鹽務改革背景下的1930年代蚌埠“北鹽公共營業處”案

李發根 楊金客

(1.山東大學 歷史文化學院，山東 濟南 250100；2.安徽大學 歷史學院，安徽 合肥 230039)

在臺北“國史館”所藏檔案中，有一卷名為《皖北各界請撤銷北鹽公共營業處》，共35件，時間跨度自1932年11月2日至1933年12月25日。主要圍繞時任兩淮鹽運使繆秋杰在皖北、豫東鹽業中心——蚌埠設立“北鹽公共營業處”(后文除直接引用，皆簡稱“公營處”)，“皖北各界”和安徽旅外同鄉會等向國民政府控訴、請愿，要求廢除該機構。表面上看，這在當時只是一起極為普通的地方商人團體因自身利益受損而發起的抗爭。然而，就是這樣一個不起眼的事件，卻隱喻著國民政府鹽業改革在宣揚維護民生、商利等口號背后，鹽稅至上的根本訴求。學界對這一時期兩淮鹽業改革的研究已經取得富有建設性的成果，但主要集中于整體史、區域史的考察(1)參見丁長清、唐仁粵：《中國鹽業史(近代當代編)》，人民出版社1997年版，第90—170頁；國家稅務局主編：《中華民國工商稅收史：鹽稅卷》，中國財政經濟出版社1999年版，第78—186頁；[美]費正清編、楊品泉等譯：《劍橋中華民國史》上卷，中國社會科學出版社1998年版，第120頁；李涵等：《繆秋杰與民國鹽務》，中國科學技術出版社1990年版，第54—100頁。，微觀個案的探討還較為薄弱，就目前所及，尚未有學者對本文考察的這一事件進行專門研究。

一、國家與地方：鹽權中央化和地方權力滲透

明清延至民國，兩淮鹽業之于國家財政具有極為重要的意義。兩淮并非一體，分淮南、淮北兩鹽，引岸、管理等差異極大。歷史時期，淮南鹽產量曾“冠于各區”，但自晚清以降，受海岸線增長、鹽墾發展等因素影響，逐年短產，原銷地大多依靠淮北鹽配運。(2)林振翰：《淮鹽紀要》，商務印書館1928年版，第12—13頁。至遲到1920年代中期，淮北僅一個濟南場區，產鹽量就占兩淮總產量的一半以上。(3)《中國國際經濟研究所編〈鹽之產銷〉》，中國第二歷史檔案館藏，檔號：4-38556。1931年，鹽務稽核總所的報告指出，淮北四大鹽場產鹽總量已占兩淮鹽的93%。(4)曾仰豐：《淮鹽產銷情形及根本改革報告書(二十年十月一日)》，《鹽務匯刊》1932年第1期，第115、115—116頁。就淮北鹽業而言，自清代中前期起，皖北、豫東就是其主要銷岸。當時安徽、河南行銷淮北綱鹽總量占淮北全部綱鹽的九成以上。(5)佚名：《兩淮鹺務考略》卷4《行鹽之地》，中國國家圖書館藏，清抄本。1930年代初，官方的報告也表明，在淮北鹽的銷岸中，皖北、豫東每年銷鹽總量所占份額高達92%，年稅收近千萬元。(6)曾仰豐：《淮鹽產銷情形及根本改革報告書(二十年十月一日)》，《鹽務匯刊》1932年第1期，第115、115—116頁。

太平天國戰爭以降，正陽關逐漸成為皖北、豫東行銷淮北鹽之總局。(7)王定安：《重修兩淮鹽法志》卷18《圖說門》，清光緒三十一年刻本，第21頁。民國肇建，北京政府“派鳳陽關監督由正陽關移駐蚌埠”，使得“沿淮一帶商務，皆薈萃于蚌埠”。(8)林傳甲：《大中華安徽省地理志》，中國地學會1919年版，第160頁。后經主政安徽的倪嗣沖經營，“蚌埠無形中成為皖西、豫東之淮鹽引岸”。(9)《蚌埠社會之回顧(四)》，《津浦鐵路日刊》1937年第1838期，第199頁。20世紀二三十年代，年銷約163萬擔，占淮北放鹽總量的27.7%。而其一年所交正稅更是高達493萬元，占全部淮北鹽的75.72%。(10)《關于抄發淮北鹽務概論的通令》，山東省檔案館藏，檔號：J112-12-0592-002-004。正如《大公報》所言：“淮北鹽斤銷岸最著者為皖、豫岸……占稅收之重要部分，最高銷額曾達二百四十萬擔。”(11)《新浦鹽市異常蕭條》，《大公報》1933年1月22日，第5版。

