基于“三線”統籌的省域永久基本農田布局優化規則與實證研究

陳文廣，張青璞，孔祥斌，段向峰，左旭陽，譚 敏，趙 晶，董 濤

·土地保障與生態安全·

基于“三線”統籌的省域永久基本農田布局優化規則與實證研究

陳文廣1,2，張青璞1,2，孔祥斌1,2※，段向峰3，左旭陽4，譚 敏5，趙 晶5，董 濤5

（1. 中國農業大學土地科學與技術學院，北京 100193；2. 自然資源部農用地質量與監控重點實驗室，北京 100193；3. 廣西壯族自治區自然資源生態修復中心，南寧 530023；4. 廣西壯族自治區自然資源廳行政審批辦公室，南寧 530022；5. 北京方圓大地規劃設計咨詢有限公司，北京 100194）

統籌永久基本農田保護紅線、生態保護紅線、城鎮開發邊界來優化永久基本農田空間布局能夠更好地保住優質耕地資源、保障國家糧食安全。該研究應用文獻研究法和歸納總結法，系統梳理了永久基本農田保護紅線、生態保護紅線、城鎮開發邊界（以下簡稱“三線”）劃定的政策法規，建立了“三線”統籌下的省域永久基本農田布局優化規則，并以廣西壯族自治區為例進行了驗證。結果表明：1）選擇耕地國家利用等和集中連片程度進行了永久基本農田“三線”統籌劃定，退出了生態保護紅線核心區內所有永久基本農田7 413.46 hm2，并將5 073.05 hm2優質連片的永久基本農田以“開天窗”的形式保留在了生態保護紅線一般區和城鎮開發邊界內；2）廣西全區退出永久基本農田1 426 540.77 hm2，主要是標注為工程恢復和未標注的非耕地，補劃了永久基本農田525 614.37 hm2，主要是生態保護紅線和城鎮開發邊界外優質連片的耕地，布局優化后的永久基本農田保護率高達85.62%；3）布局優化后的永久基本農田全為耕地且與生態保護紅線、城鎮開發邊界之間無交叉重疊，集中連片的永久基本農田達到95.08%，無重度和極重度污染損毀、石漠化和25°以上坡耕地，永久基本農田國家利用等提高了0.06等。建立的永久基本農田布局優化規則實現了“保護優先、布局優化、優近劣出、質量提升、三線統籌”的目標，能夠為各省份指導市縣統籌三條控制線劃定永久基本農田保護紅線提供思路借鑒。

土地利用；區劃；布局優化；“三線”統籌；永久基本農田；廣西壯族自治區

0 引 言

科學、合理劃定永久基本農田保護紅線是保護優質耕地資源、保障國家糧食安全和優化國土空間布局的重要舉措[1-3]。截至2017年底全國共劃定1.03億hm2永久基本農田，對保障國家糧食安全和促進城市精明增長起到了重要作用[4]。同時，為維護國家及區域生態安全和推進城鎮化高質量發展，國家有關部委相繼也開展了生態保護紅線和城鎮開發邊界劃定試點工作[5]。但由于“三線”分別由國家不同部委主導劃定，存在劃定時間不統一、劃定技術標準不一致、劃定過程統籌協同不夠、劃定結果交叉重疊等問題[6-8]，導致部門空間管理事權邊界不清晰、資源空間管控效率低下等問題[9]。為此，國務院機構改革后，中央進一步明確將“三線”的劃定和管理作為建立國土空間規劃體系并監督實施的重要內容[10]。自然資源部著眼于優化國土空間開發保護格局頂層設計，堅持多規合一、強化統籌協調、堅持底線思維，下發了《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》，為“三線”統籌劃定提供了政策依據。

