林業政策法規執行情況調研與評價
——《安康市化龍山國家級自然保護區條例》

胡鋒

（陜西化龍山國家級自然保護區管理局，陜西 鎮坪 725600）

一、緒論

自然保護區作為森林資源中的精華部分，承擔著涵養水源、凈化空氣、提供優質森林體驗等多種功能。如何學習貫徹習總書記生態文明思想，落實“兩山”理論，加強自然保護區監督管理，一直是各級林業部門和自然保護區管理機構深入研究的課題，黨的十八大提出全面依法治國戰略布局，對依法治理社會各項工作提出重要論述。2016年1 月26 日習總書記主持召開中央財經領導小組第十二次會議，研究森林生態安全問題時，從立法層面指出：深入研究國家公園管理體制和運行機制，堅持正確的建設方向，積極推進國家公園體制建設，要在自然保護區、森林公園、濕地公園、沙漠公園的基礎上，謀劃建立一批森林、濕地、野生動物類型的國家公園，探索解決跨地區、跨部門的體制性問題，堅持一園一法，每個國家公園制定相應的管理辦法或條例，條件成熟后形成國家層面的法律法規。陜西化龍山國家級自然保護區作為安康市管轄的唯一一個國家級自然保護區，對安康生態立市具有重要意義，需要強化林業政策法規落實、加強林業執法水平建設，發揮生態特區重要價值。

二、陜西化龍山國家級自然保護區概況

（一）地理位置

化龍山保護區是安康市內管轄的唯一一個國家級自然保護區，位于陜渝鄂三省交界林區，地理坐標東經109°16′41″-109°30′26″，北緯31°54′51″-32°08′11″。區內最高峰化龍山海拔2917m，既是大巴山的第二主峰，也是大巴山在陜西境內的最高峰。是嵐河和南江河的分水嶺，屬森林生態系統類型自然保護區，保護區總面積28103 公頃。

（二）歷史沿革

化龍山自然保護區1982年按《陜西省自然保護區區劃方案》區劃并被列為全省第一批籌建單位，經過1988—1994年多次科考論證和專家呼吁，于2001年設立省級自然保護區。國務院于2007年正式批準建立陜西化龍山國家級自然保護區。

（三）管理機構

2003年安康市委、市政府批準設立陜西化龍山省級自然保護區管理局，2008年正式批準設立陜西化龍山國家級自然保護區管理局。2009年，安康市政府在平利縣召開化龍山林權交接會，正式將保護區內林權移交化龍山保護區管理局。自此，化龍山保護區管理局對區內所有林開始實施管理。

三、陜西化龍山國家級自然保護區管理現狀

（一）政策法規執行情況

自保護區管理局成立以來，嚴格執行相關法律法規規章制度和賦予的管理權。

一是完成了保護區勘界立標、國有林權接管、完善了集體林代管模式，層層簽訂資源管護合同，確保管理責任落實。

二是制定各項保護管理制度，統一管理保護區資源，資源管理做到有章可循。

三是注重加強法律法規宣傳，提升社區群眾對法律法規的知曉率，讓社區群眾積極參與保護區建設管理工作。

四是加強資源保護管理隊伍建設，建立了森林公安警務室，同時加強人員素質培訓，在社區聘請半專業化隊員和護林員充實資源管理隊伍。

（二）取得的成效

一是堅持常規巡護，確保資源安全。制定切合實際并全覆蓋的巡護方針，有效預防和堅決制破壞森林資源的違法行為的發生，區內破壞自然資源的違法行為逐年減少。二是依法制止和查處破壞森林資源的違法案件。保護區管理局通過多種形式的日常巡查管護和專項整治，辦理了一批案件，起到了很好的震懾作用。三是依法依規對保護區內群眾及生產經營活動進行有效監管和規范。在嚴格管理的同時開展社區共建，為群眾找出路減少對資源的依賴。四是不斷加強科研監測和宣傳教育工作，取得了國家綠化模范單位、生態文明教育基地、大專院校教學實習基地一系列含金量很高的稱號。

