農村集體經濟組織成員資格認定研究

姬亞平 聶寬

一、問題的提出

2020年8月5日，河北省張家口市中級人民法院對蘇某承包地征收補償費用分配糾紛進行二審并作出（2020）冀07民終1770號裁定書，認為“有關農村集體經濟組織成員資格的糾紛，不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍”。這也揭示了當前我國農村集體經濟組織成員資格認定的相關糾紛現狀。目前我國農民的人數比例雖然在逐年下降，但絕對數字仍然較大，農民在社會中始終處于弱勢地位，且農業發展關系國家命脈，因此，農民問題一直是國家關注的重點。基于地形地貌、民族風俗和語言文化上的差異，國家管理基數如此龐大的農民群體有相當的難度。農村集體經濟組織作為農民因土地關系而結合起來的共同體組織，在實現集體土地所有權的前提下，成為了農民生產生活自我管理的平臺。以農民集體管理農民生產發展的方式使得農村集體經濟組織與國家對農民群體的管理目標走向一致，因此獲得國家的支持。作為自治性團體，農村集體經濟組織實行自我管理、自我教育、自我服務，而國家所能扮演的角色，只是在農民作為公民尋求國家幫助的情況下才發揮作用。而國家這種職能作用的發揮往往以農村集體經濟組織成員資格的確認為前提，以村集體為單位劃區域實施國家政策的方式已經在有關法律中得到了確認，如《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第24條規定：“征收補償安置方案確定時已經具有本集體經濟組織成員資格的人，請求支付相應份額的，應予支持。”集體經濟組織成員資格的認定不僅直接決定農民能否享受征收補償待遇，而且還涉及農民土地承包權、宅基地使用權等相關權利的確認，由此看來，集體經濟組織成員資格認定的重要性不言而喻。但目前法律尚未對集體經濟組織成員資格的認定作出統一規定，部分地區以規章的形式確定本區域的認定標準（如廣東省出臺的《廣東省農村集體經濟組織管理規定》），而有的地區仍依據傳統的鄉規民約甚至是不成文的習慣予以認定，如陜西省就并未出臺相關規定。認定標準不一致帶來的是農村治理的混亂，這種不一致的標準除地域性因素外，是否存在一定的不合理之處？對于依據這種不合理標準所確認的成員資格，農民又該如何獲得救濟？根據私法自治的原則，對村委會確立的農村集體經濟組織成員資格不服的，并不能通過提起訴訟來解決。因缺乏農村集體經濟組織成員身份而被剝奪征收補償資格的，雖可以通過起訴要求有關行政機關履行行政職責的方式得到救濟，但阻斷了最為直接的救濟手段，即起訴要求確認成員資格，這就是對農民正當權利的剝奪。

農村集體經濟組織成員資格的確認，涉及廣大農民的基本權利和切身利益，是維護農業生產穩定的前提條件。從維護農民權益的角度出發，確認農村集體經濟組織成員資格不僅要完善事后糾紛處理機制，為糾紛的解決提供有據可查的方式，更重要的是合理規制事前資格認定標準，從源頭上減少糾紛，這也是本文討論的重點。

二、成員資格認定的窘境

出于尊重農村集體經濟組織自治性的考慮，國家對農村集體經濟組織成員資格的認定并未作出規定，這導致了全國各地農村集體經濟組織成員資格認定標準不一，各村集體之間成員資格喪失與接納方面存在不少矛盾之處，農民相關利益受到侵害時，無法通過法律予以救濟，資格認定事項被排除在司法審查之外。

（一）資格認定現狀——單一戶籍標準和混合標準

目前農村集體經濟組織成員資格認定多以單一戶籍或者戶籍與特定權利義務關系相混合為標準。

單一戶籍標準，即以戶籍作為確定農村集體經濟組織成員的唯一標準。一些地區直接在有關規章中確定了農村集體經濟組織成員的認定標準，如《湖北省農村集體經濟組織管理辦法》第15條規定，年滿16周歲的、戶藉在經濟合作社或經濟聯合社范圍內的農民，為其戶藉所在地農村集體經濟組織的社員。戶口一旦遷出，喪失社員資格；在辦理終止承包合同、清理債權債務等手續后，其社員的權利、義務同時終止。其中的年齡標準其實近似于無，因為即使是在農村集體經濟組織內部，不滿16周歲的人員也無法分家立戶。也有一些地區是在《農村土地承包法》的實施辦法中對資格認定標準作出規定，如安徽省在《實施〈中華人民共和國農村土地承包法〉辦法》中明確規定，通過出生、結婚、收養和其他方式取得本村戶口的人員取得成員資格。相較于湖北省的規定，其進一步細化了農村集體經濟組織成員資格喪失與取得的多種情形，在實踐中也更具備操作性。

