公共管理與鄉村治理分析

陶映貝

（西北大學，陜西 西安 710069）

一、新時代建構鄉村治理體系的必要性和緊迫性

進入新時代，國家出臺了各種政治均賦予鄉村治理新的內涵和特征。因此，對新時代鄉村治理進行新的體系建構既具有必然性，也具有緊迫性。

（一）鄉村振興戰略目標的實現需要重塑鄉村社會建設與發展

過去很長一段時期，提到鄉村振興人們首先想到的是產業發展、經濟建設等。但近年來隨著越來越多的公共事務和社會責任下延到廣大鄉村地區，重塑鄉村社會建設與發展成為新時代鄉村振興的主要目標任務和宏圖規劃。進行鄉村社會建設必然要探索新的公共事務治理模式，即中國式的鄉村社會治理。2021年中央一號文件出臺了《中共中央 國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》，指出：“全面推進鄉村產業、人才、文化、生態、組織振興，走中國特色社會主義鄉村振興道路，大力實施鄉村建設行動。”鄉村振興重在創新社會治理，必須把創新社會治理貫穿于實施鄉村振興戰略的全過程，把健全新時代鄉村治理體系和實現鄉村社會治理的有序發展作為鄉村社會建設的基本內容和重要任務。構建一元主導、多方參與、各司其職、各負其責的互動式社會治理體系，推進社會建設發展和社會治理現代化，進而推動鄉村各項事業振興。對鄉村治理進行新的體系建構，增強其時代性和科學性，無疑是當前全面推進鄉村振興、加快農業農村現代化的一項重要任務。

（二）已有鄉村治理體系面臨進一步完善的緊迫性

鄉村治理作為一種實踐，自古代社會就已逐步開展，并不斷取得新的進展。作為一種理論，鄉村治理經過國內外學者的不斷發展，已具有日益豐富的內容。從目前來看，對于“建設一個什么樣的鄉村、怎樣建設鄉村”的回答已日益明晰。盡管如此，鄉村建設特別是鄉村治理體系建構仍然需要進一步完善。目前，現有的鄉村治理體系主要是遵循鄉村內在的發展規律進行建構。隨著經濟社會的發展，農村的利益格局發生改變，所面臨的矛盾日益復雜多樣，在解決各種矛盾的過程中，鄉村治理主客體、方式、理念不斷發生變化。例如，中央從2004年提出“以堵為主”到2018年提出構建自治、法治、德治相結合的鄉村治理新體系，鄉村治理方式上逐漸轉變為疏堵結合，不斷創新適應鄉村發展的實際。

二、新公共管理在鄉村治理中的問題

新公共管理理論有兩個主要來源。一種是以激進自由主義為代表的現代西方社會思想，主張使用憲政保護個人權利，限制政府權力以及單方面確認個人自由和市場標準。另一種是西方經濟理論，以布坎南提出的公共選擇理論為代表，其特征是利用經濟方法和工具研究政治及政府管理問題。作為外部公共行政理論，新公共管理是否能夠解決中國的問題仍需檢驗。總體來說，許多政治家都同意將新公共行政理論作為我國農村民主建設的參考。在實踐中，我國重點在公民社會的建設和村民的獨立性方面進行了探索。一些學者認為，新公共行政理論仍然面臨著發展中國家的適用性問題。批評新公共行政管理理論并不意味著完全否認這一理論。作為公共行政的工具或機制之一，新公共行政理論并未因宏觀理論層面的僵局而喪失其有效性。具體而言，在我國新公共行政的研究中，要解決以下問題。在微觀特別是地方層面，明確面臨什么樣的管理困難，政府、社會和市場的新組合是什么，如何克服管理中的困難。在此基礎上，分析其是否能構成可翻譯分析理論的模型。因此，在中國實施新公共行政不能完全復制新的西方公共行政理論和實踐。只有結合我國國情，才能使其與我國的現實相協調。

三、鄉村治理思路

（一）推進村民自治

全面推進鄉村治理體系建設也就是全面提高鄉村自治能力的過程，村民自治管理體系建設便成為新時代鄉村治理體系建構的主干。一是營造村民委員會換屆選舉的優良環境，嚴格遵守民主選舉紀律，動員村民積極參與選舉，對選舉過程中出現的弄虛作假、拉票賄選等行為加大懲處力度。二是建立健全村民自治管理運作機制，理順村黨組織、村委及村民個體之間的關系，使三者實現相互服務、相互支持的局面，以促進鄉村發展。三是建立健全村民監督機制，讓村民在日常生活中也能便利地行使表達權、監督權。

（二）實行鄉直管村事務

持鄉直管村事務觀點的人認為，隨著城市化的發展，我國將像世界發達國家一樣，城市人口將大大增加，許多農民將離開村莊，村莊數量將減少。因此，鄉村事務必須由鄉鎮來管理。“鄉鎮管理”體現了鄉村的獨立性，社區服務是主體，行政決策是補充。鄉鎮管理者統一制定財務制度和人事制度，以防社會惡勢力篡改農村的自治權。鎮長由選民直接選舉產生，城鎮的獨立代表機構由選民選舉產生。城鎮干部是行政官員，應包括當地公務員、市長等。將政府組織擴大到行政村，建立政府派遣機構。鄉鎮辦事處可容納 1～3 人，成員由鎮政府任命、當地公務員負責，公共資金由鎮級單位承擔。同時，在行政村成立村代表大會。