由于鹽稅的重要性，民國以降，中央政府試圖通過廢除鹽商特權，減少地方政府干預，以強化鹽權控制。民國肇始，五國銀行團憑借“善后大借款”掌控中國鹽政，由英人丁恩(Richard Morris Dane)主持。1914年，取消“運鹽行銷皖北及汝光各屬之專利權”，即廢除票商的專運權，在給予一定的補償后，準許其他繳稅商人享有運鹽權。(12)[英]丁恩：《改革鹽務報告書》，沈云龍主編：《近代中國史料叢刊三編》第44輯，臺北成文出版社1988年版，第209—210頁。同時，于1921年初按每引225元給予恤款后，“完全取消”淮北引權，“買賣鹽斤應由買賣商人自行交易”。(13)《安徽通志稿》，《財政考》卷21，1934年鉛印本，第4421頁。南京國民政府建立之初，為了強化對鹽權的掌控，增加鹽稅收入，在形式上也基本延續了丁恩的改革方向。然而，在中央式微，法令難統的民國，相關制度在推行中阻力重重，實踐效果往往與預期相悖。

鑒于蚌埠鹽務在淮北鹽業中的重要地位，因此成為地方政府極力希圖染指之地。這在北京政府時期體現得更為直接。倪嗣沖主皖近十年，通過掌控定價權，攫利極多。(14)李強：《倪嗣沖與民國初年安徽鹽務》，《鹽業史研究》2013年第2期。1920年直皖戰爭，皖系戰敗，倪氏下野，鹽業隨即成為地方實力派爭奪的重要財源。1925年，山東都督張宗昌私運青鹽200萬包到蚌埠傾銷。(15)《淮北鹽商之呼吁》，《申報》1925年10月3日，第11版。1926年初，執掌皖省的奉系軍閥陳調元等在“便利民食”的口號下，宣稱要在蚌埠設立“淮鹽平市局”(16)《皖北之淡食救濟辦法 蚌埠設立淮鹽平市專局》，《申報》1926年2月2日，第9版。，從而引起鹽商的恐慌。后經多方交涉，陳要求鹽商認繳每包六角新稅，承諾對稅輕而易侵銷淮鹽引地的山東鹽，“由皖省緝私兵隊，嚴密堵緝，并設法使東淮引境毗連處所，價值平均”。(17)《南京快信》，《申報》1926年4月22日，第10版。可見，此舉本質上是依靠軍政權力進行尋租。

南京國民政府肇始，雖然對安徽的控制不斷加強，但地方政府向鹽業滲透的嘗試并未止步。1930年11月，北伐時“投誠”蔣介石的陳調元出任安徽省政府主席。陳很快就以皖省財政艱難為由，試圖援引皖岸成例，每擔鹽增收保安附捐2元4角，在蚌埠設專局征收。(18)《皖省征收鹽引附捐》，《申報》1931年1月1日，第13版；《皖省防鹽斤附捐之波折》，《申報》1931年1月17日，第11版。由于陳非蔣之嫡系，蔣在1929年底的日記中這樣評價他：“驕矜傲慢，令人難堪。以近之不遜，遠之則怨，殊難養也。”(19)《蔣介石日記》，1929年11月29日，美國斯坦福大學胡佛研究所藏。加之1930年12月17日國民政府在給各省的通令中已明確規定：“鹽稅為國家收入……凡屬原有鹽斤附加稅捐省分，均限于民國二十年二月一日一律割歸財政部統一核收……地方永不得另立任何名目再征鹽斤附稅。”(20)《國民政府檔案》，臺北“國史館”藏，典藏號：001-081600-00003-001。因此，安徽省政府數次征收鹽捐的呈請，皆被行政院駁斥。(21)《行政院駁斥皖省請加鹽附稅》，《申報》1931年2月1日，第12版。但法令往往服從于政治需要，一年后，當負責“進剿”皖西紅軍的陳調元再次向國民政府提出，安徽“財政艱窘已極”，便很快得到國民政府的積極響應，令其就地籌款。省政府隨即于皖北設局，開征包括鹽稅附加在內的多種捐稅。(22)《皖省恢復鹽斤附捐 南北兩局分設蚌埠屯溪 皖北征收捐率尚有問題》，《大公報》1932年2月24日，第5版；《皖省開征特稅 省府委定大批稅員》，《大公報》1932年4月4日，第5版。雖然地方鹽商數次上書國民政府，請求撤銷鹽斤附加稅(23)《國民政府檔案》，臺北“國史館”藏，典藏號：001-081600-00003-008、001-081600-00003-009、001-081600-00003-0012。，但直到1932年5月25日仍未取消。陳在與紅軍作戰中幾乎全軍覆沒，加之在皖北公然征收鴉片捐稅，造成惡劣影響，因此蔣介石在給陳和接替他出任安徽省政府主席的吳忠信的電報中明令：“皖北鹽斤附加，自本月二十六日起一律取消。”(24)《蔣中正總統文物》，臺北“國史館”藏，典藏號：002-010200-00066-053。