在缺乏相關法律法規、僅僅依靠村規民約或傳統習俗認定農村集體經濟組織成員的地區，戶籍作為區分內外成員的唯一標準一直發揮著幾乎完美的作用，它以居住地為基礎的背后屬性能夠將共屬于一個集體經濟組織范圍內的人員全部收納其中，在世代為鄰的農村環境下。其所具有的實用性和所蘊含的無限的人情氣息使其在很長一段時間內難以被取代。農村集體經濟組織成員無法忍受與他們世代生活在一起的鄰居好友因為時間因素而被這一個大集體排除在外，更無法忍受之前與他們毫無聯系的陌生人在一日之內出現在他們的勞作范圍之內。這或許已經違背了農村集體經濟組織設立的初衷。農村集體經濟組織的設立是為應對市場經濟對農民權益的沖擊，以組織的形式整合農業生產，完善農業生產所需的設施，保障農民群體的生存和發展。但以戶籍為標準的成員資格認定，“對百姓生存狀況的確認是一種固定化和確定化的情況，而從微觀個體來看，卻有可能出現戶籍登記與實際居住不相符的情況，百姓實際的生活狀況與戶籍的書面登記制度仍有較大的區別，這便是我們常說的‘人戶分離’。當出現人戶分離現象時，如其并未與某種利益關系接壤掛鉤時，還體現不出其實際后果，但一旦其承載了某種實際利益時，即會出現十分難以調和的矛盾”①林葦：《論農村集體經濟組織成員資格的界定——以征地款分配糾紛為視角》，載《湖北行政學院學報》2008年第3期。。此外，戶籍標準所缺乏的靈活性無法應對人員的變化問題。面對新成員的加入，如因婚姻關系加入的成員或者自然出生的成員，在成員增加與減少不相一致的情況下，新加入的成員無法取得相應的權利，如土地承包經營權，因為集體的土地是固定有限的，而原有成員，即使長時間不從事農業生產，也并不以農業生產為生活來源，也不會喪失其作為成員所應有的權利，土地是否荒廢以及是否參加集體事務等實際權利的行使被一紙戶籍斬斷思考的必要，這對于農村經濟的發展和農民生存權利的保護明顯不利。

混合標準，多以戶籍標準為基礎，添加各地所認為的保障集體經濟組織發展和保護農民權益的條件。又可分為以下幾種：

一是戶籍與權利義務標準。以戶籍的擁有、權利的行使以及義務的履行作為標準，如《廣東省農村集體經濟組織管理規定》第15條規定的農村集體經濟組織成員資格認定標準為：“在人民公社、生產大隊、生產隊時具有成員資格且保留成員資格并履法律法規規章規定義務的；在家庭聯產承包制改革時起，本集體經濟組織成員所生的子女，戶口保留在本集體經濟組織、履行法律法規和組織章程規定義務的，或者經社委會或者理事會審查和成員大會表決確定通過的，在家庭聯產承包制改革時起戶口遷入、遷出集體經濟組織所在地的公民。成員資格在戶口注銷時消滅，法律、法規、規章和縣級以上人民政府另有規定的，從其規定。”該規定在尊重原有成員及其子女的權利基礎上，為農民取得集體經濟組織成員資格設置相應的權利義務，對原有成員合理行使成員權利起到督促作用，同時也為新成員的加入創造可能的機會。“然而‘權利義務’因素有將無力履行義務的農民排除在集體之外的可能。無力履行對集體之義務的農民是弱勢群體中的弱勢群體，更需要集體保障，但適用‘權利義務’因素認定成員資格，恰恰使其無法獲得集體保障，這有違我國建立集體所有制的本質與初心。”①肖新喜：《論農村集體經濟組織成員身份的確認標準》，載《湖南師范大學社會科學學報》2020年第6期。

