自然資源確權登記檔案管理工作開展路徑探討

■ 楊維娜

一、新形式新要求新任務，開展自然資源確權登記檔案管理工作的重要意義

生態文明建設是關系中華民族永續發展的千年大計。習近平總書記提出“生態本身就是經濟，保護生態就是發展生產力”，強調“像保護眼睛一樣保護生態環境，像對待生命一樣對待生態環境”。山水有底賬，保護才有底氣。自然資源是生存之基、發展之本，自然資源統一確權登記不僅是自然資源部履行“兩統一”職責的基礎性工作，更是深化生態文明體制改革、建設美麗中國、落實新發展理念的重要舉措。

黨的十八大以來，從2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出健全自然資源資產產權制度，到2016年啟動首批自然資源統一確權登記試點；2019年《自然資源統一確權登記暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）出臺，《辦法》規定:“規范自然資源統一確權登記，建立統一的確權登記系統，推進自然資源確權登記法治化，推動建立歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度，國家建立自然資源統一確權登記制度。”自然資源確權登記以不動產登記為基礎，對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂以及探明儲量的礦產資源等自然資源的所有權統一進行確權登記，界定全部國土空間各類自然資源資產的所有權主體，劃清全民所有和集體所有之間的邊界，劃清全民所有、不同層級政府行使所有權的邊界。

《檔案館工作通則》要求，檔案館主要任務是：“接收和征集具有永久保存價值的檔案及資料；對所保存的檔案進行科學的整理和保管；采取各種方式積極開發檔案信息資源，為社會提供服務。”檔案館的基本職責和主要任務要求檔案館主動參與社會檔案共建共享工作在此工作中發揮主導作用。2021年是實施“十四五”規劃，開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的第一年，也是中國共產黨成立100 周年，黨中央和上級部門關于自然資源保護的新要求為我們自然資源部門檔案管理工作指明了方向，也對我們提出了更高的要求和挑戰，因此做好自然資源確權登記檔案管理工作意義重大。

二、自然資源確權登記檔案涵蓋范圍

《自然資源統一確權登記辦法（試行）》規定：自然資源確權登記以不動產登記為基礎，已按照《不動產登記暫行條例》辦理登記的不動產權利，要在自然資源登記簿中記載，并通過不動產單元號、權利主體實現自然資源登記簿與不動產登記簿的關聯。縣級以上人民政府按照不同自然資源種類和在生態、經濟、國防等方面的重要程度以及相對完整的生態功能、集中連片等原則，組織相關資源管理部門劃分自然資源登記單元，國家公園、自然保護區、水流等可以單獨作為登記單元。自然資源登記單元具有唯一編碼。

因此，自然資源確權登記檔案應當以自然資源登記單元作為歸檔單位，收集涵蓋自然資源全生命周期產生的測量調查、權屬審核確認、審核登記等各類行政審批、管理、服務資料以及技術成果資料。歸檔的內容主要包括：土地利用現狀調查（自然資源調查）成果，自然資源普查或調查成果，包含登記單元內各類自然資源的類型、邊界、面積、數量和質量等信息內容的自然資源調查圖件和相關調查成果，自然資源登記簿以及能反映自然資源資產狀況的影像資料等。

三、自然資源確權登記檔案管理工作開展面臨主要困難

（一）自然資源確權登記檔案涉及部門較多，檔案管理工作開展難度較大

在自然資源確權登記工作中，不同的自然資源分類由政府各職能部門負責登記。如江蘇規定，由省政府代理行使所有權的各類自然保護地、濕地、海域由省自然資源廳負責登記，其他自然資源由市縣負責登記；跨設區市的水流和探明儲量的礦產資源由省廳負責登記，其他由市縣負責登記；尚未頒發林權證書的森林全部由市縣負責登記。福建省在每種自然資源類型下一一列出確權登記的責任單位，如水流的確權登記責任單位有省自然資源廳、省水利廳，市、縣（區）政府及自然資源、水利部門，濕地的確權登記由市、縣（區）政府及自然資源、林業部門負責。

根據《辦法》，從2019年起，我國要用5年時間基本完成重點區域自然資源統一確權登記，2023年以后進行補充完善，逐步實現全國全覆蓋。現在全國自然確權登記工作處于起步階段，自然資源確權登記檔案暫時沒有專門的管理制度和規范標準。因此，現階段自然資源確權登記檔案管理工作開展難度較大。

（二）自然資源確權登記信息資源開發利用及共享程度低，數字檔案館室建設推動難度大

自然資源管理工作中，無論是領導決策、政策擬定，還是政務公開、行政審批、行政復議、行政訴訟、巡視、紀檢等諸多工作環節，都需要檔案作為參考和依據。數字檔案室通過提供在線查閱、全文檢索和批量調閱等多種方式，大大提高了檔案利用的便捷性和精準度。檔案資源信息庫、知識庫、憑證庫的作用不斷凸顯。因此，自然資源確權登記數字檔案館室建設工作尤為重要。