國務院機構改革后，“三線”統籌劃定永久基本農田日益受到學者的廣泛關注并進行了許多有益探索[7,11-13]。在統籌劃定永久基本農田保護紅線和生態保護紅線時，丁乙宸等[14-17]認為應以生態保護優先為原則，在生態紅線內優化基本農田空間布局。祁帆等[10]認為國家級自然保護區核心區內的永久基本農田應逐步有序退出，處于核心區外的，應實事求是調整生態保護紅線。在統籌劃定永久基本農田保護紅線和城鎮開發邊界時，丁乙宸等[14,18]認為應優先保護永久基本農田，再以此為約束，劃定城鎮開發邊界。趙越等[19-20]認為應該將處于城鎮開發邊界內國家利用等別低于區域平均水平的耕地調出永久基本農田；而周曉然等[21]提出欠發達地區應優先劃定城鎮開發邊界。在地方實踐過程中，廈門市的空間規劃在優先劃定生態紅線和基本農田保護紅線的基礎上劃定了城鎮開發邊界[22]。沈陽市將城鎮開發邊界內零星的、不利于農業生產的永久基本農田進行了調整[5]。上述理論研究和地方實踐極大地豐富了“三線”統籌下的永久基本農田保護紅線劃定，但存在對耕地質量和集中連片程度考慮不足、協調度不夠、劃定形式較為單一的問題，導致劃定的永久基本農田保護紅線難以落地[23]，且現有研究多集中在市、縣級尺度，缺乏省域層面統籌“三線”劃定永久基本農田保護紅線的研究。

“三線”統籌劃定作為國土空間規劃中的核心內容，明晰省域層面“三線”統籌劃定永久基本農田保護區的規則能夠體現省級國土空間規劃的戰略性、協調性和約束性，同時，對市、縣永久基本農田劃定做出全面、細致的指導。廣西壯族自治區屬于典型的喀斯特地區，生態環境十分脆弱，嚴重影響到農業的可持續發展；同時，屬于經濟后發地區，趕上“一帶一路”建設良好機遇，工業化和城鎮化發展速度對永久基本農田保護帶來了嚴重的挑戰；區域內“三線”統籌劃定永久基本農田保護紅線在全國層面具有典型的代表性。因此，本研究系統梳理永久基本農田保護紅線、生態保護紅線和城鎮開發邊界劃定相關的政策法規，選取指標構建永久基本農田布局優化分析指標體系，建立省域層面“三線”統籌的永久基本農田布局優化規則，并以廣西壯族自治區為研究區進行驗證，以期為科學合理劃定永久基本農田保護紅線和省級國土空間規劃編制中“三線”統籌劃定提供思路借鑒。

1 基于“三線”統籌的永久基本農田布局優化規則

1.1 “三線”統籌優化永久基本農田空間布局的理論框架

城鎮化進程的加速、農業生產要素價格的上漲、不合理的耕地利用行為，導致永久基本農田空間分布呈“遠、邊、散”[24-25]，出現了耕地“非農化”、“非糧化”[26-27]，以及耕作層破壞、土壤重金屬污染[28]、石漠化[29]等問題，這部分永久基本農田已經難以滿足新時代背景下人類社會對糧食安全、資源永續利用的需求。同時，近年來國家投入了大量資金開展土地綜合整治、高標準農田建設等耕地質量建設工程。為保障國家糧食安全、資源安全，迫切需要調出永久基本農田內質量退化、零星破碎、污染損毀的地塊，將新建成的未劃為永久基本農田的高標準農田劃入永久基本農田保護紅線，確保劃定的永久基本農田都是優質、連片、清潔、穩定的耕地。

永久基本農田保護紅線是保障國家糧食安全的生命線，生態保護紅線是維護國家生態安全的底線，城鎮開發邊界是支撐區域經濟發展的控制線（圖1），“三線”既是政策制度線、權益線，也是責任線[10,20]。國務院機構改革后，自然資源部門更加側重資源要素源頭保護、資源合理利用、資源精明監管，統籌劃定并嚴格管理好“三線”成為當前自然資源管理領域的重要課題[30]。因此，針對“三線”空間重疊、無序利用、低效管控問題，在原有工作和成果的基礎上，重點針對矛盾沖突區域，以資源環境承載力評價和國土空間開發適宜性評價為基礎，落實最嚴格的生態環境保護制度、耕地保護制度和節約用地制度，以系統思維、底線思維和辯證思維以及可持續發展理論、資源優化配置理論來統籌“三線”劃定。

