生態發展背景下流域協同治理策略思考

孔慧麗 劉笑艷

（陜西省清澗縣流域治理中心，陜西 清澗 718399）

流域不單單作為集水單元和自然區域存在，還影響著人類經濟、社會與文化的發展。以長三角、珠三角等經濟發達區域為例，皆依托流域而逐步形成。進入新時期后，黨中央日趨關注生態環境問題，將生態文明建設戰略制定出來。針對現階段流域經濟發展與生態環境之間的矛盾形勢，要深入融合流域治理與生態文明建設工作。傳統流域治理只有單一的治理主體，近些年來雖然出現了多元化的治理主體，但各主體間缺乏足夠的協同性，阻礙到流域治理水平的提高。因此，要進一步完善流域協同治理體系，深化生態文明建設成效。

一、流域協同治理的要求

（一）治理主體協同

在黨的十九大中明確指出，要對社會治理體系進行創新，逐步將共建共治共享的社會治理格局打造出來。受流域系統性因素的影響，為改善流域治理效果，就需要對政府單一主體治理模式進行突破，在發揮政府主導作用的基礎上，引導其他多元主體共同參與進來。

（二）治理目標協同

通常情況下，可從這些方面分析：第一，區域維度。要依據流域整體治理目標將行政轄區界限、地方利益保護等破除掉，對各區域治理目標進行科學確定，將上下游、左右岸等不同區域統籌起來，共同推進流域治理工作。第二，對象維度。流域涵蓋較多類型的水體，如江河、湖泊等。這些水體具有差異化的生態系統特征，在治理過程中，既要制定針對性的治理舉措，又要對各類水體的治理目標進行統籌連通，促使流域治理的系統性得到保證。第三，要素維度。要從生態系統整體性角度開展流域治理工作，協同治理各類生態要素，如山、水、林、湖等[1]。

（三）治理措施協同

為促使協同治理目標能夠順利實現，需將流域治理措施制定出來，保證可以對協同治理的各個方面進行有效覆蓋。例如，結合流域實際情況，對協同治理方案進行制定，將協同治理方面的政策法規制定出來，且對協同治理的標準規范進行發布等。

（四）治理績效協同

通過績效評估的開展，能夠對協同治理的實施情況進行全面了解。但目前各地方、各部門往往分別開展績效評估工作，這樣就容易追求局部利益，導致流域協同治理受到影響。因此，在流域協同治理實踐中，要將績效評估機制統一構建起來，對協同治理成效進行客觀評估。

二、流域協同治理面臨的挑戰與問題

（一）主體之間存在理念沖突

治理主體的多元化是流域協同治理的重要特征，各個治理主體具有差異化的立場與認知水平，這樣將容易有沖突出現于治理理念和行動中。第一，從政府內部角度來講，流域治理涉及到的部門較多，由于沒有具體劃分權責，或相關部門具備相似的行政職能，導致時常出現推諉問題。第二，很多企業往往不能夠持久開展治理工作，對政府部門的監測提醒較為依賴。順利通過檢查之后，一些企業將不再開展治理工作。第三，社會組織在流域協同治理中占據著重要地位，其服務性、靈活性較強，但由于社會組織的資金、人力等資源較為有限，只能夠負責范圍較小的治理任務。

（二）社會主體的參與深度不足

為保證流域治理效果，黨政部門在做好高位推動的基礎上，還要將企業、民眾等社會主體的參與積極性調動起來。就現階段而言，社會組織、公眾等主體只有十分有限的參與度。流域沿岸居民雖然普遍重視水資源保護、飲水安全等工作，但依然沿用著落后的環保理念，僅僅約束自我行為，不愿意干涉他人或企業。部分居民的參與意愿較為強烈，但不具備較高的政策認知，不能夠及時采取正確的渠道進行監督和舉報。社會組織雖然將會一些治理活動組織起來，但活動的開展頻率較小，存在著較長的時間間隔，且往往只有較小的規模[2]。

（三）缺乏完善的聯合執法機制

在流域協同治理中，聯合執法是非常重要的一個環節。雖然聯合執法不需要其他社會主體的參與，但由于缺乏完善協同機制，導致聯合執法的短期性特征明顯，不具備較廣的覆蓋面，容易出現反彈現象。一些地區往往臨時組合聯合執法的部門與人員，并沒有將長效約束管理機制建設起來，這樣聯動執法隊伍的行動效率將會受到影響，也難以充分結合日常管理與聯合執法活動。