（三）存在的問題

《中華人民共和國自然保護區條例》作為自然保護區建設管理中最重要的法規依據，化龍山保護區管理局在嚴格執行中也發現了一些問題。一是處罰力度與管理對象不相稱，導致在執法實踐中執法難、執法不到位。如：“第三十四條 違反本條例規定，有下列行為之一的單位和個人，由自然保護區管理機構責令其改正，并可以根據不同情節處以100 元以上5000元以下的罰款：1、擅自移動或者破壞自然保護區界標的；2、未經批準進入自然保護區或者在自然保護區內不服從管理機構管理的；3、經批準在自然保護區的緩沖區內從事科學研究、教學實習和標本采集的單位和個人，不向自然保護區管理機構提交活動成果副本的?！比雲^大多數是社區群眾采野菜、挖藥的窮苦群眾，面對這些困難群體，一般采取宣傳勸返措施，導致執法難、執法不到位。

二是1994年10 月國務院發布的《自然保護區條例》立法沒有體現資源的可持續利用，管理目標單一。世界自然保護區管理的發展趨勢經歷了“保存、保護、管理、綜合管理”的演化，正從隔離保護走向兼顧資源保護和可持續發展。然而，在我國現有自然保護區管理的相關立法中，基本上還是采納了“嚴格管理”的立法思路。沒有從目的上體現自然保護區保護的多元目標和最終價值追求，即保持生物多樣性，維護生態平衡，保障國家生態安全，促進經濟社會可持續發展。還如：第十八條第三款規定:“緩沖區外圍劃為實驗區，可以進入從事科學試驗、教學實習、參觀考察、旅游以及馴化、繁殖珍稀、瀕危野生動植物等活動。”規定原則且不太明確，實際難以操作。

三是保護區管理機構面對大量的管理問題沒有得到授權，管理機構無力加以解決。《自然保護區條例》第三十五條規定：“違反本條例規定，在自然保護區進行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動的單位和個人，除可以依照有關法律、行政法規規定給予處罰的以外，由縣級以上人民政府有關自然保護區行政主管部門或者其授權的自然保護區管理機構沒收違法所得，責令停止違法行為，限期恢復原狀或者采取其他補救措施；對自然保護區造成破壞的，可以處以300 元以上10000 元以下的罰款?！边@一規定明確了保護區管理機構不能直接行使管理權限；保護區內違法砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等行為保護區管理機構無權實施“沒收違法所得，責令停止違法行為，限期恢復原狀或者采取其他補救措施；對自然保護區造成破壞的，可以處以300 元以上10000 元以下的罰款。”這些處罰，必須授權；尤其是保護區內生產性用火管理審批等問題，更應該按照<森林防火條例>的規定，指定保護區管理局作為用火審批單位。

四、解決辦法

（一）結合實際，制定切合實際的《自然保護區條例》

1.立法過程

根據2015年修改的《中華人民共和國立法法》規定：“設區的市人大及人大常委會可以對本轄區內“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規”。為了貫徹落實《立法法》規定，2016年，在大量前期調研的基礎上，陜西化龍山國家級自然保護區管理局將需要制定一部切合化龍山保護區的法律法規建議提交安康市人民政府，2016年初，安康市政府將《化龍山保護區條例》列為立法計劃報市人大，2016年6 月開始起草草案，在起草過程中，緊緊圍繞化龍山保護區保護管理工作實際，廣泛宣傳，發放調查問卷和征求意見建議稿，在涉及化龍山保護區周邊兩縣5 鎮17 村發放了征求意見建議表和調查問卷共計340 份，入村召開座談會20 次，累計參會人員263 名，共征求意見建議179 條。在此基礎上，成功起草《安康市化龍山國家級自然保護區條例》（草案），并于8 月報市政府。9 月市政府常務會決定將《條例》草案提請市人大，12 月市人大常委會通過《條例》草案。

