公共衛生應急科技攻關包容性創新
——以中國新冠病毒疫苗科研攻關為例

王欣國，張世翔，于 瑩

（上海健康醫學院，上海 201318）

0 引言

習近平總書記指出，人類同疾病較量最有力的武器就是科技，人類戰勝大災大疫離不開科學發展和技術創新。加快公共衛生科技攻關體系和能力建設，增強公共衛生領域戰略科技力量和戰略儲備能力是應對突發公共衛生事件唯一有效方法[1]。

已有面向公共衛生應急科技攻關任務屬性、建設策略、體系構成、運行機制、科研管理等，如王華等[2]提出公共衛生應急科技攻關的基本任務是病原學與流行病學研究、防治策略和實物性成果研究，應急科研活動則應按照需求牽引、突出重點、攻關協作、科學決策等基本原則組織開展。柯駿等[3]研究認為應急科技攻關屬于非程序性緊急科研，應建立政府領導的快速反應科研組織體系，屬地統籌資源，以項目管理為中心，通過矩陣式組織管理提高靈活性與效率。鐘書華[4]認為應急科技攻關體系建設關鍵在于制定相關法律、法規，建立專家、科研團隊、專用儀器等數據庫、定期模擬演示。王欣等[5]提出應急科技攻關科技參與的原則與目標。江宏飛等[6]研究認為中醫藥應急科研體系由科研管理、科研攻關、成果應用與轉化3個子系統組成。惠娟等[7]提出應急科技攻關體系事件——需求引導、主體協同、資源交互、成果轉換四大運行機制。孟莎等[8]認為應急科研管理的任務是科研資源的最佳配置。霍仲厚[9]也認為目前我國應急科研管理不力現象客觀存在，提出應堅持優勝劣汰和“成果重于經費”的管理思路。國際上對應急科技攻關合作模式、科研管理也做了大量的研究，認同在應急科技攻關合作中堅持價值共創、資源共享[10-11]，應急科研管理重點在于科研任務動態配置和資源協同整合[12-13]。世界各國普遍重視應急平臺關鍵技術研發和應急科研基地、基礎條件建設[14]。應急科技攻關涉及減災、防災、控災和重建4個領域[15]，相應的應急科技攻關體系和能力提升也涉及多要素協同支撐與優化[16]。

公共衛生應急科技攻關是國家創新體系（National Innovation Systems， NIS）的重要內容，其創新活動是以應急醫學處置的實際需求為牽引，具有時效性、針對性、實用性和探索性等特點[2]，及時、有效、妥善的應對突發公共衛生事件依賴科技研發的質量與效率，也反映了國家創新體系的建設水平。本文基于創新體系系統分析的視角，以新冠病毒疫苗科研攻關為例探討公共衛生應急科技攻關體系創新的包容性，提出優化我國公共衛生應急科技攻關體系的科技公共服務策略。

1 公共衛生應急科技攻關體系的構成

1.1 創新的系統分析

1987年美國經濟學家理查德·R·納爾遜和英國經濟學家克里斯托弗·弗里曼[17]首先提出國家創新體系的概念。國家創新體系中的參與方包括企業、大學、研究機構等，其中企業是科技創新的主體，而科技創新是生產、分配和應用各種知識的各方之間合作研究、人員交流、專利共享等相互作用的結果，使得參與科技創新的企業、大學、研究機構及中介組成創造、儲備及轉讓知識、技能和新產品相互作用的網絡系統[18-19]，改變了創新是沿著基礎研究、應用研究、開發研究線性推進的“創新線性模型（Linear model of innovation）”理論的不足[20]。這一概念被廣泛關注、重視和運用[21]，其從系統論角度研究創新活動開展機制及創新能力影響因素，使科技創新問題研究進入新階段。