三、生態發展背景下流域協同治理的強化對策

在生態文明建設背景下，對流域治理工作提出了更高的要求。為切實改善流域治理效果，需將完善的流域協同治理體系構建起來。

（一）深化多元主體的協作共識

只有形成共識，多方主體方可以采取一致行動，進而提高治理效能。面對現階段不同治理主體間的理念矛盾問題，需采取措施逐步將多元主體的理念統一起來，促使流域協同治理的思想基礎得到筑牢。第一，強調共同利益。流域治理工作的復雜性較強，往往需同時運作數個治理項目。為順利推進治理任務，提高治理效能，相關部門需將傳統的行政管理理念摒除掉，對共同利益進行強化，為協同機制的構建奠定良好基礎。在具體實踐中，要依據流域治理的整體目標，向各個部門落實具體任務與責任，以聯控會議、推進會議等形式加強各個部門的交流與協作，促使各個部門的既定目標能夠順利完成，將協同治理的最佳效能發揮出來。同時，要將集體學習等活動組織起來，引導各部門深刻認識流域治理的意義以及各項工作推進情況，鞏固共同利益。此外，為拓展企業、公眾等社會主體的參與深度，在協同治理實踐中，要將這些社會主體的責任意識、治理積極性等充分激發出來。一方面，政府部門要大力宣傳流域治理方面的政策法規，將主題活動、專題討論會議等開展起來，促使社會主體的政策認知得到提高，鼓勵社會主體對自身訴求進行積極表達，提出有價值的建議。另一方面，引導社會組織全面監督流域治理項目的推進情況，豐富社會組織的建言獻策渠道與平臺，促使共同利益得到最大程度上的強化。第二，加強信息共享。治理主體之間只有充分共享信息，方可以有序開展流域治理工作。就目前來講，信息的縱向傳輸速度較快，但橫向交流機制不夠健全，難以充分共享部門間的信息。且受部門考核因素的影響，一些部門不能夠主動分享信息資源。針對這種情況，要對信息共享渠道進行拓展，依托現代信息技術與設備，共享數據庫構建起來，以便及時傳輸、共享各類信息，促使信息不對稱的問題得到根本性解決。此外，要加強部門之間的信任，將約束、維護等角度的保障機制建設起來，避免破壞到部門合作關系。

（二）拓展社會主體的參與渠道

在過去很長一段時期內，流域治理工作主要由政府部門負責實施。雖然政府部門代表著公共利益，承擔著關鍵的領導職責，但如果只依靠政府部門的力量，將難以提高流域治理效率，無法順利實現治理目標。政府部門具有較廣的職能覆蓋面，難以全面管理復雜的治理問題，且受公務人員數量有限性的影響，容易有力不從心現象發生。因此，政府部門要向市場、社會等及時歸還部分權利，將協同治理平臺搭建起來，促使社會主體的參與度得到提高，流域治理合力得到形成。第一，健全市場主體參與機制。企業作為重要的治理主體，需將企業的力量充分調動起來。在具體實踐中，一般有兩種參與路徑：一方面是直接參與，如企業將環保治理服務提供出來，或對環保產品、污水處理技術等進行研發，政府部門從稅收、信貸等方面給予優惠和扶持。另一方面是間接參與，如部分企業不具備治理條件，可以契約形式向專業組織轉移治理任務，政府部門嚴格監管契約的簽訂與履行過程[3]。第二，豐富社會主體參與途徑。為拓展社會主體的參與范圍與深度，要大力宣傳流域治理方面的政策知識，引導流域沿岸居民轉變環保理念，在對自身行為進行嚴格規范的基礎上，充分發揮監督等職能。要大力建設政民互動機制，保障流域居民的民主權利，促使居民的獲得感得到增強。針對環保組織，政府部門要對相關的法律法規進行完善，引導、規范環保組織的發展，且從資金、政策等方面給予扶持。此外，要依托網絡平臺、新舊媒體對流域治理當中涌現的先進個人、組織等進行廣泛宣傳，促使其他主體的參與意愿得到激發，將良好的協同治理氛圍營造出來。

（三）加強流域治理的聯合執法

通過聯合執法活動的開展，既可以檢驗協同指揮機制，又能夠動態調整和完善協同治理策略。面對現階段聯合執法機制運行中暴露的不足，需逐步將執法系統完善構建起來，增強執法手段的協同性。第一，建設聯合執法系統。目前，在聯合執法過程中由于沒有明確部門間的權責界限，導致有執法空當、監管盲區等問題出現。因此，要對各個部門的關系進行梳理，對各部門的職責任務、工作重點等進行明確，通過科學劃分權責，保證聯合執法任務得到深入實施。為促使部門間的聯動性得到增強，要將公務合作制度構建起來。同時，為統一執法步調，要在組建治理委員會的基礎上，對聯合執法預案進行建立，總體性規劃聯合執法的目標、活動原則、治理方式等。且對聯合執法隊伍崗進行編制，引入環保組織代表、居民代表等社會主體。此外，要嚴格考核、評價聯合執法活動的實施成效，及時公開聯合執法結果。第二，構建聯合執法網絡。為全面優化執法過程，需積極構建與實施執法網絡。目前，國家開始下移治理重心，在流域治理實踐中，要對基層責任進行強化，且通過共享信息促使監管執法網絡化得到實現。一方面，要在運用傳統執法手段的基礎上，將現代數字化方式應用過來，有機結合線上與線下執法環節，促使執法辦案效率、智能化水平等得到提高。在具體實踐中，要依托信息技術互聯互通各個部門，對網絡綜合執法體系進行建設。另一方面，要將問題導向作用發揮出來，深入分析流域實際問題與治理現狀，對組織體系、管理方法等進行動態調整?？蓪嘭熐鍐沃贫葮嫿ㄆ饋?，一旦有重大問題出現，嚴肅追究相關人員的責任。此外，要對專業執法、聯合執法間的關系進行正確處理，在結合二者的基礎上，避免出現職責重疊等不良問題。

四、結語

綜上所述，在社會經濟發展過程中，流域環境問題日趨嚴峻，需通過流域治理工作的深入實施，有效解決流域環境問題。傳統流域治理主體較為單一，社會主體的參與范圍、深度等嚴重不足，導致流域治理效率得不到提高，影響到流域治理目標的順利實現。因此，在生態文明建設背景下，要以國家治理現代化為契機，同步推進流域協同治理建設工作，引入企業、民眾等多方主體，加強各主體間的聯動與協作，促使流域協同治理水平得到持續提高。