在統籌永久基本農田保護紅線和生態保護紅線過程中，將生態保護紅線分為生態保護紅線核心區和一般區，應該退出生態保護紅線核心區內的永久基本農田，退出生態保護紅線一般區內質量限制、連片限制永久基本農田，保留生態保護紅線一般區內的優質連片永久基本農田，達到既保住優質耕地資源又保證生態保護紅線生態功能不降低、面積不減少、性質不改變的目標。在統籌永久基本農田保護紅線和城鎮開發邊界過程中，應該發揮永久基本農田倒逼城鎮集中布局、集聚開發的作用，以開天窗的形式將優質連片的永久基本農田保留在城鎮開發邊界內，促進城市集約適度、宜居適度、綠色發展；同時，退出城鎮開發邊界內質量限制的永久基本農田，保障合理的城市建設用地需求。此外，應該將生態保護紅線和城鎮開發邊界外優質連片的耕地劃入永久基本農田保護紅線，保護集中連片的優質耕地資源。

1.2 永久基本農田布局優化指標體系構建

為確保劃足、劃優、劃實，實現定量、定質、定位、定責保護，劃準、管住、建好、守牢永久基本農田。針對當前永久基本農田保護過程中存在的突出問題，系統梳理《基本農田保護條例》、《永久基本農田劃定工作方案》、《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》等法律法規和政策中提出的永久基本農田劃定要求，結合“三線”統籌優化永久基本農田空間布局的理論框架，從已有規劃、污染損毀、生態條件、利用狀況、綜合質量等維度選取指標建立“三線”統籌的永久基本農田布局優化指標體系（表1）。

表1 永久基本農田布局優化分析指標及分類分級

其中，已有規劃主要指現今仍具有法律效應的規劃，需要在空間上進行落實，主要考慮規劃中已審批建設用地和國家、省級重大基礎設施建設對永久基本農田的占用；污染損毀主要考慮土壤重金屬污染和采礦造成的耕作層損毀、地面塌陷且無法耕種兩種情況；坡度大于25°的坡耕地和石漠化地塊利用風險較大，因此，生態條件選擇了耕地坡度和石漠化兩個指標；利用狀況主要考慮第三次全國國土調查（以下簡稱“三調”）中的種植屬性，分為種植糧食作物、糧與非糧輪作、林糧間作等耕地類型以及即可恢復、工程恢復、未標注四類；綜合質量主要考慮耕地國家利用等和耕地連片性，依據省域實際情況確定耕地國家利用等閾值和耕地連片性閾值，依據耕地利用等閾值將耕地分為優質和不優質兩種類型，依據耕地連片性閾值將耕地分為集中連片、不連片、零星破碎三種類型，通過疊加耕地國家利用等和耕地連片性分級結果，將耕地劃分為優質連片型、質量限制型、連片限制型、不優質不連片型和零星破碎型。參考《生態保護紅線劃定指南》，在“雙評價”的基礎上，將生態保護紅線分為核心區和一般區，核心區包括生態功能極重要區、生態環境極敏感區。

1.3 永久基本農田布局優化規則

1.3.1 永久基本農田退出規則

基于“三調”數據庫、耕地質量等別年度更新數據庫、土地利用現狀變更調查數據庫成果，分離出永久基本農田和一般耕地。基于永久基本布局優化分析指標體系，建立永久基本農田退出規則（圖2）。首先，退出已審批建設用地、重大基礎設施占用等已有規劃中確需占用的地塊，退出重度和極重度污染、重度和極重度損毀等污染損毀的地塊以及坡度大于25°的坡耕地、重度和極重度石漠化等生態條件差的地塊。其次，退出標注為“即可恢復”、“工程恢復”以及未標注的地塊。再次，退出不優質不連片、零星破碎的永久基本農田。最后，優質連片、質量限制和連片限制的永久基本農田需要統籌“三線”進行綜合劃定。退出生態保護紅線核心區內的永久基本農田，確保區域生態廊道連通、生態安全格局穩定、生態系統完整；退出生態保護紅線一般區內質量限制、連片限制的永久基本農田，退出城鎮開發邊界內質量限制的永久基本農田，保留生態保護紅線一般區和城鎮開發邊界內優質連片的永久基本農田，保留城鎮開發邊界內連片限制的永久基本農田，保留生態保護紅線和城鎮開發邊界外的永久基本農田。