（三）優化治理方法

新時代，農村治理要與鄉村振興戰略相協調，完成農村轉型升級，改變原有的經濟文化環境。農村環境的實際變化，可以改變農村的治理方法。村委會要扮演服務提供者和帶頭人的角色，始終把工作重點放在農村發展和綜合建設上。在治理的過程中，除了加強與地方政府的溝通外，還要務實，以人為本。如果涉及村民利益，要通過村民的決議，賦予村民更多的話語權和監督權，尊重村民的意見和提案，尋找解決問題的方法。

四、新公共管理思想下鄉村治理策略

（一）大幅削減政府事務

在20 世紀70年代的經濟衰退期，政府出現了嚴重的問題，人們開始質疑政府，提出了改革政府的新思路和新計劃。這個問題在我國農村治理中也很突出。各級政府特別是與人民群眾有直接聯系的人民政府管理著許多事務，例如農業生產、農民就業、村干部選舉等。農村治理存在許多問題，相關人員必須意識到問題的嚴重性和危害性，堅決克服失去權力的恐懼，加快行政事務改革，顯著減少政府事務。

（二）大幅精簡鄉鎮機構

一般來說，在基層鄉鎮設立辦事處，讓公民負責處理相關事務。同時，及時監督和了解村民自治及法律法規的執行情況。對于當前大量的鄉鎮雇員，可以選擇一個小組進行培訓，明確職位、配額和職責，提高工作效率。其他雇員可以提前退休，政府提供適當的福利。人員分配政策要明確、透明、公開，政府在保障方面給予適當支持，否則容易發生糾紛。

（三）加大鄉村自主引進人才力度

在人才引進方面，當地政府應依據當前發展現狀和未來發展前景，引進符合當地數字產業發展特色的專業人才。此外，需要制定詳細的人才選拔、招聘和考核程序，同時加大對數字產業資金的投入，解決人才薪資問題，完善人才激勵機制。實現鄉村振興不僅要引進人才，更重要的是把人才留在鄉村。同時，僅依靠人才引進是不足以支撐人才戰略的，換而言之，應該選拔本土人才，為他們開設數字能力的培訓課程。鄉村本土人才是最了解當地風土人情的人，可以成為發展當地數字產業的領頭羊，因此，培養本土人才尤為重要。此外，本土人才要與村民分享他們學到的技術和在生產中獲得的經驗，帶動其他村民了解和學習數字鄉村治理的相關知識，進而擴大本土人才的隊伍。

（四）提高村民對數字治理的認知

第一，加強數字化生活、生產方式宣傳力度。在數字鄉村治理中，寬帶通信、互聯網設備等硬件基礎是必要的，而良好的鄉村信息氛圍、農民較高的數字素養也是必不可少的，它們起著潤物細無聲的作用，以無形的力量推動著鄉村數字化進程。因此，既要注重知識技能的傳授，又要通過廣泛宣傳和正確引導，提高村民的信息素養。首先，線上線下并行，推進鄉村信息化宣傳。具體來說，一是利用微博、微信等網絡平臺，彌補過去村務公開使用的廣播、公告欄的不足，實現信息傳播方式的創新，讓群眾在新的數字環境中獲得新鮮感和愉悅感，營造良好的鄉村信息氛圍。二是在線下建立一些數字體驗館和信息示范基地，讓村民親身感受“數字文化”，體驗數字的魅力，逐步提高村民的數字素養。村民數字化觀念的培育是一個長期的過程，不可能一蹴而就，必須一步一步地、長期堅持不懈地進行。第二，提高村民的參與意識。在培育村民參與意識的過程中，一是需要培養村民主體意識。村民既是數字鄉村治理的重要參與者，也是鄉村社區自治的重要參與者。要讓村民認識到，他們是基層治理的主體，而不是客體。二是責任意識。村民作為鄉村成員，承擔著為鄉村建設建言獻策的責任。三是平等意識。村民是平等的權利主體，依法享有平等的權利，承擔同等的義務。

（五）加大基層自治力度

一般來說，我國的鄉鎮人數相對較多，在鄉鎮一級難以實現人民群眾自治，在村莊一級較容易實現，但并不排除少數地方可以實現鄉鎮自治。因此，必須全面加強和深化村級自治工作，重點加強立法和執法，統一村級自治的許多重要環節，解決關鍵問題，也是提高服務質量和緩解沖突的重要有效途徑。

結束語

使用新公共管理理念進行農村治理的一系列措施不是獨立的，而是一個整體，因此應以統一的方式排列并以協調的方式進行提升。在實施過程中，避免出現“一刀切”的情況，從現實出發，選擇一個或幾個縣進行試驗，探索道路，匯集經驗，然后穩步前進。