二是戶籍與常住地標準。即以戶籍和是否在本集體經濟組織居住一定年限作為成員認定的標準，如《新疆維吾爾自治區實施〈中華人民共和國農村土地承包法〉辦法》第7條規定，戶籍在本村，且常住本村的人員具有本集體經濟組織成員資格，但仍以戶籍為先決條件，是否常住是第二標準。這其實是對戶籍標準的深化，其缺陷上文已提及，此處不再贅述。相較之下，山東省的規定更為合理，《山東省實施〈中華人民共和國農村土地承包法〉辦法》雖仍以戶籍為成員資格認定的重要標準，但其第4款的規定為其他人員獲得本集體經濟組織戶籍提供了機會，使得戶籍這一標準僅適用于固定已有的成員，實質的標準在于“常住”這一條件。但是，“首先，人作為一項重要的生產要素，在改革開放的新形勢下，已打破舊的行業、地域界限，而在全國以至全球范圍內自由流動。其次，隨著我國農村產業化的發展，農村剩余勞動力外出經商、務工的比例逐年增加，這些人為了某種生活的便利等原因，大部分需要長期脫離本集體經濟組織所在地的生產、生活，但他們一般仍需要以本集體經濟組織的土地作為社會基本保障，如果僅以在農村集體經濟組織所在地長期居住生產、生活為標準來否定他們的集體經濟組織成員資格，則不能確保他們的基本保障權利”②于毅：《淺議農村集體經濟組織成員資格的界定》，載《農業經濟》2014年第6期。。且常住標準對于成員資格得而復失的人員來說并不公平，農業生產作為基本的生存資料獲取方式，在人的發展上屬于最基本的一環，如果村民因爭取發展資料甚至是享受資料而被剝奪集體經濟組織成員資格，喪失基本的生存條件，這顯然是不合理的。這種規定實則是對人員流動的限制，不利于村集體成員的生存發展，背離了市場經濟原則。

通過歸納以上集體經濟組織成員資格認定標準可以看出，無論是戶籍標準還是混合標準，皆為形式標準，即以戶籍、形式上權利義務的行使以及是否在本集體常住為判斷依據，這實際上仍以戶籍為重要依據，根源在于戶籍所具有的易操作性，是一種走捷徑的做法。

（二）糾錯機制缺乏，法律救濟途徑缺位

農村集體經濟組織成員資格的認定標準多種多樣，目前在全國范圍內并沒有一部統一的法律予以確認，這是基于對農村集體經濟組織私法自治理念的尊重。正如上文所言，這種不一致的規定在司法審判過程中，將會導致各種矛盾的出現。最高人民法院在審理“劉明嬌集體經濟組織成員資格認定案”時認為：“《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第24條規定的‘征地補償安置方案確定時已經具有本集體經濟組織內部成員資格的人’，人民法院應當進行審查認定，在集體經濟組織一方對原告的成員資格提出異議后，人民法院有權對原告是否具有集體經濟組織成員資格進行審查和認定，并進行裁判。”這一判決書所揭示的矛盾在于，現實中集體組織成員資格的認定不僅涉及集體內部的宅基地使用權和土地承包經營權的分配，更涉及國家征地補償款等土地利益的實現，而國家基于尊重集體經濟組織私法自治性的考慮，對其認定的成員資格予以默認，當村民因成員資格認定產生利益糾紛時，無法直接起訴行政機關要求確認其成員資格，也無法繞過成員資格認定這一程序而直接實現其利益，因為相關利益的分配僅限于本農村集體經濟組織成員之間，例如征地補償利益的分配。正如有學者所言：“即使此類訴訟一般訴由是經濟糾紛，法院在裁決之前也要首先確認請求權人的主體資格，如果成員資格存在，則享有請求權，反之則不具有請求權，故案由也會由財產分割糾紛轉為成員資格確認糾紛”①劉高勇、高圣平：《論基于司法途徑的農村集體經濟組織成員資格認定》，載《南京社會科學》2020年第6期。。最高人民法院根據現有證據進行認定，在有相關地方性法規或規章對成員的資格事項作出規定的情況下，自然比較容易，也能夠尊重地方的選擇，但在依靠鄉規民約等非成文方式確認成員資格的情況下，法院糾紛解決中必不可少的認定環節恐怕進度緩慢，對這些地區的民眾而言，如果集體經濟組織對自己的成員資格認定存在不合理之處，維權工作勢必異常艱辛。