1.3.2 永久基本農田補劃規則

基于永久基本布局優化分析指標體系，建立永久基本農田補劃規則（圖3）。首先，已審批建設用地、重大基礎設施占用等已有規劃中確需占用的耕地，重度和極重度污染、重度和極重度損毀等污染損毀耕地，坡度大于25°的坡耕地、重度和極重度石漠化耕地等生態條件差的耕地不可劃入永久基本農田。其次，不優質不連片、零星破碎的耕地不宜劃入永久基本農田。再次，生態保護紅線內的耕地不宜劃入永久基本農田保護紅線，生態保護紅線外城鎮開發邊界內質量限制或連片限制的耕地不宜劃入永久基本農田保護紅線，生態保護紅線外城鎮開發邊界內優質連片的耕地可劃入永久基本農田保護紅線。最后，生態保護紅線和城鎮開發邊界外質量限制或連片限制的耕地不宜劃入永久基本農田保護紅線；生態保護紅線和城鎮開發邊界外優質連片的耕地適宜劃入永久基本農田保護紅線并實施特殊保護。

1.4 永久基本農田保護紅線劃定

按照永久基本農田布局優化規則對現狀永久基本農田進行退出、對一般耕地進行永久基本農田補劃，將保留永久基本農田、適宜劃入和可劃入一般耕地納入永久基本農田保護紅線，判斷永久基本農田數量是否滿足國家下達的永久基本農田保護目標。當滿足省域永久基本農田保護目標時，劃定最終的永久基本農田保護紅線。隨著種糧經濟效益低下、務農機會成本上升、農業種植結構調整等，大量農戶選擇在質量較好的永久基本農田上種植經濟效益更高的經濟作物，如果樹、林木等，這部分永久基本農田在“三調”中依據恢復為耕地的難、易程度分別被認定為工程恢復和即可恢復，這部分地塊本身區位條件好、土壤質量相對肥沃。因此，當不能滿足省域永久基本農田保護目標時，將退出的“即可恢復”和“工程恢復”地塊按照永久基本農田的布局優化規則進行補劃，并采取土地整治工程恢復地塊糧食種植條件，直到滿足省域永久基本農田保護目標并劃定最終的永久基本農田保護紅線。

2 實證研究

2.1 研究區概況

廣西壯族自治區地處祖國南疆，位于20°54′N～26°23′N，104°29′E～112°04′E之間，屬熱帶、亞熱帶季風氣候區，熱量豐富、雨熱同期、降雨豐沛，適宜多種作物生長；地勢自西向東南傾斜，四周多為山地和高原、中部與南部多為平原；土壤地帶性和地域性規律比較明顯，以水稻土、赤紅壤、紅壤、磚紅壤、石灰性土為主。區域內耕地質量以中等地和高等地為主，耕地細碎而分散[31]。區域內喀斯特地貌廣布[32]，生態環境脆弱，加之近年來大規模開發建設，石漠化問題凸顯，生態承載力壓力顯著[33]。同時，廣西作為“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”有機銜接的重要門戶，區域內經濟建設活動頻繁、城鎮化進程快速推進，城市群和城鎮帶建設扎實推進、中小城市和特色小鎮建設不斷加快、城鎮基礎設施服務水平不斷提升，城市建設、重大基礎設施建設與耕地保護之間矛盾突出。此外，近年來廣西大力發展現代特色農業，已發展成為全國“糖罐子、菜籃子、果園子”，區域內永久基本農田“非農化”“非糧化”問題嚴重。

2.2 數據來源與處理

耕地坡度、耕地地表覆蓋、耕地集中連片性數據來源于廣西壯族自治區“三調”階段成果；耕地質量等別數據來自2018年廣西壯族自治區耕地質量等別年度更新數據；已審批建設用地、露天采礦壓占數據來自于廣西壯族自治區自然資源廳；重大基礎設施建設占用數據來自于廣西2035年交通路網規劃成果；耕地石漠化數據來源于廣西壯族自治區林業局；重金屬污染數據由于涉及保密，本研究中未采用該指標；生態保護紅線和城鎮開發邊界數據來源于廣西壯族自治區國土空間規劃階段成果。