省政府除了直接插手鹽務，受其庇護的鹽行也迅速擴張。在蚌埠成為實質上的皖北、豫東淮鹽銷售中心后，傳統色彩濃厚的鹽行業，憑借省政府頒發的牙帖之庇護隨之興起。鹽行實為牙行一種，因領有地方牙帖，故壟斷銷岸原本由運商和客戶之間進行的銷售、評價、稱秤等活動，從中抽取不菲傭金，并滋生其他弊端。在清代，牙帖被視為“永業”，是一種有價證券。民初，安徽省政府為擴大稅源，將牙帖改為“三十年一換”，視鹽行為“一種特別行商，無論在何處開設，均照上上則繳費。”(25)《安徽整頓牙帖章程》，《中華民國商業檔案資料匯編(第一卷，1912—1928)》下冊，中國商業出版社1991年版，第719—722頁。在改訂的牙帖章程中，又明確規定，新帖獲取必須“有地鄰、親族并同行或殷實商號三家具保”。(26)《安徽省改訂整頓牙帖章程等文書材料》，安徽省檔案館藏，檔號：L001-000001-01064。這也隱喻鹽行是一種暴利且極易形成壟斷的行業。相關法規也被南京國民政府初期的安徽省政府所承繼。(27)《安徽省牙稅暫行章程》，安徽省政府秘書處編印：《安徽省現行法規》第4類《財政》，1928年自印本，第16—20頁；《安徽省牙稅章程》，《中華民國工商稅收史料選編》第5輯上冊《地方稅及其他稅捐》，南京大學出版社1999年版，第1234—1236頁。至遲到1930年代初，蚌埠鹽行已近60家，“均領有財政廳長期(十年)鹽行牙帖，居間買賣”。(28)《蚌埠淮鹽競營糾紛 運商組設北鹽公共營業處 各鹽行恐奪生計極力反對》，《申報》1932年11月5日，第11版。

傳統社會，政治權力與經濟利益呈正相關。馬俊亞對淮北鹽業的考察論證了權力在鹽務利益分配中的支配作用。(29)參見馬俊亞：《被犧牲的“局部”：淮北社會生態變遷研究(1680—1949)》，北京大學出版社2011年版，第120—212頁。在蚌埠，經營鹽行的往往都是有權勢的商人。(30)馮淮南：《米坊街和鹽糧業史話》，安徽省蚌埠市中市區政協學習和文史資料委員會編印：《中區文史資料》第1輯，1999年自印本，第75頁。鹽行每年僅所收傭金就高達60萬元，而國家稅收最好時也只有200萬元。(31)馮和法：《論中國國內貿易——兼述去年各地貿易狀況》，《國際貿易導報》1933年第5卷第8期，第103頁。鹽行“利用皖省牙章，禁客私自買賣之規定，肆意把持，毫無忌憚。”1932年春，甚至出現鹽行“承銷私運軍鹽，公然停售商鹽”，“強拘買戶，勒付行傭”，以及加抽傭金等行為。此舉勢必導致運商疲敝，鹽稅減收，影響國家稅收。(32)《取消皖省鹽行牙帖》，《民國二十二年鹽務稽核所年報匯編》上編，1933年印本，第27—28頁。財政部指出：“淮北各岸，既屬自由區域，蚌埠鹽市商販，本可直接購買，無須鹽行代為經紀，轉啟壟斷把持之弊，自應亟行取消。”然而，蚌埠鹽行“抽取行傭，私扣暗盤，種種弊端”，絲毫不亞于過去亂象叢生的鹽棧。(33)《財政年鑒》上，商務印書館1935年版，第677頁。這些積弊后來也為支持鹽行存在的安徽省政府所承認。(34)《主席提議據財政廳呈令準部咨請將皖省鹽行一律取消令仰核復擬具理由辦法呈請采擇案》，《安徽財政公報》1933年第26期，第11—12頁。可以說，即便中央政府規定淮北鹽實行自由貿易，但在實踐過程中依舊受到地方政權及其依附商人的掣肘。

二、利益與平衡：雙方互動和公營處的運行

在國家法律明文規定自由貿易的情況下，依附地方政府而擁有特權的鹽行普遍存在，強行居間貿易，損害了本應直接交易的運商之利益。同時，由于地方政府或強勢集團的支持，鹽行甚至通過銷售私鹽牟利，不僅進一步沖擊運商的利益，且嚴重危及國稅收入。1932年11月1日，似乎在沒有任何征兆的情況下，直屬于財政部的兩淮鹽運使繆秋杰于蚌埠設立公營處，授權運商直接組織運鹽、定價，并規定“挨輪售鹽”。至于公營處設立的原因，雖然蚌埠鹽行和相關團體組織了各種抗爭，兩淮鹽運使及其背后的主導力量——財政部并未正面回應。直到皖北人士、國民黨元老、中央政治委員會委員柏文蔚在中央政治會議上提議，公營處“壟斷鹽市，請克日撤銷”，中央政治會議要求財政部“核辦具報”。財政部及其直屬鹽務機構才首次對公營處的創設原因、效果做出系統陳述。所列緣由主要圍繞鹽行把持交易，積弊甚深，與市場化改革方向相悖，嚴重影響民食、國稅等方面展開。(35)《查復蚌埠北鹽公共營業處仍有繼續存在必要暨皖省鹽行牙帖應予取消之呈請(財政部第1168號呈行政院)》，《鹽務匯刊》1933年第28期，第31—32頁。