1.2 公共衛生應急科技攻關體系構成的系統分析

公共衛生應急科技攻關體系是一個系統，任何系統都有一定的目的和功能，其目的和功能是：整合相關科技力量，加強科技創新應急應變能力，更好發揮科技在應急情況下的支撐作用。公共衛生應急科技攻關體系的各項科技攻關活動圍繞其目的和功能開展，受資源、服務、環境和政策等諸多因素影響。公共衛生應急科技攻關體系中診療醫院、科研院所、國防科研團隊、高校、企業、科技中介服務機構、政府科技管理部門等組成創造、儲備及轉讓知識、技能和新產品相互作用的網絡系統，發揮協同效應（見圖1）。

圖1 公共衛生應急科技攻關體系構成的系統分析（借鑒仲偉俊等國家創新體系組成結構的分析過程）

1.3 新冠病毒疫苗科研攻關主體的構成

新冠病毒疫苗科研攻關時間短、任務急，在廣泛動員各科研主體的同時需快速建立組織體系，實現各科研主體協同攻關、優勢互補、力量凝聚。

新冠病毒疫苗科研攻關涉及科研院所、國防軍隊系統醫學科研機構、國企、生物高新企業等科研主體。從典型疫苗的研發來看可以分為3種創新模式：國家科研機構主導，以中科院、中國中醫科學院等為代表；國防和軍隊系統醫學科研團隊主導，以軍事醫學科學院軍事醫學研究院為代表；企業主導，以國藥集團中國生物、北京科興中維生物科技、斯微（上海）生物科技等國企和民企代表（見表1）。3種創新模式中，國家科研機構、國防和軍隊系統醫學科研機構、大型國企、較大的民企在應急科技攻關中能夠獲取較多科技資源，在疫苗研制過程中發揮了較大的作用。中央應對疫情工作領導小組和國務院聯防聯控機制成立科研攻關組并下設疫苗研發專班，為科學配置實驗動物、P3實驗室資源、防護物資等應急科技資源提供組織支撐；國家病原微生物資源庫、國家生物醫學實驗細胞資源庫等國家科技資源為各研發主體提供科研基礎條件支撐；各疫苗科研攻關主體在國家科技管理部門協調下進行合作研究、人員交流、專利共享等相互作用（見圖2）。

表1 國內主要疫苗研發的參與機構

圖2 新冠病毒疫苗科研攻關各主體的相互關系

2 公共衛生應急科技攻關體系創新

2.1 新冠病毒疫苗科研攻關創新現狀

在中央應對疫情工作領導小組和國務院聯防聯控機制領導下，科研攻關組在疫情之初即布局了滅活病毒疫苗、核酸疫苗、重組蛋白疫苗、腺病毒載體疫苗和減毒流感病毒載體疫苗等5條并行技術路線。2020年1月24日國家病原微生物資源庫發布中國疾控中心分離的我國首株新冠病毒毒種。4月9日由軍事醫學研究院研發的腺病毒載體疫苗全球首個獲批開展臨床試驗，6月11日完成Ⅱ期臨床試驗，6月25日獲批緊急使用，截至2021年2月1日已在5個國家的78家臨床研究中心完成4萬余受試者的Ⅲ期臨床試驗[22]；2020年4月12日中國生物研制的新冠病毒滅活疫苗開展臨床試驗，7月獲批緊急使用，12月31日獲批國家藥監局附條件上市；2020年4月13日北京科興中維生物技術有限公司研制的滅活疫苗獲批開展臨床試驗，2021年2月3日完成Ⅲ期臨床試驗，2月6日獲批國家藥監局附條件上市。截至2021年2月6日，我國共有16個疫苗進入臨床試驗，其中有7個疫苗進入Ⅲ期臨床試驗階段，2個疫苗已經附條件上市。縱觀整個疫苗研制過程，整體上看，我國新冠病毒疫苗的研制進程始終處在全球疫苗研制第一梯隊中。

從疫苗研制理論看，疫苗研制技術可以分為三代[23]。國藥集團中國生物武漢所、北京所和北京科興中維研制的三款新冠病毒滅活疫苗屬于第一代傳統型疫苗。軍科院軍事醫學研究院研制的腺病毒載體疫苗屬于第二代基因工程疫苗，DNA和RNA疫苗屬于第三代核酸疫苗（表1）。