數據處理過程為：首先，提取第三次國土調查階段成果中的地類圖斑圖層作為分析的基礎圖層，根據該圖層直接獲取各圖斑的現狀地類情況、耕地的類型、坡度、種植屬性等指標，并基于該圖層的耕地圖斑采用空間聚合方法（聚合空間距離設置為20 m）分析耕地地塊的連片性；然后，以上述圖層為底圖，分別疊加生態保護紅線、已審批建設占用耕地數據圖層、交通路網規劃圖層、耕地質量等別圖層、石漠化等級圖層等，以獲取相應的指標數據。廣西全區第三次全國國土資源調查耕地圖斑的國家利用等信息顯示，國家利用等10等地面積最多，占耕地總面積的24.39%，因此，確定廣西全區耕地質量閾值為國家利用等10等。依據《高標準基本農田建設標準（TD/T 1033-2012）》以及廣西壯族自治區《永久基本農田核實整改補劃工作對接方案》，確定2和6.67 hm2為廣西全區耕地連片性閾值。因此，零星破碎耕地為連片性小于2 hm2的耕地，不優質不連片耕地為耕地利用等大于10等且連片性介于2～6.67 hm2的耕地，質量限制型耕地為耕地利用等大于10等且連片性大于等于6.67 hm2的耕地，連片限制型耕地為耕地利用等小于等于10等且連片性介于2～6.67 hm2的耕地，優質連片型耕地為耕地利用等小于等于10等且連片性大于等于6.67 hm2的耕地。

2.3 永久基本農田退出、補劃情況

廣西全區退出永久基本農田1 426 540.77 hm2，退出的永久基本農田主要是標注為工程恢復和未標注的非耕地（表2，由于數據涉密，僅展示部分數據）。全區退出坡耕地13 981.77 hm2，百色市西部及北部地處云貴高原，市域內25°以上坡耕地面積較大，退出坡耕地面積高達9 791.14 hm2；全區退出石漠化永久基本農田31 268.88 hm2，百色市、河池市、桂林市三市高達22 075.19 hm2；全區退出不優質不連片的永久基本農田10 938.01 hm2，以南寧市、百色市、河池市居多；由于區域內耕地破碎化問題嚴重，全區累計退出零星破碎的永久基本農田136 715.68 hm2。退出了生態保護紅線內7 809.39 hm2永久基本農田，其中生態保護紅線核心區內退出7 413.46 hm2，主要是非耕地和限制型永久基本農田，在一定程度上保證了生態廊道連通、生態安全格局穩定和生態系統完整；保留了生態保護紅線一般區內77.52 hm2優質連片永久基本農田，實現了永久基本農田“應保盡保”的要求。退出了城鎮開發邊界內1 762.73 hm2永久基本農田，非耕地面積高達1 531.10 hm2，一定程度上保障了合理的城市建設用地需求；保留了城鎮開發邊界內4 995.52 hm2優質連片永久基本農田，發揮了永久基本農田倒逼城鎮集中布局、集聚開發的作用。

廣西全區補劃永久基本農田525 614.37 hm2，補劃的永久基本農田占廣西全區一般耕地面積的62.35%。補劃面積最大的主要是南寧市和崇左市，分別為79 637.48、85 266.43 hm2，補劃比例分別達到69.31%、73.14%；北海市、防城港市、欽州市補劃面積較小，但是補劃比例均較高。生態保護紅線和城鎮開發邊界外適宜劃入的優質連片耕地面積為470 548.32 hm2，其中南寧市、柳州市、百色市、河池市、來賓市、崇左市補劃面積較大，總計318 998.97 hm2，占適宜劃入面積的67.79%。生態保護紅線外城鎮開發邊界內可劃入的優質連片耕地面積為55 066.05 hm2，其中，柳州市、百色市、崇左市可劃入耕地面積較大，分別為6 328.77、6 416.55、6 904.61 hm2。