對農村集體經濟組織成員資格的司法認定雖然能夠在一定程度上解決有關糾紛，但這并非是最好的安排。從維權角度而言，事后的救濟遠不如事前避免損害的發生，未雨綢繆的最佳方式自然是對農村集體經濟組織成員資格認定的依據進行合法性審查，但在當前，“法院不能直接審查抽象性規則，因此難以對村規民約進行司法審查。即使涉及集體經濟組織成員資格限定的村規民約存在明顯的違反憲法和法律精神的情形，司法機關也多以屬于村民自治范疇為由而拒絕裁斷”①劉高勇、高圣平：《論基于司法途徑的農村集體經濟組織成員資格認定》，載《南京社會科學》2020年第6期。。

三、困境來源核心：村委身份混同

以不同標準設定成員資格認定的限制，這是充分考慮了地方差異所作出的決策。是否有相關的地方法律文件來將成員資格固定化，這與各地的法律文化發展水平有關。當前，面對各地農村相差巨大的現實情況，以國家立法的方式對集體經濟組織成員資格認定條件作出統一規定，恐怕是無法實現的，因為某一地區的特殊規定并不必然適用于全國其他地區。在暫不考慮法規缺位的情況下，是何種原因使得成員資格認定糾紛難以解決？集體經濟組織成員資格認定方案的通過未能保障每一個成員具有相應抗辯的權利，是后續的成員資格認定糾紛產生的直接原因，而國家基于農村自治的考慮排除司法行政對成員資格認定活動的干預，這是導致成員資格認定糾紛逐漸擴大的關鍵因素。

《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村委會組織法》）第2條規定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。”村委會作為村民自我管理的政治組織機構，實際上在農村集體經濟組織內部，與村民同處于平等的地位，但近年來，隨著村委會“協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作”職能作用的發揮，往往被披上一層國家政治機構的外衣，這種意念上的變化，對成員資格認定活動產生的影響是潛移默化但較為驚人的。

（一）村委會的公權性質

村民委員會作為農民群體自治組織，不僅承擔著本村人民調解、治安保衛、公共衛生與計劃生育等職責，還扮演著國家政策實施者的角色，該職能的發揮為其在村民心中樹立起政策制定者的形象，掌握著本集體經濟組織的經濟命脈。目前農民權利的行使很少體現在罷免村委會組成人員上，加之村委會“協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作”的職能逐漸成為其職能發揮的重要方面，而人民調解、治安保衛、公共衛生與計劃生育等工作隨著國家有關法律政策的不斷完善不再是村委會工作的重點，上述種種因素的結合，村委會在實質上已經具有僅次于鄉政府的國家公權力機關地位，成為了行政機關的傳聲筒。近年來將村委會納入行政訴訟主體的爭論也體現了這一現象，該爭論以村委會進行大量且逐年遞增的公共管理活動進而產生的監督問題為出發點，引起學者是否應當將村委會作為行政訴訟主體的討論。其中否定說以村委會自治組織的性質為爭論利器堅決反對。肯定說認為“隨著公共行政的興起，公共職能的社會化、分散化趨勢日益明顯，與此同時，行政主體也呈現出多元化特征。行政訴訟的審查對象不能僅僅拘泥于傳統的行政機關，村委會、高校和其他社會組織必將承擔更多的公共行政職能，理應明確其行政訴訟被告資格，以抑制其公共權力的濫用”①趙勇、曹海青：《村民委員會行政訴訟被告資格探析》，載《人民論壇》2015年第2期。。從村委會授權性權力的廣泛性以及公權性質來看，其應當被賦予行政訴訟被告的資格。