然而，公營處設立的緣由并非如財政部及其直屬鹽務機構公開宣稱的那樣單純。由于鹽行直接觸及運商利益與國家稅收，因此在公營處設立時，鹽行控訴運商與繆秋杰暗中“勾結”，可是缺少有力證據；運商表現“亦甚激憤”，并有“懇切之辯白”。(36)《蚌埠鹽風潮已緩和 北鹽公營處開始營業 各鹽行亦已恢復原狀 繆秋杰來蚌設法解決》，《申報》1932年11月8日，第8版。但是，一年后國民黨機關報《中央日報》刊文提到“應運商之請求，在蚌設立北鹽公共營業處”(37)《皖北鹽務大加整頓 將取消鹽行減輕人民負擔 北鹽公共營業處亦將取消》，《中央日報》1933年11月16日，第6版。，特別是從隨后運商控告繆秋杰風波來看，當時鹽行指控運商與繆暗中“勾結”并非空穴來風。公營處的設立，除了表面上會使運商免受鹽行居中盤剝外，繆秋杰極有可能允諾運商以專運特權。以至于1934年8月兩淮鹽運使擬于9月1日起“恢復自由販運制”時，運商極力反對，認為這是“恢復舊制”。(38)《蚌埠淮鹽運商全體停業 放借運照銀行不允解約 民間食鹽暫由官方發售》，《申報》1934年8月13日，第10版。而這所謂的“舊制”，恰恰是當時淮北鹽務改革的主打口號，也是鹽行時代運商追尋的理想制度。同樣，1934年9月18日，蚌埠淮北運商楊季常一行20余人到行政院、財政部的請愿事件，也證實了公營處設立時，得到運商的大力支持。楊季常等控訴1932年冬繆秋杰因公營處創設導致鹽稅不足，向運商“商繳預稅”，“先后共借洋約三百萬之巨”。但后來繆要求鹽商“限期銷清，否則重繳新稅”。(39)《蚌埠淮北鹽商請愿》，《申報》1934年9月19日，第11版。從財政部對外宣稱“已允電令兩淮鹽運使繆秋杰持平處置，以免糾紛”(40)《蚌運鹽公會代表請愿》，《申報》1934年9月21日，第6版。的態度來看，當時對繆的做法至少是默許的，甚至可能是主導者。公營處設立近兩年后，運商與兩淮鹽運使之間的紛爭才將機構設立前，雙方達成的部分利益交換公之于眾。

公營處的創設，使原本壟斷銷岸鹽業交易的鹽行形同虛設，嚴重沖擊了其既得利益，遭到激烈反對。他們通過多種途徑，層層深入，試圖挽回利益。1932年11月1日即公營處創立當天，蚌埠鹽業公會主席項允誠等迅速做出反應，向國民政府控訴兩淮鹽運使，電文寫道：“繆運使朦蔽，規定淮鹽直接由運商標賣，組織北鹽公共營業處，操縱鹽價，顯背自由販運之原則。”(41)《國民政府檔案》，臺北“國史館”藏，典藏號：001-086100-00001-001。3日，蚌埠全體鹽行停業罷工，集合鹽行員工、學生三千余人游行示威，分向軍警和鹽務機關請愿，以“維持民食”之名，要求撤銷公營處。(42)《蚌埠鹽業罷工潮 游行示威反對公共營業處》，《大公報》1932年11月4日，第4版。7日，蚌埠商會在送達行政院、財政部和鹽務署的電文中稱：

查淮北鹽務自改為自由販運，官商稱便，乃有少數運商別有希冀，竟蒙淮運使設立北鹽公共營業處，由其直接標賣，襲用清季挨輪守號政策，演成專賣局面。江日失業之鹽行員工聯合游行，向主管官廳請愿撤銷該營業處，群情憤激，幸未叢生意外。查該營業處自運、自賣、自估、自稱，證諸既往，實屬鮮見，職會心所謂危。

商會要求有關部門電令繆秋杰裁撤公營處，“以免風潮擴大”。較之鹽業公會，蚌埠商會在內容陳述安排方面要更為高明。首先訴說了公營處的設立與國家法律文本相悖，并強調該機構的創設是由于鹽運使被蒙蔽，將責任推給運商；其次突出這一機構性質較之清代亦是退步；再者說明了公營處的設立將導致大量鹽行員工失業，如不廢止，勢必使已發生的風潮進一步擴大，影響社會安定。(43)《國民政府檔案》，臺北“國史館”藏，典藏號：001-086100-00001-003。同一天，“皖北二十一縣反對北鹽公共營業處委員會”亦給鹽務署去電，所述內容與蚌埠商會基本一致。(44)《國民政府檔案》，臺北“國史館”藏，典藏號：001-086100-00001-004。9日，該機構再電國民政府，稱公營處病商害民，除推代表晉京請愿，同時增推楊耀南等人赴轅“請愿乞察”。(45)《國民政府檔案》，臺北“國史館”藏，典藏號：001-086100-00001-006。