表2 永久基本農田退出、補劃面積分類分市統計

2.4 永久基本農田保護紅線最終劃定情況

廣西全區最終劃定的永久基本農田占耕地總面積的85.62%，建立的永久基本農田布局優化規則能夠實現“保護優先”的目的（圖4）。南寧市和崇左市保留面積較大，分別為388 190.18、346 558.35 hm2；梧州市、北海市、防城港市、賀州市保留面積較小。南寧市、北海市、貴港市、來賓市、崇左市永久基本農田保護率較大，分別為90.46%、92.09%、91.47%、91.03%、91.48%；梧州市、百色市永久基本農田保護率較小，分別為75.76%、69.55%。布局優化前的永久基本農田中耕地面積占比為68.26%，布局優化后的永久基本農田全為耕地。

布局優化后廣西各市連片的永久基本農田比例增加、無零星破碎的永久基本農田，建立的永久基本農田布局優化規則能夠實現永久基本農田空間布局更加集中連片的目的（表3）。布局優化后增加了491 927.39 hm2連片的永久基本農田，集中分布在南寧市、柳州市、來賓市和崇左市，布局優化后廣西全區連片的永久基本農田比例高達95.08%；分別退出了136 715.68、16 719.11 hm2零星破碎、不連片的永久基本農田，布局優化后無零星破碎的永久基本農田，永久基本農田空間分布更加集中連片。

布局優化后無重度、極重度損毀的永久基本農田，無重度和極重度石漠化永久基本農田、無坡度大于25°的永久基本農田，永久基本農田損毀狀況、生態條件得到改善，建立的永久基本農田布局優化規則達到了“優進劣出”的要求（表3）。永久基本農田布局優化后，各市0°～2°的永久基本農田面積均呈增加趨勢，全區累計增加215 002.84 hm2，其中，南寧市、貴港市、來賓市、崇左市增加較大，分別為36 157.82、25 578.54、22 214.78、25 035.53 hm2；全區2°～6°的永久基本農田共增加87 176.63 hm2，僅梧州市減少956.29 hm2；全區6°～15°的永久基本農田增加45 391.30 hm2，桂林市、梧州市、玉林市、百色市、賀州市呈微小減少，南寧市、來賓市、崇左市增加的永久基本農田面積占總面積的79.10%。

布局優化后永久基本農田國家利用等提高了0.06等，建立的永久基本農田布局優化規則達到了“質量提升”的要求。布局優化前，廣西全區永久基本農田國家利用等平均等為8.27等，優等地、高等地、中等地面積比例分別為0.65%、50.02%、49.33%；布局優化后，永久基本農田國家利用等平均等為8.21等，優等地、高等地、中等地面積比例分別為0.27%、52.17%、47.56%。布局優化后，優等地面積比例小幅降低，主要原因是退出了生態保護紅線核心區內優質連片的永久基本農田；高等地面積比例增加和中等地面積比例減少，是因為補劃了優質連片的耕地、退出了不優質不連片的永久基本農田。布局優化后的永久基本農田中水田、水澆地、旱地面積分別增加106 749.77、1 452.75、230 290.08 hm2，占永久基本農田面積比例分別提升14.67%、0.07%、17.01%，永久基本農田利用結構得到優化。

表3 布局優化前后各市永久基本農田連片性、坡度面積變化情況

建立的永久基本農田布局優化規則實現了“三線”統籌協調，優化了國土空間開發利用格局。退出了生態保護紅線核心區內7 413.46 hm2永久基本農田，其中包括2 975.37 hm2優質連片的永久基本農田；退出了生態保護紅線一般區、城鎮開發邊界范圍內各395.93、1 762.73 hm2永久基本農田，保證了生態系統的完整性、生態功能的正常發揮以及城鎮建設用地需要。保住了生態保護紅線一般區內77.52 hm2優質連片的永久基本農田，保住了生態保護紅線外城鎮開發邊界內4 995.52 hm2優質連片的永久基本農田、182.85 hm2連片限制的永久基本農田，將生態保護紅線外城鎮開發邊界內55 066.05 hm2的耕地補劃為永久基本農田，最大程度保住了優質耕地資源，有利支撐了廣西全區糧食安全。