表2 世界主要國家新冠病毒疫苗研制水平

2.2 新冠病毒疫苗科研攻關體系運行現狀

新冠病毒疫苗應急科研攻關體系的運行受環境、政策、資源和服務等方面影響。其中環境主要包括社會創新意識、公民科學素養、知識產權保護、企業創新定位等；政策包括社會研發投入分配、科技規劃、科技人才制度等；資源包括新冠病毒毒種、科研技術平臺、科研人員、動物模型、臨床試驗階段的受試者、研究經費支持等；服務主要包括應急科技攻關科研管理、科技中介服務等（見圖3）。

圖3 新冠肺炎疫苗應急科技攻關影響因素分析模型

在新冠肺炎疫苗研發中，國家病原微生物資源庫的科技資源共享服務為疫苗研發工作奠定了基礎。新冠病毒毒種的快速發布，為各科研主體迅速開展科研工作提供了必要的前提。中科院、軍科院等國家科研機構具有較好的平臺優勢，科研人員研發經驗豐富，研發資源、經費充足，而一些制藥企業、小型民企雖然具備批量化生產的能力或較強的科技創新能力，但由于資源稟賦的差距，導致其在前期研發階段明顯處在劣勢。

科研攻關組加強頂層設計，及時確定五條技術路線，布局疫苗研發任務，成立疫苗研發專班，做好物資、實驗動物等科研資源配置的科研管理服務，迅速集合了全國優勢科技力量，保證了疫苗研發的科學性和有效性。在科技創新環境方面國家及時調整科技成果評價標準，提倡實踐導向、應用導向、效果導向，激勵科研人員圍繞重大疫情科技攻關集中發力。

但科技創新成果轉化在機制的靈活性、整體協同性上還有不足，國際國內、國企民企、科研院所、大專院校、政府監管部門合作模式尚未理順，仍舊存在有技術缺資源的現象，如斯微（上海）生物科技在2020年1月28日即與同濟大學附屬東方醫院轉化醫學平臺合作，依托“上海張江國家自主創新示范區干細胞戰略庫與干細胞技術臨床轉化平臺”課題子任務——mRNA合成平臺成果，著手快速推動新型冠狀病毒mRNA疫苗研發。但由于實驗動物、臨床試驗受試者、經費支持等資源限制，嚴重影響了疫苗研制工作的整體推進，具備先進mRNA科研平臺的上海科技創新公司，在疫苗研發推進過程中為獲得實驗動物、開展攻毒研究，舍近求遠，與中科院昆明動物研究所合作開展疫苗實驗室研究；為獲取經費支持，幾經周折，于2020年6月中旬與西藏藥業達成戰略合作協議，獲得經費。2021年1月5日斯微（上海）生物科技研發的新冠病毒疫苗獲批臨床試驗，成為我國第二個獲批臨床試驗的自主研發的mRNA新冠疫苗。

企業是創新的主體，黨的十九屆五中全會提出要提升企業技術創新能力，支持企業承擔國家重大科技項目，破解環境、政策、服務、資源等的限制迫在眉睫。

2.3 新冠病毒疫苗科研攻關科研管理現狀

公共衛生應急科技攻關體系中政府科技管理部門承擔著科技項目的規劃、組織、配置和協調功能。公共衛生應急科技攻關項目因其任務來源的特殊性，鮮明的需求導向，其科研管理不同于日常科研管理，重點應包括制定突發公共衛生事件科研戰略、有計劃協調危機減除科技項目的組織和實施、適時啟動項目并整合資源進行攻關、快速實現成果測試、鑒定和技術轉移等任務，科研管理的重點在于統籌、協調和監督職能。目前的新冠病毒疫苗科研攻關做到了統籌管理，但監督、監管職能發揮不足。新冠病毒疫苗研發中存在的國家科研機構主導、國防和軍隊系統科研機構主導、企業主導三種創新模式，前兩種模式因科研機構在產業轉化方面涉足較少，在疫苗研發中采取與生物科技企業合作，由后者完成產能建設和產業轉化的方式。企業主導的模式可以細分為兩類，一類是大型的從事疫苗研發的國企或民企，以國藥集團中國生物和北京科興中維生物為典型，基于前期的經驗、本身的研發優勢及與科研機構建立的合作基礎，能夠協同其他主體，獲得科技資源，主導完成疫苗的整個研發過程；另一類是科技型創新企業，以斯微（上海）生物科技為典型，基于前期在相關領域的經驗，能夠集結資源，投入疫苗的研發，是創新體系中最活躍的部分，但由于體量小，成立時間短，在與其他科研主體組成網絡結合時，獲取資源、服務處于劣勢。政府科技管理部門應提高資源調節的敏感性和精確性，關注其成長。

