公共管理制度的理性悖異及其整合進路

劉德生

（云南保山邊境管理支隊曼海邊境檢查，云南 保山 678000）

公共管理制度在功能上面把手段理性的基本取向給呈現出來，它體現為從生成制度、操作到公共價值和實踐效度的展現所凝合的人類的理性內涵的普遍性、規范性、合理性以及標準性精神和能力，它最終體現的為制度行為主體現象的形式或具有規律性的認識成就的規則化合理性表達，它也會把價值理性的取向給呈現出來，而且和工具理性混合存在在制度的公共實踐當中。可是，這種制度的手段理性光芒萬丈，而它的價值理性就經常在謹慎質疑當中時隱時現。所以，這種制度的理性的核心闡釋維度，手段理性和價值理性的辯證邏輯依然是大家去研究的學術話題，對手段理性和價值理性在整合路徑的探究毫不猶豫具有理論意義和實踐價值。

一、公共管理制度的理性維度

這種制度是對人類公共管理活動中的一些規范性約束的總體論述。就它的性質及作用來講，這種制度是公共管理活動的媒介性存在，常態性工具及規范性保障。理性是指人受到自己目的以意識支配，對客觀事物的規律以及本質通過理解和觀察、分析和概述、權衡和考量而形成的普遍性理解、抉擇、評估以及反思能力。理性是在人類的心理和認識的范疇之內，是一種精神現象。而制度的理性也就是制度自身具有的理性，具體是指制度中所凝合人的理性意識和能力，通過形成規則體系及規范行為，面對制度目標發揮規定、指引、約束以及調配功能的品質精神和作用能力。制度主要通過形式去反映人們對事物在本質上和價值上的認識程度，鑒于此開展制度建設活動，它本身還囊括人對其性質、限度等基礎問題的知識能力；所以，制度的理性等同于人們依據形式反映出自己對客觀事物本質規律的理解活動過程，對制度的創新、依據、運用、改革、廢除、評價等成為“人的制度”以及“制度的人”互相依賴、共同治理的理性化過程。

這種制度的根本問題就是在公共管理活動過程中人們的行為和制度實踐的關系。鑒于此，韋伯以社會行為作為出發點將其分為目的合理性和價值合理性。他把目的合理性行為看成是可以把計算及預測后果作為前提條件去達到目的的那種社會行為；把價值合理性行為看成是人在主觀意識上面相信行動是無條件、排他性的價值和意義，而不用考慮后果如何、條件如何都要達到的社會性行為。沒過多久，兩性二分法被廣泛應用到各種領域，而且對公共管理實踐活動帶來很大影響。隨著理論發展和推進，目的理性化漸漸被概述為手段理性。公共管理理論和實踐長時間獲得的成就或失誤偏差不但跟制度的手段理性作用有很大的關系，而且還跟它的價值理性作用存在聯系。所以，探究制度的理性問題應當把視野放在制度的手段理性和價值理性兩種維度上面。

公共管理制度的手段理性可謂是處在公共管理實踐活動中的人受到自己的意識目的支配，在理性能力及手段合理的邏輯原則的基礎上，對該制度進行手段和理性規定，通過理性作用展示制度手段成就的一種制度的理性方式。該制度的手段理性在制度設計上面要想到科學性、可計算性以及推論性；在制度啟動后觀察規范性、規范操作性和非人格程序化；在制度評價方面要求可量化以及“價值無涉”；在制度改革發展上追求高效率。該制度的價值理性為處在公共管理實踐活動過程中的人受到自身意識目的的支配，在理性的認識能力及精神的基礎上去規范價值取向正確的邏輯原則，對制度進行價值合理性規定，通過理想作用呈現出一種制度理性化方式。

二、公共管理制度的理性悖異

公共管理制度不但需要手段，還需要理性的考量為依據，對實踐提供技術上的支撐以及物質上的保障。制度的手段理性和價值理性在制度上的創新、依據、運用、改革、廢除、評價當中互相依賴且在充分發揮其作用。因此，兩者在實踐中慢慢出現斷裂的現象，且為該制度的理性研究所證實。從表層上來看，這種間斷反映出該制度實踐的工具性訴求以及價值性訴求之間存在一些矛盾；從本質上來講，它反映出“物本制度”和“人本制度”之間的性質悖異。

過度張揚制度的手段理性加快了該制度的理性兩維，不但可以促成制度理性化發展的內在張力，促使制度和“公共人兩者之間的緊張關系和對立性，進一步遮蔽了該制度存在和發展所在的真實意義，而且還會導致該制度的實踐陷入困境當中。它對制度造成了各種困境，比如“人性困境”、“人格困境”和“倫理困境”。其實，形成制度的這些困境是有很多因素的，不可否認的是，制度的手段理性和價值理性的悖異是一個重要因素。

該制度的兩性斷裂是由多方面因素共同作用的結果，不過理論創設、實踐和文化理念是其中最主要的原因。第一，公共管理制度工具化理論創設意味著制度兩維斷裂。韋伯把制度的理性看成資本主義社會運行的主要思維媒介，覺得資本主義宗教的發展過程是一個把工具理性用在精神文化世界，進一步取代非理性宗教的過程。他發現該精神演化的手段理性對宗教信仰價值起到壓制作用，面對物質世界及精神家園分裂的現狀，韋伯的看法是承認矛盾的價值世界。實際上，該理論意味著兩性理性必然會出現兩維斷裂的現象。