3 討 論

建立的“三線”統籌的省域永久基本農田布局優化規則不僅考慮了永久基本農田規劃建設占用、污染損毀、生態條件、利用狀況以及綜合質量，而且利用耕地國家利用等和連片性進行了永久基本農田保護紅線與生態保護紅線、城鎮開發邊界之間的統籌劃定，改進了生態文明建設背景下生態保護優先[14-17]和城鎮開發邊界避讓永久基本農田[18,22]“一刀切”的劃定方式，實現了糧食安全、生態安全以及經濟社會發展之間的統籌。祁帆等[10]提出國土空間規劃中統籌“三線”劃定的理論而言，本研究在構建“三線”統籌劃定永久基本農田保護紅線規則的基礎上，并以廣西壯族自治區進行了實證研究，進一步提高了布局優化規則的可操作性與科學性。

布局優化后的永久基本農田國家利用等面積加權平均值為8.21等，較布局優化前的永久基本農田國家利用等面積加權平均值提升幅度不大，主要原因是近年來廣西大力發展現代特色農業，大量優質連片永久基本農田用于種植甘蔗、果樹、茶樹等[34]，在“三調”過程中這部分永久基本農田被調查為園地等非耕地地類，本研究退出了這部分永久基本農田；此外，退出了生態保護紅線核心區內的優質連片永久基本農田。其次，退出的重度、極重度石漠化永久基本農田，25°以上陡坡永久基本農田應該劃入生態保護紅線并進行系統修復，確保區域內生態安全。再次，若劃定結果不能滿足國家永久基本農田保護目標時，未來要將優質連片的即可恢復和工程恢復地塊劃入永久基本農田，并通過工程措施恢復耕作條件，保住這部分優質耕地資源。次之，當前劃定的永久基本農田保護紅線中有部分質量限制型或連片限制型耕地，未來仍要大力推進區域內耕地質量建設，來提升耕地質量和集中連片度，確保區域內耕地糧食安全。此外，未來應獲取更詳細的數據來分析“三線”統籌劃定永久基本農田保護紅線前后的生態效益、經濟效益以及糧食供給能力，進一步強化永久基本農田布局優化規則的科學性。

4 結 論

1）系統梳理永久基本農田劃定相關政策法規，從已有規劃、污染損毀、生態條件、利用狀況、綜合質量維度選取指標初步退出和補劃永久基本農田的基礎上，選擇耕地國家利用等和集中連片程度對交叉重疊的永久基本農田進行了統籌劃定。實證研究表明，建立的永久基本農田布局優化規則有利于協調省內糧食安全、生態安全和經濟發展之間的矛盾，為省域統籌“三線”劃定永久基本農田保護紅線提供了思路借鑒。

2）廣西全區最終劃定的永久基本農田占耕地總面積的85.62%，將62.35%的優質耕地補劃為永久基本農田，布局優化后的永久基本農田全為耕地，集中連片的永久基本農田比例達到95.08%且無零星破碎的耕地，布局優化后無重度、極重度損毀、石漠化和坡度在25°以上的永久基本農田，布局優化后永久基本農田國家利用等提高了0.06等，布局優化規則實現了“應保盡保、布局優化、優進劣出、質量提升”的目標。

3）在“三線”統籌過程中，退出了生態保護紅線核心區內所有7 413.46 hm2永久基本農田，退出了生態保護紅線一般區、城鎮開發邊界范圍內各395.93、1 762.73 hm2永久基本農田，保障了生態系統的完整性、生態廊道的連通性和生態功能的正常發揮以及新型城鎮化建設空間拓展的需要。保留了生態保護紅線一般區、生態保護紅線外城鎮開發邊界內各77.52、4 995.52 hm2優質連片的永久基本農田，補劃了生態保護紅線外城鎮開發邊界內55 066.05 hm2優質連片的耕地。布局優化后永久基本農田保護紅線和生態保護紅線、城鎮開發邊界無交叉重疊區域，建立的永久基本農田布局優化規則實現了“三線”統籌劃定。