因自然資源登記工作涉及自然資源、林草、水利、測繪地理信息等多個職能部門，各部門之間檔案信息化水平差異較大，系統結構不同，數據標準不統一，信息平臺不統一技術標準不統一，各級自然資源數字館室建設、實現檔案管理融合統一以及信息資源共建共享難度不小。

四、自然資源確權登記檔案管理工作開展思路

要增強政治能力，準確把握黨和國家事業發展對檔案工作提出的新期待新要求，準確把握經濟社會領域眾多創新變革對檔案工作的深刻影響，準確把握檔案事業發展的內在規律和未來走向，主動融入和投入國家和省市戰略。

（一）強化源頭治理，嚴格落實主體責任，進行分級管理，加強自然資源確權登記檔案資源建設工作

《自然資源統一確權登記辦法（試行）》規定：“國務院國土資源主管部門負責指導、監督全國自然資源統一確權登記工作。省級以上人民政府負責自然資源統一確權登記工作的組織，各級不動產登記機構（以下簡稱登記機構）具體負責自然資源登記。自然資源確權登記由自然資源所在地的縣級以上人民政府登記機構辦理。”

因自然資源登記機構涉及自然資源、林草、水利等多個職能部門，所以要厘清省級及以下各類自然資源的登記主體和登記路徑，確定各部門分工，明確自然資源確權登記檔案管理工作的責任主體。誰主管，誰負責，把自然資源確權登記檔案管理工作落到實處，切實執行“誰形成誰收集、誰立卷誰歸檔”的原則，特別是在開展重點工作、重大活動、重大建設項目時，同步做好文件材料的收集、整理、歸檔工作，凡是應歸檔的文件材料（包括應歸檔的電子文件及傳統的照片、音像等）要嚴格按規定歸檔，做到應收盡收、應歸盡歸，努力做好自然資源確權登記檔案資源建設工作。

（二）全面推進檔案治理體系建設，建立和完善自然資源確權登記檔案管理規范制度

高標準的管理是高質量發展的重要基礎，我們要深刻把握現代經濟社會發展注重質量和效益的內涵要求，從管理入手，推動管理規范化、精細化。

首先，要認真梳理各類自然資源確權登記業務工作流程以及與之相匹配的涵蓋自然資源全生命周期的檔案材料內容，研究和制定各類自然資源確權登記檔案的收集歸檔范圍細則；其次，要總結提煉在其他科技檔案（例如國土資源業務檔案）管理工作中形成的有效做法和成功經驗，結合自然資源確權登記檔案管理工作的實際情況，制定和完善自然資源確權登記檔案審核接收、交接入庫、利用服務、安全管護等規范制度。

（三）積極開展自然資源數字檔案館室建設，著力推動信息資源開發與共享

積極開展檔案信息化建設工作，挖掘開發自然資源確權登記檔案里豐富的信息數據資源，加快推進檔案信息化戰略轉型，切實保障信息化建設的前瞻性、針對性、實效性。深入謀劃數字檔案融入“數字云南”發展戰略。以應用服務為牽引，研究數字檔案如何更好的服務上級各部門提出的“資源數字化”“產業數字化”的發展主線。

數字檔案館室建設是開展檔案信息化建設的主要形式，是貫徹習近平總書記提出的檔案工作走向現代化的重要指示和落實新修訂《檔案法》的重要舉措。推進數字檔案室建設，對自然資源確權登記檔案管理工作、檔案信息資源開發共享意義重大。

加強數字檔案館建設，各級自然資源主管部門要按照《數字檔案室建設指南》要求，開展數字檔案室建設，切實推進檔案存儲數字化和利用網絡化。加快推進存量檔案數字化和增量檔案電子化工作。各市級自然資源檔案機構要發揮示范引領和統籌規劃作用，做好試點各項工作，利用試點成熟地區的建設經驗，推動和指導好縣區級自然資源數字檔案室建設工作。要加強自然資源數字檔案館室標準規范建設，制定統一規范的標準。要積極推進電子文件歸檔和電子檔案管理與移交工作，開發建設相應的歸檔接口，確保電子文件及時有效歸檔。

強化檔案利用意識，積極推進自然資源檔案信息資源利用體系建設，創新服務形式，健全完善檔案信息資源服務機制。要積極運用新技術，改進查閱方式，簡化查閱手續，優化工作流程，最大限度為利用者提供檔案服務。要積極推動互聯網、云計算、大數據、人工智能、區塊鏈技術和檔案工作的深度融合，加快檔案信息資源共享服務平臺建設，拓展檔案工作數字化網絡化智能化的應用場景。