面對鹽行方面的初步抗爭，繆秋杰也積極應對，11月6日晨由兩淮鹽運使公署所在地——江蘇灌云縣乘車趕至蚌埠，召集各方代表，商討解決之策。決定公營處試辦6個月，“鹽行領有牙帖，作經紀人營業，自為鹽政官廳所不禁，但商人不委托鹽行居間評價，鹽行亦不應強客以必從，如客人愿意委托鹽行代購，自屬自由。”繆氏向外界樂觀地表示：“鹽營糾紛，日內或有解決之望也。”(46)《蚌埠鹽風潮已緩和 北鹽公營處開始營業 各鹽行亦已恢復原狀 繆秋杰來蚌設法解決》，《申報》1932年11月8日，第8版。9日，繆秋杰等議定處理糾紛辦法，規定公營處10日營業，商民凡購1袋以上鹽斤，可直接在該處購買，“不準任何份子居間專利”；公營處試辦6個月，期滿審核利弊，定奪去存；原由鹽行抽取的地方公益捐款及各機關學校補助等費改由公營處代征；自愿通過鹽行交易的購戶向其繳1角傭金，不得索取其他雜費。(47)《繆秋杰處置鹽營糾紛 規定辦法七條令雙方遵照》，《申報》1932年11月12日，第9版。

概言之，繆秋杰給出的解決方案對于勢在維護既得利益的鹽行而言，沒有實質性意義。因此，抗爭依舊延續。與此同時，安徽省直屬蚌埠區黨務整理委員會在致行政院的電文中亦指出：“少數運商蠱惑運使組織北鹽公共營業處，假聯合輪銷之名，行操縱專賣之實。鹽政、商業同受莫大損失”，“請求予以適當解決”。(48)《國民政府檔案》，臺北“國史館”藏，典藏號：001-086100-00001-009。一些旅外安徽同鄉會也被發動起來。15日，安徽旅滬同鄉會在致國民政府的電函中談到，公營處“實行清季票商挨輪守號之秕政，淮北鹽區向為自由販運，不但鹽商競爭，可裕課稅，民眾并感便利。今巧立名目，實施專賣，壟斷操縱，妨礙國稅，害及民生。”故請飭繆秋杰取消該機構。(49)《國民政府檔案》，臺北“國史館”藏，典藏號：001-086100-00001-011。26日，安徽旅浙同鄉會在呈國民政府主席林森的電文中也持相似觀點。(50)《國民政府檔案》，臺北“國史館”藏，典藏號：001-086100-00001-012。30日，安徽旅滬同鄉會亦給林森去電，除陳訴公營處的危害，更是直接控訴繆秋杰。電文寫道：“繆運使竟借口整理，擅改舊章，加重人民負擔，殊違中央意旨。”導致大量鹽斤滯銷，影響國稅，與改革目標背道而馳。(51)《國民政府檔案》，臺北“國史館”藏，典藏號：001-086100-00001-014。

鑒于公營處設立后，運商可以繞過鹽行直接交易，因此，鹽行認為該機構的設立與運商有莫大干系，將矛頭對準運商。雙方勢成水火，鹽業陷于停滯。面對這一情形，12月6日，由駐蚌第四師長兼警備司令徐庭瑤出面，邀請地方紳士及雙方代表磋商。最終議定折衷辦法：一、公營處及各鹽行均照常營業；二、凡客商購鹽，須經鹽行居間評價，至鹽業公會看鹽樣，然后付款，經公營處售鹽；三、每石鹽由鹽行收傭金1角2分，另加公安厘、學厘、公會厘2分4厘，共收1角4分4厘，鹽行較從前少收5分4厘；四、下鹽時須經鹽行蓋印；五、各鹽行所欠運商之款在7日內清理，由欠戶償還。至此，輿論認為，相持月余的糾紛得以“完全解決”。(52)《蚌埠鹽糾紛解決 經官紳調解運商鹽行各讓步 北鹽公營處及鹽行照常營業》，《申報》1932年12月8日，第7版。此舉確實在一定程度上維護了鹽行的利益，使其得以保留原來近七成的傭金，但喪失了代稱、代銷等特權，而暗中損失更大。所以，此后半年，雖然較大規模的抗爭幾乎沒有發生，但零星的紛爭卻時常見諸報端。(53)《各方代表請愿》，《申報》1932年12月21日，第3版。

三、舊習破除與陳規再造：鹽牙廢除和積弊沿襲

經歷短暫的平靜后，時間來到次年4月底，公營處試辦6個月的期限將至。為阻止其制度化，皖北以各團體名義反對該機構的電報又不斷發向南京。4月30日，“皖北二十一縣民眾代表”在致行政院的電文中稱：

北鹽公共營業處壟斷鹽市，病國害民……蒙上欺下，變本加厲，抬價益高，每較未設營業處以前，上鹽增加一元，且較附近臨淮、明光、固鎮各處均高至一元之譜，實屬民不堪命，而稅收每較往年數月以來短收甚巨。查該處本系試辦六個月，絕無延長之理由。揆之繆運使之宣言，如有漲價情事，準隨時控告，即行撤銷等語。限值期滿，人民負痛已深，何堪再誤。……電令兩淮鹽運使迅將北鹽公共營業處撤銷，以救民命。(54)《國民政府檔案》，臺北“國史館”藏，典藏號：001-086100-00001-017。