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Optimizing rules and empirical research of provincial permanent basic farmland layout based on the “Three-line” coordination

Chen Wenguang1,2, Zhang Qingpu1,2, Kong Xiangbin1,2※, Duan Xiangfeng3, Zuo Xuyang4, Tan Min5, Zhao Jing5, Dong Tao5

(1100193,; 2100193,; 3,530023,; 4,530022,; 5100194,)

Spatial layout of permanent basic farmland can greatly contribute to better preserve high-quality farmland resources, further optimize the spatial pattern of the country for national food security. It is necessary to coordinate the red line of ecological protection and the boundary of urban development. However, there were unclear boundaries of departmental space management authority and low efficiency of resource space management and control, due mainly to the inconsistent delineation time of “three lines”, technical standards, coordination of delineation, and the overlaps of delineated space. In this review, the policy and regulations were systematically sorted out using the protection red line of permanent basic farmland, the ecological protection red line, and the urban development boundary (hereinafter referred to as the “three lines”). Some indicators were selected from the current planning, pollution damage, ecological conditions, utilization status, and comprehensive quality. Some rules were established to optimize the layout of permanent basic farmland in the province under the “three lines” coordination. An example was also selected to verify in the Guangxi Zhuang Autonomous Region. The results show that: 1) The overall planning was made for the “three lines” of permanent basic farmland, according to the national utilization of arable land, as well as the degree of concentration and contiguous areas. All 7 413.46 hm2of permanent basic farmland was withdrawn in the core area of ecological protection red line, and 5 073.05 hm2high-quality contiguous permanent basic farmland was retained in the form of “skylights” within the general area of the ecological protection red line and the urban development boundary. 2) The whole study area withdrew 1 426 540.77 hm2of permanent basic farmland, where non-arable land was mainly marked as engineering restoration and unmarked. Specifically, the compensation of 525 614.37 hm2of permanent basic farmland was located mainly in the high-quality contiguous arable land outside the red line of ecological protection and urban development boundaries. The protection rate of permanent basic farmland was as high as 85.62% after the layout optimization. 3) All concentrated and contiguous permanent basic farmland reached 95.08%, indicating no severe damage, rocky desertification, and sloping land above 25°. The utility grade of permanent basic farmland increased by 0.06. There was also no overlap between the permanent basic farmland and the ecological protection red line, as well as the urban development boundary. Consequently, the established rules were achieved to optimize the layout of permanent basic farmland for the goal of “protection priority, layout optimization, quality improvement, and three-line coordination”. This review can also be conducive to coordinating the contradiction between food security, ecological security, and economic development in the province. The finding can provide a sound reference for the cities and counties in provinces, further delineating the protection red lines of permanent basic farmland under the “Three Lines”.

land use; zoning; layout optimization; “Three Lines” coordination; permanent basic farmland; Guangxi Zhuang Autonomous Region

陳文廣，張青璞，孔祥斌，等. 基于“三線”統籌的省域永久基本農田布局優化規則與實證研究[J]. 農業工程學報，2021，37(15)：248-257.doi：10.11975/j.issn.1002-6819.2021.15.030 http://www.tcsae.org

Chen Wenguang, Zhang Qingpu, Kong Xiangbin, et al. Optimizing rules and empirical research of provincial permanent basic farmland layout based on the “Three-line” coordination[J]. Transactions of the Chinese Society of Agricultural Engineering (Transactions of the CSAE), 2021, 37(15): 248-257. (in Chinese with English abstract) doi：10.11975/j.issn.1002-6819.2021.15.030 http://www.tcsae.org

2021-04-03

2021-07-06

國家社會科學基金重大項目（19ZDA096）

陳文廣，博士生，研究方向為耕地資源可持續利用。Email：BS20213211014@cau.edu.cn

孔祥斌，博士，教授，博士生導師，研究方向為土地資源評價、利用與保護。Email：kxb@cau.edu.cn

10.11975/j.issn.1002-6819.2021.15.030

F323.211

A

1002-6819(2021)-15-0248-10