三、公共管理制度的理性兩維整合形式

該制度的手段理性和價值理性的整合其實是一項系統化、復雜化和長期化工程，它需要結合理論實踐進行多方位綜合考量。總的來講，這種整合可能跟該制度的價值觀、公共理性、藝術、生態以及方法論等幾個層面的系統性思考。

（一）科技和人文兩者相結合的價值觀

公共管理制度價值觀反映出人類對該制度時間所持有的立場、判斷、選擇和取向。作為人類制度時間中的一種重要意識傾向，該制度價值觀連接公共管理制度的建立、運轉、修訂以及改革的全過程，對人類行為、制度的價值選擇都能產生重大影響。該制度的價值觀和人類的理性存在互通性以及互構性，當人類理性對該制度的價值取向形成共識的時候，通常會讓人們自覺形成統一的管理制度價值觀；該制度的價值觀的形成得到鞏固之后，對人類理性對制度價值的認識和評估帶來重大影響。

（二）公共理性整合作用

公共理性受到很多理論學者的廣泛關注，霍布斯建議應該要重點關注個體理性對公共理性的重大作用，覺得單純依靠個體理性對公共理性的妥協，嘗試和公共理性進行平衡博弈，其實都很難讓人完全擺脫自然狀態；僅有個體理性對公共理性服從而且對改制度實施適當推理形成共識之后，該制度的公共理性才可以產生。其實，公共理性作為民主國家的基本特征，公共理性的核心就是對公共性的認知和界定，目的是追求社會的公平與正義。羅爾斯曾經對公共理性做出進一步解釋：公共理性囊括公民、政府機構、團體在內的各種類型的政治主體，借助平等的身份以及公平正義的理念，在政治社會當中針對相關事務展開合作，便于完成共同治理效果的理性能力。公共理性和公共性兩者存在緊密的聯系。公共性反映的是管理主體的人為了獲得共同利益而在雙方之間形成的一種理性合作，借助公共精神引領行為的一致性而體現出來的一種相互依靠、共同生存的社會屬性。所以，公共性是人們的理性、共同利益和公共空間等多個層面的有機整合。

（三）藝術理性統一

公共管理制度的藝術既是該制度實踐中的產物，又是該制度在哲學上的凝合，它是指人們在多樣性的制度實踐中，借助自己的理性認識和能力，使用對應的技巧以及方式去合理處理問題及矛盾，便于在管理和結果當中體現出制度的公共性。制度的手段理性反映出該制度追求“真”“善”和“美”的理性統一。馬爾庫塞覺得，“藝術是政治實踐”，只有把人性最高層的破壞性結構進行完全改造，社會革新方能凝合高層的人性基礎，這種改造方式只能通過藝術美學的方式方能實現。

該制度的“真、善、美”三種理性在管理實踐過程中是融會貫通、對立統一的理性。管理制度要求“真”理性是建立在管理制度追求“善”理性的基礎上，如果沒有“真”理性去引導，那么改制度就很難具有堅實的物質基礎，管理制度的“善”和“美”可能會脫離實際基礎而很難完成；該制度追求“美”理性是在管理制度追求“真”理性以及追求“善”理性在有機整合之后高層理性表達，它可以促使該制度運用高級藝術方式在實踐中進入和諧的境界。所以，該制度的手段理性和價值理性兩者之間的斷裂，在很大程度上是管理制度在追求“真”理性以及追求“善”理性兩者之間發生沖突之后的結果，該制度藝術的目的就是消除整合該矛盾，尋找社會公共管理視界達到“美”的制度圖景。

（四）兩性人格共存

該制度生態“共存”樣態體現出一種處在和諧共存的生態情境理性條件下的管理制度生態概述的是公共管理制度實踐中的人和制度在理性言語下所有關系的性質。這就意味著人們可以在理性邏輯的前提下，借助信任和應用自己的理性能力，對該制度實施兩者之間的相互作用，進一步跟該制度在某段時期內保持穩定平衡關系。該制度發展的各個時期基本上都能夠體現出穩定理性人格特點。在制度崇拜階段，公共管理制度的理性人格特點主要體現出該制度的手段性人格；在制度發展階段，該制度理性人格特點主要體現出該制度的主體性人格。此制度發展的理想圖景就是公共管理制度的手段性人格和價值性人格的“共存”樣態，這就意味著手段性人格和價值性人格的共存關系狀態可能就是尋找這樣的公共管理制度。

結語：曾經有位理論學家提出，精神的客觀性為法律，精神意志也是它。公共管理制度不管是在理論上還是在實踐中都跟人類的理性作用有著密切的聯系，內涵在實踐過程中的公共管理人的理性精神和認識能力注定發揮其核心作用。而在該制度的理性多維融通的實踐過程中尋找制度良善功能的發揮也是命中注定的選擇。長此以往，該制度的手段理性處在的霸權地位和它帶來的影響，已經促使公共管理處在理論實踐的困境之中，想要走出困境就必須要立足于該制度的手段理性和價值理性二維度的復式融合，通過整合邏輯尋求該制度理性的公共融通路線，化解該制度在科技進步的內在張力，使得制度和人在社會實踐過程中建立理性的互動機制，便于保證該制度真正擁有的“理性制度”品質。顯而易見，這不僅僅是處理公共管理困境的內在要求，而且還是使得公共管理向好的方面發展的內在要求，更是管理歷史以及現實給予人類的艱巨任務。