5月1日上午，一份發自蚌埠的電報，送達國民政府文官處，署名“皖北農民張樹如等”，內容與“皖北二十一縣民眾代表”呈文相似。兩日后，“蚌埠商民蔣瑤軒等”亦給國民政府去電。內容與上述電報大同小異，同時亦兼顧商業立場，認為鹽業乃支撐蚌埠商業繁榮的支柱，但公營處設立后，由于鹽價高于周邊地區，鹽販裹足，市面蕭條，增加百姓負擔，影響國稅，“病國害民，莫甚于斯”。(55)《國民政府檔案》，臺北“國史館”藏，典藏號：001-086100-00001-016、001-086100-00001-019。8日、17日，兩份分別以旅蚌壽縣等9縣同鄉會和“蚌埠全市商民代表蔣瑤軒等”名義發至國民政府的電報，都表達了相似的觀點。(56)《國民政府檔案》，臺北“國史館”藏，典藏號：001-086100-00001-021、001-086100-00001-023。安徽旅滬同鄉會則另要求中央政府追繳因鹽價上漲造成的數十萬元浮收，充作義賑。(57)《國民政府檔案》，臺北“國史館”藏，典藏號：001-086100-00001-028。蚌埠“鹽店代表”進一步認為，公營處的設立即是非法的，應該“依法懲處”相關責任人，“以維鹽業”。(58)《國民政府檔案》，臺北“國史館”藏，典藏號：001-086100-00001-030。

在公營處試辦期滿，多次上書國民政府未果后，“皖北二十一縣民眾代表”上呈國民政府，控訴該機構期滿“違令不懇(肯)撤銷”，并推代表赴京請愿。(59)《國民政府檔案》，臺北“國史館”藏，典藏號：001-086100-00001-025、001-086100-00001-027。顯然，這一說法是不準確的，前文提到，1932年11月9日繆秋杰在復蚌埠運商公會時就指出，待公營處試辦期滿后，“再審核利弊，以定去取”。顯然，該機構試辦期滿撤銷與否的決定權在兩淮運鹽使及其所隸屬的中央部門。

鹽行的系列抗爭未能撼動公營處，反而使自身受到致命打擊。早在1932年底，繆秋杰已致電財政部，稱“淮北行銷皖、豫鹽斤，自由貿易，系由政府以巨額代價取消票引而取得”，但皖省頒行牙稅章程，發行牙帖，使蚌埠等處鹽行恃之為護身符，把持壟斷，形同專賣，請飭皖省收回牙帖。財政部電復照準。(60)《令飭皖省財廳收回發行鹽行牙帖》，《鹽務匯刊》1932年第8期，第9—10頁。只是這一飭令在安徽無果而終。當公營處試辦期滿前后，面對鹽行組織的多起抗爭，加之柏文蔚在中央政治會議上提議撤銷公營處，因此財政部才不得不做出回應，但并非妥協。1933年10月9日，財政部呈行政院，歷數鹽行積弊，并請撤銷皖省鹽行牙帖。(61)《查復蚌埠北鹽公共營業處仍有繼續存在必要暨皖省鹽行牙帖應予取消之呈請(財政部第1168號呈行政院)》，《鹽務匯刊》1933年第28期，第31—35頁。23日，行政院通過財政部令安徽省政府“迅將所發鹽行牙帖一律取消，永遠廢除鹽牙”。(62)孔祥熙：《咨安徽省政府(賦字第237號)》，《財政公報》1934年第70期，第89頁。實質是廢除鹽行。

此時，安徽省政府關心的焦點，是如何籌補因廢除鹽行所造成的5萬元年財政收入。在中央飭令面前，經省政府主席吳忠信提議，財政廳準備呈財政部的提案中，分別擬定了皖省鹽行存廢的理由。但財政廳也清楚：“財政部電令綦嚴，實覺無法存在。”(63)《主席提議據財政廳呈令準部咨請將皖省鹽行一律取消令仰核復擬具理由辦法呈請采擇案》，《安徽財政公報》1933年第26期，第11頁。在呈行政院的電文中，皖省政府以“免糾紛”為由，提出能否暫緩撤銷鹽行。同時，皖北鹽行業通過多種途徑，請求中央收回取消皖省鹽行成命。(64)《國民政府檔案》，臺北“國史館”藏，典藏號：001-086100-00001-032、001-086100-00001-034。行政院則飭財政部核議具復。財政部長孔祥熙在給安徽省政府的咨文中，羅列鹽行積弊，最后提出折中方案，準許鹽行存在，但所有鹽行牙帖一律取消，嗣后鹽行歸所在地鹽務機關管理，直屬中央掌控，“商販買賣，投行與否，悉聽其便，鹽行不得干涉”。(65)孔祥熙：《咨安徽省政府(鹽字第2906號)》，《財政公報》1934年第73期，第111—114頁。行政院照準了這一方案，并訓令安徽省政府遵照。(66)《鹽價之調節——皖省鹽行牙帖之取消》，《中國國民黨指導下之政治成績統計》1934年第3期，第89—90頁。對皖省因取消鹽行牙帖造成的財政損失，從國家鹽稅中，每年撥補3萬元抵償，并先撥2萬元以償鹽行所繳牙帖。(67)《核定關于取消皖省鹽行牙帖一案應辦事項及皖北開放區并皖岸鹽行管理規則(財政部第5837號訓令安徽財政廳、鹽務稽核總所)》，《鹽務匯刊》1934年第34期，第65頁。從當時的部分公文來看，取消皖省鹽行牙帖的政令在皖北一些縣已得以執行。(68)《指令兼壽縣縣長席楚霖呈請頒發商民方巢軒請領一等鹽行牙帖由(第12216號)》，《安徽財政公報》1934年第31期。