2017年3 月，安康市人大就一些專業問題到有關部門了解了情況，又征求了多個安康市人大的基層立法聯系點對草案的修改意見。7 月份，市人大整理歸納了《條例》（草案）涉及的重點難點問題，組織立法調研組，深入到平利縣、鎮坪縣，實地走訪保護區周邊的10 個行政村，與鄉鎮負責同志、人民群眾座談了解情況。針對常委會組成人員審議意見和調研情況，8 月份，市人大法工委組織相關部門對草案進行了逐條修改后，發送立法專家征求意見建議。根據各方意見，法工委對草案又做了全面修改后分別發送到市直各部門、市人大常委會各委室、鎮坪縣、平利縣人大再次征求意見。9 月份，市人大法工委對草案再次進行修改和完善，并正式形成《安康市化龍山國家級自然保護區條例（草案修改建議稿）》。2017年9 月22 日，市人大法制委員會召開第四次會議，對法工委提出的草案修改建議稿進行了審議，同意法工委提出的修改建議，決定提出《安康市化龍山國家級自然保護區條例（草案修改稿）》。9 月25 日安康市人大常委會主任會議討論同意，提請常委會審議。10 月10 日至11 日，市四屆人大常委會舉行第六次會議對《條例》（草案）進行第二次審議。2018年3 月份，市人大再次組織深入保護區，召開部門座談會，對《條例》草案二稿修改相關內容進行重點調研，聽取部門意見。2018年4 月23 日，安康市四屆人大常委會舉行第十次會議，第三次審議，并表決通過了《安康市化龍山國家級自然保護區條例》。

2018年4 月底，安康市人大常委會向陜西省人大常委會報送關于提請審議《安康市化龍山國家級自然保護區條例》的報告，2018年5 月31 日陜西省第十三屆人民代表大會常務委員會第三次會議批準《安康市化龍山國家級自然保護區條例》（以下簡稱條例），于2018年9 月1 日起正式頒布實施。

2.《條例》解決的問題

《安康市化龍山國家級自然保護區條例》的順利頒布，解決了保護區管理局以前執法指導思想的問題，《條例》在管理上更加嚴格，如《條例》第二十三條，規定了比國家層面的《自然保護區條例》9 項禁止性行為更多的11 項禁止性行為；如《條例》第二十、二十一、二十二、二十四條，對保護區管理局在開展生物保護利用、生態文明教育、社區共建、維護社區群眾利益等方面有了明確規定，更具可操作性；如《條例》法律責任部分，對化龍山自然保護區管理局可以依法處罰的行為也進行了明確規定，對地方政府應該履行的職責也予以明確。

（二）《條例》頒布實施后的執行情況

自陜西省人大公布《安康市化龍山國家級自然保護區條例》實施以后，通過多種方式學習、應用，指導完成保護區多次執法實踐。如2019年，依據《條例》規定，依法處理了幾起違法案件，起到很好的震懾作用。同時按照《條例》指導意見，開展了保護區二期總體規劃編報、生態效益補償兌付落實、與社區開展共管共建、扶持社區開展多種符合生態保護的種養殖產業等等。一是保護管理上帶來了更切合實際的操作依據，依據《條例》使各項林業政策法規在保護區貫徹實施的更加深入。二是為社區群眾生產生活指明了道路，將什么能做、什么不能做進行了規范，為社區群眾帶來方便。三是規范了各級各部門的責任，將各級部門在保護區建設管理中應該承擔的責任在法律層面予以了明確。

五、結論

自然保護區建設管理，是貫徹落實習近平生態文明思想的重要實踐，如何依法依規發展和保護陜西化龍山國家級自然保護區，《安康市化龍山國家級自然保護區條例》就是一個重要實踐，就地方政府來說，這是生態文明建設的重要成果，就陜西化龍山國家級自然保護區管理局來說，這是一個重要的提升自身治理體系和治理能力現代化的重要依據。從保護區管理局目前所完成的工作來說，正在完成了《安康市化龍山國家級自然保護區條例》賦予的各項任務，但要符合新時代生態衛士工作職責，仍然有許多工作來做，作為保護區管理局的一名干部職工，未來仍然大有可為。