3 公共衛生應急科技攻關體系創新的包容性

包容性創新是創新的一種新類型，建立在包容性增長基礎上，是多元價值創造創新理念，其倡導社會群體平等參與市場并做出貢獻和分享成果，核心要義是實現機會平等和公平參與[24-25]。分析國際、國內五種技術路線主要新冠病毒疫苗科研攻關的歷程，國際國內合作組建聯合攻關團隊、優勢互補利益共享是較普遍的模式，體現了包容性發展和包容性創新的理念。

在公共衛生應急科技攻關體系創新中，國家科研院所、國防科研院所等國家隊接受指令性攻關任務并發揮核心作用，“懸賞揭榜制”、定向組織、多條技術路線并行支持等科研組織管理和項目形成機制變革體現了包容性創新理念倡導的機會平等和公平參與，激發了各科研主體參與創新的熱情和公平參與的機會，發揮了社會創新潛能。

企業是最具創新活力的主體，需納入公共衛生應急科技攻關體系。目前雖部分企業能夠投身公共衛生應急科技攻關，但在參與新冠病毒疫苗科研攻關中仍存在缺少經費支持、缺少實驗資源、缺少科技轉化服務支撐等創新環境、政策、資源、服務等方面的困境，需深化科技體制改革，進一步激發企業的創新活力并納入國家創新體系變革，鼓勵企業投身公共衛生應急科技攻關體系創新。國家應進一步支持企業牽頭組建體系化、任務型的創新聯合體，鼓勵行業領軍企業牽頭承擔和參與國家科技計劃，包容性引導各類企業參與、凝練和提出研發項目，著力突破公共衛生應急科技攻關的關鍵核心技術制約，強化國家戰略科技力量建設；推動構建以企業為中心，高等院校、科研院所圍繞企業創新開展科研活動，企業為主導推動創新發展的新模式；在生命健康領域長遠布局，培育發展一批在病毒溯源、疫苗研制、檢測試劑研發等公共衛生應急領域的創新型領軍企業，充分發揮大企業創新引領作用，帶動支持科技型中小微企業；圍繞重點領域布局科研平臺和共性技術平臺，促進技術、資金、人才等創新要素向企業集聚；支持科技服務機構為企業做好成果評價、專利運營、產業對接等技術轉移服務；向面臨資金壓力的科技企業提供貸款利息和保費補貼，支持科技創新企業在科創板上市等。通過鼓勵包容性發展、包容性創新，推動全社會創新。

4 小結

公共衛生應急科技攻關體系構建的核心目的是在突發事件不確定條件下快速高效獲取信息、采取行動，實現任務動態配置、資源協調整合，響應快速有力，是由診療醫院、科研院所、國防和軍隊系統科研團隊、高校、企業、科技中介服務機構、政府科技管理部門等主體組成的相互作用網絡。我國在新冠病毒疫苗科研攻關中形成了國家科研機構、國防和軍隊系統科研團隊和企業三類主體主導，相關協同主體共同參與的三種創新模式，國際合作、國內合作以及“懸賞揭榜制”、多條技術路線并行支持等科研組織管理體現了包容性創新理念，應急科技攻關的成效受環境、政策、服務、資源等四方面影響，企業參與疫苗科研攻關存在創新資源、服務、環境方面的困境，企業作為最具活力的創新主體，國家需進一步通過科技創新體制機制的變革激發企業創新活力，將其納入國家創新體系，最終實現包容性發展、包容性創新，推動全社會整體創新水平的提升。