至此，通過系列改革，層層推進，國民政府廢除了皖省鹽行牙帖。由于失去了政治權力的庇護，鹽行不復往日風光。(69)《鳳陽縣志略》不分卷，1936年鉛印本，第14頁。然而，裁撤了皖北鹽務中的舊式特權組織后，鹽業的實際進程卻與中央政府及其直屬鹽務機構在公開場域所宣揚的穩定市場、便利民食、維護商民利益等口號背道而馳。

首先是對運商的榨取。財政部及其直屬鹽務機構在改革淮北鹽務初始，一再強調，在自由貿易區，鹽行居間把持，嚴重侵犯了運商利益，相關改革勢必能夠維護運商合法權益。但改革是否真的像繆秋杰在公開發表的報告中宣揚的那樣：“運商方面，既無從前鹽行剝削賒懸之慮……更無彼此傾軋之虞”？(70)繆秋杰：《出巡淮北各場區視察情形報告書》，《鹽務匯刊》1933年第28期，第117頁。其實，鹽行特權的取消并不意味著運商就成為受益者。公營處設立時允諾運商的專運權成了空頭支票。運商預繳的300萬元稅款也被強行“限期銷清”。而這一數額相當于蚌埠全部鹽行向運商所抽近10年的傭金之和。此外，在運商與更有權勢的中國、交通等銀行發生糾紛時，即可能面臨牢獄之災。當時因墊款問題出現紛爭，雙方堅持不讓，致使運商全體罷市兩日才恢復營業。數日后，繆秋杰電令蚌埠收稅專員帶傳運商代表至兩淮鹽運使公署“糾正”。結果收稅專員繞過地方公安局，違背法律，直接派稅警逮捕了相關人員。(71)《中央公務員懲戒委員會議決書(鑒字第308號)》，《司法公報》1936年第99號，第43—44頁。從1930年安徽省建設廳轉呈工商部的蚌埠淮鹽運商公會章程、名冊來看，總共26家運商字號，有22家成立于1929至1930年，最早的也只能上溯到1927年。(72)《安徽省蚌埠淮鹽運商同業公會章程名冊》，中國第二歷史檔案館藏，檔號：613-1199。這也從側面反映，在蚌埠，運商還只是一股新勢力。

同時，由于蚌埠實行嚴格的“輪銷制度”，大量鹽斤需存放在中國、交通等銀行倉庫，堆存守號，不得自由銷售，這必然導致運商成本不斷增加。此外，輪銷制推行后，中國、交通、江蘇等中央和地方政府銀行以及資本雄厚的浙江興業銀行、上海銀行迅速形成聯合，簽訂淮鹽押款辦法(73)《蚌埠中國、上海、交通、江蘇、浙江興業五銀行承做鹽押款依次輪值辦法》，上海市檔案館藏，檔號：Q268-1-470-3。，參與到鹽業利益的分配中。各銀行“鑒于鹽務營業，獲有保障”，通過政治權力或雄厚資本獲得“運照”，再轉手運商，“坐收厚利”，致使成本本就較河運更高的淮北運商之主要構成——車運、海運商人因缺乏價格優勢，導致鹽斤滯銷，償付銀行的利息也與日俱增，負擔日益沉重，與銀行糾紛不斷。(74)《蚌埠淮鹽運商全體停業 放借運照銀行不允解約 民間食鹽暫由官方發售》，《申報》1934年8月13日，第10版；《鹽商與銀行界糾紛不致擴大》，《申報》1934年8月16日，第11版。據一位后來生活在臺灣、當時曾經營過淮北鹽業的運商回憶，起初一次車運500噸鹽，“凈余運利五千元”，實際價值相當于1970年代末期臺灣的一幢豪華大廈。但隨著輪銷制的推行，銀行利息變相增加，很快變得“無利可圖”。(75)吳昌齡：《淮北鹺業之回憶》，《海州文獻》1979年特刊，第83—85頁。

其次是對普通消費者的盤剝。公營處設立之初就標榜減輕民眾負擔以便利民食。1933年11月16日，《中央日報》刊文指出，“為減輕人民之負擔”，取消皖北鹽行牙帖。(76)《皖北鹽務大加整頓 將取消鹽行減輕人民負擔 北鹽公共營業處亦將取消》，《中央日報》1933年11月16日，第6版。但事實卻恰恰相反，鹽稅不斷增加，民眾負擔日重。1933年底，行政院決議，1934年1月1日為鹽務稅務機關實行新衡制。在淮北鹽務中，新衡器每百斤僅相當于舊衡器即司馬秤78斤，由于稅率并未減少，這就意味著，同等重量的鹽比過去所繳的稅上漲了20%以上。(77)《蚌市將釀成鹽荒》，《鹽政雜志》1934年第58期。鹽稅的承擔人勢必轉嫁至消費者，因此鹽價較之公營處未設之前的正常年份有增無減。(78)《查復蚌埠北鹽公共營業處仍有繼續存在必要暨皖省鹽行牙帖應予取消之呈請(財政部第1168號呈行政院)》，《鹽務匯刊》1933年第28期，第39—40頁。衡制改革后，民眾負擔加重，這在蚌埠淮鹽稅收數量的變化方面也可管窺。據1935年初報載，1934年蚌埠銷鹽總量可能下降的情況下，卻因為衡制改革，鹽稅較1933年“突增六十萬元”。(79)《蚌埠去年鹽稅大增》，《申報》1935年1月13日，第10版。比通常年份增長了30%左右。

