安置與救助：“回流邊民”的治理措施
——以盈江縣N 村為例

白曉明

（紅河學院，云南 蒙自 661199）

隨著我國改革開放以來，特別是國家“興邊富民”工程、“脫貧攻堅”等行動不斷深入推進，我國邊疆地區社會經濟得到了飛速發展，我國邊民生活水平不斷提升，民族團結，社會和諧，與鄰國北部或東北部地區滯后的社會經濟相比形成鮮明對比。而之前自20世紀50、60年代開始，因各種復雜因素遷移至鄰國居住生活的我國邊民，近年來又陸續回遷境內居住生活的群體，該群體被稱為“回流邊民”。[1]回流邊民由于長期外流鄰國生活，錯過了我國許多制度變遷和政策轉變的歷史時期，身份一度擱淺，導致部分回流邊民戶籍被注銷，而戶籍是一個公民身份的重要象征，事關其教育、醫療、就業等一系列社會保障問題。同時，該群體數量多成分復雜，文化程度低、生產技能偏低，身份認定難，[2]近年來，他們拖家帶口回流境內居住生活，面臨著一系列復雜的社會問題。然而，矛盾的普遍性與特殊性是辯證統一的，對于跨境遷移的一類群體，回流邊民不僅對社會經濟發展具有消極的方面，也有積極的一面。隨著我國“一帶一路”倡議不斷推進，邊疆地區迎來了新時代跨越式的發展機遇，回流邊民群體作為邊疆地區重要的行動者和建設者之一，其在促進“民心相通”和“地區發展”等方面起著特殊的積極推動作用。因此，在國家一手抓邊防穩固，一手抓邊疆發展的背景下，探討回流邊民群體的治理實踐，對總結跨境遷移治理經驗具有一定的現實意義。

一、田野概述：盈江縣N 村基本情況

N 村位于云南省德宏傣族景頗族自治州盈江縣 西南部，三面與鄰國接壤，國境線長13 千米，距縣城92 千米，是一個以景頗族、傣族、傈僳族為主的少數民族村寨，有7 個村小組，228 戶，1247 人。其中，回流邊民72 戶，371 人。N 村的經濟社會發展水平與該縣同類村寨相比偏低，人均收入7500 元。截至2020年1 月，全村共有建檔立卡戶78 戶，210 人，其中，回流邊民建檔立卡戶35 戶116 人，整個村落坐落于河谷及河邊臺地，村民主要種植水稻、香蕉、甘蔗、堅果等作物，以農業生產為主要經濟收入來源，約有30%村民外出務工，主要務工地點是德宏州芒市、瑞麗市、盈江縣、隴川縣和鄰國的拉扎地區。該群體回流時間主要集中三個階段，第一階段為上世紀50、60年代，第二階段是上世紀80年代至90年代末，第三階段是21世紀初期至今，回流人數較多。當然，在其他時段也有部分邊民零星回流，人數較少。該村對于回流邊民既有排斥也有接納。對管理部門來說，邊民“回流”現象在某種程度上給當地社會治理帶來一定挑戰，但這一現象的發生是邊疆比較常見的現象，從邊疆發展的角度上看，采取何種有效措施對其進行妥當治理，不僅事關回流邊民自身發展問題，也關乎邊疆地區社會發展議題。

二、“回流邊民”的安置

（一）落實政策，為回流邊民精準落戶

依法登記戶口是法律賦予公民的一項基本權利，事關社會公平正義，事關社會和諧穩定。黨中央、國務院高度重視戶口登記管理工作，近年來對加強戶口登記管理、解決無戶口人員登記戶口等問題多次提出明確要求。2016年1 月14 日，國務院辦公廳頒布了《國務院辦公廳關于解決無戶口人員登記戶口問題的意見》（國辦發〔2015〕96 號），根據《意見》精神，各省市人民政府辦公廳、各地州市人民政府辦公室也擬定了關于解決無戶口人員登記戶口問題的意見，如《云南省人民政府辦公廳關于解決無戶口人員登記戶口問題的實施意見》（云政辦發〔2017〕47 號）、《德宏州人民政府辦公室解決無戶口人員登記戶口問題實施意見》（德政辦發[2017號]70 號），這些政策意見的出臺和貫徹落實，為解決回流邊民無戶口問題起到了重要作用。據德宏州公安局治安部門統計，截至2018年1 月，共為3957 名回流邊民進行了登記戶口。[3]各級地方政府采取召開回流邊民新落戶復核工作座談會形式，精準做好回流邊民申請國籍和戶籍等戶口登記工作，著力解決無戶口人員登記戶口問題，為推進人口服務管理打下了堅實基礎，從而更好地服務和保障了民生、促進了社會公平正義、推進了邊疆治理體系和治理能力現代化建設。

（二）提供住房幫扶，重建回流邊民家園

回流邊民是一群積貧積弱的遷移者，他們無田無地，無宅基地，住危房，有的甚至無房，且文化水平低，一直靠租借土地開展生產活動和就近打零工來勉強維系生活，生活十分困難。政府通過對他們實際生活狀況進行摸底核實，并辦理相關落戶手續后，對他們進行了安置，并提供了住所。當地政府部門結合相關扶貧政策和幫扶資金，對他們的住所進行了修繕和重建。一是對已有住房的，動員拆除老房進行翻建并結合危房改造政策對朽壞部位進行更換，對沒有住房的鼓勵購買當地狀況較好的舊木房進行建設。二是對無能力新建住房又購買不到舊房的，鼓勵在廂房位置上先建設廂樓以滿足基本居住條件，預留好主房位置，待經濟寬裕了再建主房。這樣的辦法和措施，達到了既不增加群眾負擔，又解決了住房保障和原居住點舊房拆除的問題。此外，當地政府部門對居住條件較差的回流邊民進行了整體搬遷安置。可以說，通過以上措施，讓多數回流邊民群眾實現了重建家園的夢想。

