升，社區居民委員會、社區內各類社會自治組織（如小區業主委員會、居民代表會、居民議事會、各類社會組織團體、志愿者服務隊、專業社工機構等）和社區居民參與社區治理的決策、管理、執行和監督等重要環節，成為加強社區治理的一個趨勢。

（一）充分發揮社區居民委員會自身的主動性、積極性

危機發生時，社區居民委員會是最先知曉、最先上報、最先應對的主體。在應對公共危機事件的時，社區居民委員會應當主動接受基層政府的指導，利用自身所擁有的資源優勢和治理便利條件，積極參加危機應對工作。一方面，社區居民委員會要與轄區內的各類社會自治組織、志愿者、小區物業管理者等及時聯系，了解各方在危機中的所能與所為，調動各方積極性、主動性，發揮其所長，第一時間協調高效地應對危機。另一方面，社區居民委員會要及時整合、充分共享公共危機事件的相關信息，形成下情上達、政令暢通的工作網絡，達到決策科學化、過程透明化、權責匹配化、承諾公開化、服務精細化，實現社區危機治理的協同高效。

（二）充分認識社區內的各類社會自治組織重要性

在公共危機中，社區內各類社會自治組織能夠彌補社區治理中的“市場失靈”缺陷，利用其所掌握的社會資源和自身的功能特性，發揮專業優勢對應對公共危機提供專業咨詢、專業服務、公共救助，實現保護公共利益、協調公共關系、維護公共秩序的目的，以最大可能實現社區的協同性治理。因而，在日常工作中，基層政府要有意識地孵化培育本地區所需的各類社會組織，注重匯聚社區共同利益，凝聚共同價值取向，培育其公益性、服務性、互助性。這樣，在危機發生時，社區的各類社會自治組織才能夠積極、主動、及時地參與實施對社區公共危機的化解和救援，優化本社區治理效能，不斷提升社區應對危機的能力和水平。

（三）提升社區居民自治主動性、積極性

社區居民不斷增強參與社區建設的主人翁意識，提高參與自治的積極性和主動性，有利于社區居民自治組織實現“三治”（即自我管理、自我教育、自我服務），能夠有效維護社區居民的自身利益。首先，要在社區建設中通過網絡宣傳、小區鄰里間的活動、應急演練等方式，培養居民的公共參與意識，強化對他們的危機應對、公共責任意識和自治意識的培育，引導居民實現自治。其次，要培塑居民社區認同和歸屬感。通過宣傳發動、引導教育、舉辦活動等方式開展群體性活動，整合不同人群的社區需求和利益訴求，形塑社區治理的共同體情懷，增進居民間交流溝通，在社區形成互相體諒包容、相互幫助良好氛圍，使社區真正成為一個“生活的共同體”“社會的共同體”“文化的共同體”“精神的共同體”。

三、理順社區治理體系，發揮社區網格共建共治作用

在社會治理的實踐中，建制化的社區是最基層的單元格，是居民實行自治的主要平臺，社區治理的水平將直接關系到居民的獲得感和幸福感。因此，理順社區治理體系、打造人民滿意的社區意義重大。

（一）明確各類治理主體在社區治理體系中的工作重點

社區治理體系中，各類治理主體應該各司其職，各負其責。尤其是在公共危機發生時，任何單一治理主體的單打獨斗都不可能應對自如，基層政府也無法短時間內有效解決所有復雜、多變的公共危機事件。因此，要明確基層政府、社區居委會、社區各類自治組織、社區居民等治理主體的各自工作重點。基層政府重在統籌，社區居委會重在服務，社區內各個自治組織重在協調，社區居民重在參與。首先，要實現基層政府和社區居委會之間職責清晰、分工明確、用權有責、權責一致。基層政府要避免成為“無限責任”主體，要明確工作重點，做好統籌工作；社區居委會也要把“自己的孩子抱回家”，做好服務居民的工作。當公共危機發生時，社區所需要的公共管理和服務才能找到各自主體，真正實現危機的有效應對。其次，居委會要自覺承擔起促進多元主體合作共治的職責。社區居委會可以組織社區各類自治組織參與社區治理，提升社區公共服務供給能力以及綜合治理能力。最后，社區各治理主體要建立有效溝通。基層政府和社區居委會、社區各類自治組織和社區居民等各類治理主體之間日常要彼此認同、有效溝通、相互協作，努力實現社區的有序、和諧、可持續發展。

（二）充分發揮社區網格共建共治作用

社區是政府實施社會管理的“終端”，社區網格化治理則是基層社會治理模式的有益探索。要逐步建立并且利用好“街道—社區—網格長—網格員”四級網格機制，構建“縱向到底，橫向到邊”的四級網格治理服務新模式，做到分工明確，責任到人。每個社區網格都要配備一名網格員，主要承擔日常社情民意的收集、安全隱患的排查、鄰里矛盾的調解等職責。在公共危機發生時，網格員們應及時了解并上報社區情況，成為應對公共危機工作中的“千里眼”和“順風耳”。同時，要完善組織架構，形成“便民惠民”網格服務體系，對于群眾的“急難愁盼”，實施社區吹哨機制，各部門響應報到及時解決，形成聯合聯動共建共管的氛圍。此外，實行“平戰結合”應急演練策略時要加強演練，確保危機發生時，各主體能夠臨危不亂、應對自如。

（三）整合壯大社區服務平臺

首先，要利用各級政府推進政務信息系統互聯互通、促進政務信息縱橫貫通的契機，發揮好數字改革的成效，打破“信息孤島”現象，實現“網絡通、數據通、應用通”信息系統共享交換，建立一個系統集成、內容全面、數據精準的綜合管理服務大平臺。通過充分利用大數據信息和人臉識別、智能安防等高科技手段，開展智能化服務，提升社區服務質量和水平。其次，要構建立體型志愿者體系，大力培育社區公共文化。通過組織和發動各類志愿團體和個人壯大志愿者隊伍，建立志愿者網絡，吸納志愿者參與“和諧、幸福、平安、生態、智慧社區”建設，平時養之有素，公關危機發生時可以召之即來，來之能戰。

黨的十九大報告將加強社區治理體系建設作為新時代社會治理和社區治理的戰略任務提高到一個新的歷史高度，提出要打造共建共治共享的社會治理格局，要求加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移。在此基礎上，黨的十九屆五中全會提出完善共建共治共享的社會治理制度。社區作為基層治理的基本單元以及居民生活的共同體，提升社區治理主體在公共危機中的協同性是構建全民共建共治共享社會治理格局的重中之重，其效果直接決定著社區治理的成效和水平。新時代，要積極主動地協調好社區治理多元主體關系，把區域治理、部門治理、行業治理、基層治理、單位治理有機結合起來，發揮“最多跑一次”機制的協調作用，落實好網格化管理措施，形成跨部門、跨層級、跨區域的基層社會治理體系和協同機制，為推動公共危機應對中的社區治理創新貢獻力量。

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責任編輯董軍