由于實行輪銷制，鹽斤存棧守號，成本增加，以至于蚌埠鹽價較附近的明光、固鎮兩處高出許多。但為了“統籌稅收”，官方嚴禁兩地鹽斤在蚌埠出售。(80)《淮北區鹽務稽核機關二十五年四月份工作報告》，《鹽務匯刊》1936年第90期，第175頁。這與傳統時代的引岸制度如出一轍。而要知道，明清以降淮北地區的社會生態不斷惡化，1931年淮河流域發生空前大水災，1934年、1935年又是連續大旱災，并伴隨水災。作為生活必需品的鹽，價格不斷上漲，也進一步導致區域民眾生活實態的惡化。

歷經公營處設立、鹽牙廢除等系列改革后，改良商民生計和民食兩大“目標”非但未能實現，反而與實際情形日益背離。因此，可以說相關鹽務改革的終極目標不過是更大限度增加中央財政收入。

結 語

兩淮鹽課自明清以來漸成國家財政收入之大端，由于自然環境和社會環境變遷，淮南鹽場從晚清開始漸趨枯竭，故而淮北鹽業的地位尤其重要。近代以降，面臨“千年未有之變局”，淮北鹽課更為歷屆政府所重視。民國肇建，在列強主導的鹽政改革下，強化了中央對鹽權，尤其是鹽稅的全面掌控。南京國民政府建立后，亦延續了這一趨勢。為了加強中央對鹽稅的控制，在維護國稅、民食和商民利益的名義下，嘗試通過國家補償與政治權力破除阻礙淮北鹽業自由貿易的特權勢力。

由于鹽乃日常生活必需品、重要利源，在中央政府式微的時代，地方政府直接或間接涉足鹽業。隨著津浦鐵路通車，區域交通格局演變，蚌埠由一村落迅速成長為皖北、豫東，乃至整個淮河流域的經濟中心，同時也是鹽業中心。北京政府時期，地方政府通過加征鹽附、販賣私鹽，直接將觸手伸向鹽業；加之安徽省政府征收牙帖，給予鹽行在運商和客戶之間強行居間買賣、評秤、抽傭等與國家法令相悖的特權，從而滋生出販賣私鹽、強拘客戶等影響中央稅收的行徑。南京國民政府建立后，逐漸強化了對皖省的掌控，因此地方政府收斂了直接攫取鹽務利益之舉，但受其庇護的鹽行卻在蚌埠迅速擴張。國民政府及其直屬鹽業機構通過與運商暗中合作以及和安徽省政府的妥協，運用政治權力、經濟“補償”廢除鹽行牙帖，使鹽行有名無實。理論上，此舉標志著淮北鹽自由行銷皖北、豫東的制度障礙進一步破除，于國計民生大有裨益。但實際結果卻是運商被進一步盤剝，民眾負擔更重。“挨輪守號”的推行，名義上是為維護商人利益，但實質卻是一種變相強賣。通過控制鹽價，以保障中央財政收入，這一點鹽務署也了然于胸。(81)《淮北區鹽務稽核機關二十五年四月份工作報告》，《鹽務匯刊》1936年第90期，第176頁。

有學者將民國時期鹽業的發展歷程，即鹽權的中央化視為一種“現代化”。然而，強化對鹽權的掌控只是現代化進程的一個表象，國家現代化的本質，正如馬克思、恩格斯所言：“自然基礎是市民社會以及市民社會中的人……是廢除和取消了特權的社會。”(82)《馬克思恩格斯文集》第1卷，人民出版社2009年版，第312—313、316頁。這一進程中，廣大民眾應該成為受益者，從而能夠組織動員絕大多數社會成員，支持政府，建立強大的民族國家。但在民國時期，這一進程與王朝時代一樣，近乎停滯。(83)參見李發根：《“國家政權建設”與中國近代鄉村史研究省思》，《近代史研究》2019年第1期。對中國近代鹽業史有著專門研究的艾茲赫德(S.A.M.Adshead)亦認為，民國時期，現代的社會制度與無能的政治形成鮮明對比，鹽業的現代化只有等到1950年以后方才成為可能。(84)S.A.M.Adshead,The Modernization of the Chinese Salt Administration of the Chinese Salt Administration,1900-1920,Cambridge:Harvard University Press,1970,pp.208-209.就這一點而言，淮北鹽業改革與現代化本質背道而馳，反噬了國計民生，最終也必將否定自身政權的合法性。