（三）結合“脫貧攻堅和興邊富民”行動，努力改善回流邊民生活水平

雖然他們的住房問題得到了有效解決，但回流邊要富裕起來，擺在當地政府面前的任務仍然艱巨。為了解他們的貧困問題，政府積極推進鄉村振興與脫貧攻堅有效銜接起來。首先，確定了回流邊民是脫貧攻堅行動的重要對象之一，通過分類識別，把一部分回流邊民納入建檔立卡戶，把一部分回流邊民納入了低保范疇。其次，針對無生產資料的問題，當地政府通過調查核實，對土地、森林等職能部門和村代表進行有效協調和溝通，對他們的宅基地、耕地、林地等進行了確權，使他們獲得了生產資料。再次，當地政府利用駐村干部資源優勢，加強了他們的言語、文化、就業技能等培訓，積極引導他們外出務工。此外，當地政府還結合相關優惠政策，對有條件的回流邊民進行了產業培育和創業扶持，通過創新創業，大力發展產業，如養殖山羊、肉牛和種植堅果、草果等，幫助他們改善了生活。最后，駐村干部和相關村委會采取定期舉辦培訓的方式，對回流邊民進行漢語培訓，計劃生育政策以及我國相關法律法規等培訓，目的是破除其發展的一些障礙。通過以上各種措施，確實解決了回流邊民的生計和發展問題，進一步提升了回流邊民的生活水平，實現了脫貧路上一個也不落下的目標，為脫貧攻堅和興邊富民行動打下了堅實基礎。

三、“回流邊民”的救助

（一）政府救助，一定程度上滿足了回流邊民的基本物質生活需求

為確保黨中央、國務院、省、州、市對回流邊民的關懷落到實處，首先，當地政府每年均會采取“由鄉鎮人民政府社會事務辦”對回流邊民發放生活救助物資。生活救助物質一般有：大米、面、食用油、衣物等等，且以戶為單位進行統一發放，這是回流邊民最高興的事。雖然這些生活物質的救助不能從根本上解決他們生活困境，但這也體現出了國家對他們的幫助和關愛。其次，政府一般會采用財政扶貧資金對其建房缺口資金進行補助的形式，建造簡易C、D級板房以安置無住房或者住房破舊的回流邊民。再次，通過駐村干部一對一掛鉤幫扶形式，對回流邊民進行了一對一的精準救助。最常見的形式是幫扶干部直接與其達成干親關系，對其需求進行評估后，幫扶干部利用所掌握的資源，對其進行有針對性幫扶和救助，如回流邊民因生病致貧，該干部就聯系相關醫療救助等事宜，以減輕其家庭負擔。可以說，政府開展的結對幫扶工作，加強干部了與回流邊民群眾之間的走動，拉近了干群關系，提升群眾滿意度的目的。此外，政府對于回流邊民的救助，還體現在與脫貧攻堅行動的對接上，政府為了解決回流邊民積弱積貧的狀況，采取了把回流邊民納入建檔立卡、低保以及相關幫扶等救助形式，確實保障了回流邊民的基本生活。

（二）親屬與社會救助，進一步深化了回流邊民與當地邊民的胞波之情

針對生活困難、家庭成員年老體弱、身體不便的回流邊民，除了政府救助之外，還有親屬和社會的救助。首先，回流邊民由于其跨境遷移，導致了他們在遷移初期面臨窘迫生活壓力，他們基本上采用投靠親屬，在親屬家里吃住一段時間后，才選擇外出打零工或租地種植。在這個過程中，多數親屬給予了回流邊民最直接的日常吃、住等救助行為，甚至有部分親屬直接給予他們生產資料，如土地、農具、化肥等，讓他們耕種，自力更生，早日脫貧致富。這種無私的、真誠的幫助，進一步深化了邊民之間的胞波之情。其次，他們在回遷過程中，總是面臨著一定程度的生計危機，而這時候，村里的社會組織，往往會通過發揮社團力量，對其進行物資救助，如捐贈大米、食用油、衣物等。雖然這些捐贈物資不多，但對于回流邊民來講，卻是一種雪中送炭行為。可以說，通過親屬及社會組織的救助行為，不僅給予了回流邊民最直接的生活幫助，而且還讓回流邊民感到了一種關愛和溫暖。

總之，通過“落實政策，精準落戶、提供住所，重建家園、結合”脫貧攻堅與興邊富民“行動等治理措施，確實解決了回流邊民的燃眉之急，讓回流邊民群體獲得了一個穩定的棲息之地，而且也獲得了一個發展的良好社會環境。通過”政府救助、親屬與社會救助“的方式，不僅直接解決了回流邊民極度貧困的生計問題，而且讓回流邊民感受到了我國政府及其當地邊民的善意之舉。可以說，我國政府和人民并未放棄他們，而且通過各種治理措施，給他們點燃了一把希望之火。

從“邊民流失導致邊境虛空或守土乏人”角度看，邊民回流或回流邊民群體在某種程度上補充了邊境虛空的人口資源，如果對其繼續采取“善治”之策，例如采取安置與救助的治理措施，那么，將會增強回流邊民的向心力和認同感，有利于維護邊地的和諧發展。而今，在“一帶一路”倡議下，國家積極努力打造沿邊開放示范區、民族團結示范區、鄉村振興示范區。可以說，在新一輪的開放中，該地區的經濟將會迎來飛速發展，民族團結、鄉村振興等各項社會事業將會更加繁榮，而加強回流邊民的安置與救助治理實踐，對促進“民心相通”和“地區發展”將會起到了積極作用。