基于國土空間規劃體系下村莊規劃的思考

付浩

（廣東國地規劃科技股份有限公司，廣東 廣州 510075）

農村農業問題從建國以來就是國家發展的重點，國家在新時代背景下正積極邁向現代化建設目標，鄉村規劃成為城鄉建設與發展的重要環節。如今國家已經構建了一套完善的國土空間規劃體系，村莊規劃在這一體系之下有必要進行改革和創新，其對推動村莊規劃穩健發展、統籌城鄉發展具有重要意義。

一、基于國土空間規劃體系下村莊規劃的總體要求

黨和國家在資源管理改革中強調鄉村規劃的要求與標準，使開展鄉村振興工作獲得明確的方向、目標指導。有關本輪村莊規劃的定位、作用，指出了針對城鎮開發邊界之外的鄉村區域要由鄉鎮府以一個或幾個行政村為單元組織編制實用性的“多規合一”村莊規劃，并將其視作詳細規劃報給上一級政府進行審批。在國土空間規劃體系之下，村莊規劃成為法定的、詳細的規劃，是開發國土資源、保護國土空間、管制資源用途、為鄉村規劃建設項目核發許可證、開展各項建設活動等的法定依據，總體要求就在于“多規合一”、“實用性”。

“多規合一”要求主要體現在：整合替代原有功能多樣的涉村空間規劃，重構涉農管理部門的權利、職責；協調并優化相關村莊主體利益，統籌協調村集體和村民、政府職能部門、外來投資主體、游客等多方利益；利用全域和全要素的方式將相關內容表達出來。這充分體現本輪村莊規劃的矛盾性、復雜性?！皩嵱眯浴辈粌H要求規劃編制成果盡可能簡潔易懂，為群眾讀記提供便利，還要保持問題目標的清晰度、與政策相符的可操作性要求、因地制宜、有特色、可選擇等。這體現出編制村莊規劃的難度。根據這樣的理解和認識，本輪村莊規劃絕非簡單地落實總體規劃，而要明確發展思路，進行相應的革新。

二、基于國土空間規劃體系下村莊規劃的發展思路

（一）土地管理平衡資源發展

為了找尋村莊規劃發展新思路，國家實施諸多惠農政策、土地整治改革，通過土地管理平衡村莊資源的發展，進而推動村莊資源的保護和開發、配置，逐步破解城鄉二元束縛。

一方面，村莊規劃的土地總量控制。國土空間規劃新體系強調逐級傳導約束性指標，基于整體角度由上而下進行用地指標的總量控制、分解下達，鄉村建設的實際用地總規模，在進行分配之中就需要按照城鄉約束性建設用地規模來進行處理。為了避免村莊建設用地總規模過渡的壓縮出現，就需要針對人均建設用地指標和戶籍人口進行對應的預測規劃，據此估算村莊建設用地的總規模，校核其合理性[1]。另一方面，村莊規劃的土地合理分配。基于國土空間規劃的傳導管控指標，村莊建設用地指標是有限資源，還需要實現合理的統籌協調以及對應的配置與分解，在滿足集約節約要求的同時滿足建設需求，以此來獲取綜合的效益。針對不同村莊的高效配置建設用地，其就成為現階段進行調控的根本，在分解用地指標時就要制定不同的配置方案，基于不同村莊發展差異進行差額分配，不再是等比例分配或者等量分配，提高鄉村土地配置效率。

（二）增強自然資源管理職能

國家設立自然資源部體現出統籌自然資源以及消除空間規劃沖突、建設生態文明的意圖，使得空間規劃體系在自然資源管理的框架下獲得更寬廣的村莊規劃組織權、實施權。和城鄉規劃部相比，自然資源部有更多管控城鄉空間和各類資源的能力?；鶎幼匀毁Y源部結合村莊資源管理的價值化需求，提高管控及統籌城鄉空間和各類資源的能力，吸收傳統規劃管理經驗。在資源管理中還要考慮摸查鄉村土地、確認產權，優先調查資源現狀，將其納入法制化管理，有效釋放村莊資源活力。而村莊規劃要加強對城鄉規劃經驗的吸收，合理配置村莊資源，促使資源規劃管理有序發展，進而推動村莊資源發展。

三、基于國土空間規劃體系下村莊規劃的建議

（一）因地制宜，先分類后規劃

根據上述村莊規劃的要求及其發展思路，在村莊規劃編制中，把握因地制宜的原則，按照城郊融合情況、實際情況等科學制定用地分類標準，落實國土空間規劃用地分類標準與體系的統一構建，盡可能提高村莊空間規劃的效率和水平，積極助力鄉村振興。制定分類的標準和體系時要基于傳統分類指南，結合其執行狀態，去除傳統指南無法銜接新時代的部分，選擇可以適應當今社會發展的條件，改進并優化用地分類標準，盡可能保證科學性、合理性。特別是要對新增分類、精細分類、擴展定義等有所改善，解決好村莊發展問題，突出地域特色[2]。針對人文環境特色顯著的村莊要加大保護力度，在村莊規劃中融入特色發展，結合村莊發展情況和實際生活、生產需求合理規劃村莊的城鎮化發展，強化產業建設，落實搬遷撤并工作，重視聚居提升，提高鄉村環境的宜居性。還要善于使用網絡信息技術打造網絡平臺，實現“一張圖”的村莊規劃管理，拉近村莊間的距離，促進村莊的信息化建設，在打破時空對村莊規劃的限制的同時更方便快捷地傳輸信息，引導村民利用互聯網學習有關知識，積極參與村莊規劃，推動村莊規劃的建設和發展。

（二）以村莊規劃探索彈性機制

有彈性是判斷村莊規劃實用的重要標準，在進行村莊規劃之中，就要求了能夠將每一塊圖斑的管控指標和實際用途指出來，體現出村莊規劃的實用性、靈活性[3]。

首先，村莊規劃內容彈性。按照村莊發展類型從而讓國土空間規劃的內容對應的提出來，如，發展的重點對象是集聚提升村莊，其規劃內容要盡量全面、深入，引導村莊體現自身優勢，發揮示范引領作用；城鄉轉換類村莊（即將并入城鎮空間）、整體搬遷類村莊及衰減撤并類村莊（將要被吸納）一般不會出現新的、大規模的建設與開發，這樣就會讓空間格局穩定性較強，可以不編制規劃，只規劃并且做好國土空間的管控，將“三線”為主的村莊的用途、人居環境提升即可；聯合周邊村莊打造村莊群，編制全面的、統一的國土空間規劃，并按照具體的類型與分工來進行內容方面的管控?？紤]到村莊與村域的不同層次規劃問題，就需要考慮到規劃內容的側重點差異?；诖逵蛘w層面，涉及到對村莊國土空間總格局的管控、產業發展的引導、建設項目的布局等主要內容，發揮管控和引導作用；基于村莊層面，主要是整治人居環境、完善各類配套設施，涉及到引導村莊風貌、改造和提升公共空間與環境、村莊安全、環境衛生、道路、給排水等內容，強調配套實用的基礎設施。

其次，村莊規劃用途彈性。村莊規劃有對應的留白機制，要求規劃具體地塊用途具有一定的彈性。能夠在村莊邊界之中實現某一塊或者是多塊圖斑的有效劃定，將其直接作為村莊的留白用地，部隊具體的用途加以強制性的規劃，在今后的村莊建設中按照實際情況明確用地性質即可，明確建設管控指標。

再次，村莊規劃實施彈性。村莊規劃應具有容錯機制，在數字化時代下，在“一張圖”的規劃方面，也允許村莊的建設相遇與村莊的國土空間上存在一點細微差別。國土空間規劃界定的村莊建設邊界和空間往往較為粗略，允許細小偏差，并承認與村莊規劃相符[4]。修改村莊規劃的程序也應簡化，因為過去由鄉鎮組織編制村莊規劃，市縣級政府部門進行批復，修改程序卻比較繁瑣，實際操作層面要重新編制規劃，耗費更多時間、人力、資金，需要通過簡化的修改程序讓鄉鎮政府獲得在實施村莊規劃的過程中修改規劃的權利，而且市縣級政府部門批復時要明確鄉鎮修改權的范圍，預防鄉鎮破壞村莊規劃管控的整體結構。

（三）平衡村莊規劃和村民自治

在村莊規劃中，村民與管理實體作為主體，為了讓村莊規劃擁有可讀性和落地可操作性，需要深入的進行區域價值的挖掘，實現區域資源的有效整合，這樣就可以滿足多元化綜合發展鄉村產業[5]。在新時代下的升級與轉型中，關鍵就在于強調鄉村內生動力的培養、科學定義產業心態、因地制宜地進行規劃，能夠依托于產業吸納勞動力，最終促進鄉村的發展，幫助農民實現增收，以此來創造更多的經濟價值；能夠注重生態、政治、經濟、文化等方面的自主性，在村莊規劃中，能夠表現出鄉村的特殊性與價值觀，最終將國土空間規劃的政策以及對應的引導和控制作用真正發揮出來；在國土空間層面優化頂層設計，區域及鄉村層面要還權賦能，增強鄉村自治能力。在政府和鄉村之間還要構建協商機制，提升村民對村莊規劃的包容性、參與性，最終鼓勵鄉村自主探索、自主創新，例如建立多元主體參與、內外上下結合的村莊治理模式。中國傳統文化在鄉村植根，鄉村蘊藏人們在歷史長河中積累的智慧，通過地方性鄉村文化資源的挖掘，這樣就可以基于文化來實現鄉村宜居環境的打造，達到鄉村振興。目前，在村莊規劃之中，需要重點關注歷史文化的保護、維護，劃定好保護歷史文化街區、居民的范圍，保證村莊環境的完整性與原真心以及歷史文化建筑不會出現被破壞的問題。

四、結語

面對城鄉發展失衡的嚴峻形勢，鄉村急需在政策的指引下快速發展，村莊規劃的編制與發展作為鄉村振興工作的基礎需要發揮好打造生態宜居鄉村空間、創造對產業興旺有利的空間條件兩方面作用。隨著國家建立國土空間規劃體系，強調不同層級的空間規劃，更要推動村莊規劃的發展，從而科學引導鄉村發展，努力建設美麗新農村，緩解城鄉發展矛盾，真正實現統籌發展。