（二）其私權性質

村委會公權力性質的變化與顯露，是政府權力不斷擴張背景下的一個小方面，隨著法治政府和服務型政府的推進，這種變化趨勢會更加明顯。但是，村委會自身所具有的私權性質才是其應然的定位。《村委會組織法》第1條規定：“村委會是村民自我管理村務的自治性組織。”國家設立村委會是為應對各地經濟文化發展不一、風俗習慣各異的鄉村現況，以及我國農村人口眾多、國家無力以公權力的方式管理的社會現實，以村民自我為核心，參照直接的民主方式管理本村事宜，是緩解管理壓力的最佳方案。

（三）村委會的身份混同與其對成員資格認定的阻力

村委會自治私權與行政公權身份混同首先體現在公權性質與私權身份的混同。私權的本質要求決定了村委會在管理本村相應事宜時需要尊重村民全體的意見，通過村民會議和村民代表會議的形式整合多數村民的意見形成實施的方案，落實于本村事務管理中。但其行政機關傳聲筒的身份卻時時刻刻影響著這一權能的發揮，《村委會組織法》第3條規定：“村民委員會的設立、撤銷、范圍調整，由鄉、民族鄉、鎮的人民政府提出，經村民會議討論同意，報縣級人民政府批準。”本意或許是由政府機關對有關村委會的變動情況進行指導，在村委會本身變動或暫未設立無法發揮職能之時暫代其功能，組織集中村民的意見，確保村務能夠得到及時處理，也有以政府的力量監督村委會依法行使職權的意味。但從該法條字面而言，村委會由政府設立，對其政府下設機關身份的猜想即似乎具有一定的正當性，這種猜想結合村委會的成員設置與工資來源，甚至是辦公場所等似乎無關但在現實中又十分明顯的跡象而不斷擴大，以至于以假亂真，其結果是“村委會作為承載較多公法義務的農村基層組織，在行使本應具備私法主體地位的農村集體經濟組織的權利時，不可避免的將公權摻入其中，淡化了集體經濟組織職能的私權屬性，進而影響到作為私權的成員權的規范構建和實現”②戴威：《農村集體經濟組織成員權制度研究》，法律出版社2016年版，第78頁。。

其次是村民自治組織與集體經濟組織身份的混同。從歷史環境上看，人民公社解體后，“本應對農村人民公社政社分離的改革在建立鄉政權的同時恢復初級合作社。但實際上農村建立鄉鎮和村民自治組織后，并未恢復對合作社的建立，使農民集體所有制失去了其實現的經濟組織形式”①韓松：《集體所有制集體所有權及其實現的企業形式》，法律出版社2009年版，第197頁。。當前村民委員會的普遍建立填補了這一空白，《村委會組織法》第24條規定：“集體經濟組織的宅基地使用權、土地承包經營權以及其他權利經村會議討論后由村委會辦理。”這實際上是對村委會村民自治組織與集體經濟組織身份的混同，對于村民而言，其所具有的身份是村民自治組織村民權和集體經濟組織成員權的混合，而村委會設立的目的是就地管理一定范圍內的村內居民，集體經濟組織是一種因土地所有權關系而產生的成員聯合起來進行支配的共同體組織，主要涉及土地承包經營權以及由此產生的征地補償款等經濟利益，其經濟性質更為明顯，與綜合型的管理組織并不相同，因此其成員的資格要求必然不同。村民權的關注點在于簡單的戶籍，無論是否在本村履行相應的權利義務，只要戶籍歸屬于此，自然擁有村民身份，村民權獲取與喪失并不會導致相關主體權益的重大變化，因此村民權的設立與否也不需要考慮復雜因素。國家的戶籍制度所具有的方便快捷性為其管理帶來巨大便利，以國家規定登記的戶籍管理村民，既具有易操作的優勢，又符合村委會設立的目的。而農村集體經濟組織成員資格是否取得，涉及人生存所需的必要條件，如果僅僅以戶籍為條件，無法適應現實情況，對人基本的生存權是一種損害，而村委會村民自治組織與集體經濟組織身份的混同，導致簡單的以戶籍標準確定村民資格與成員資格，這種以戶籍為條件的單一標準不符合農村集體經濟組織保障生存的目的，且“以具有行政管理性質的戶籍登記代替民事團體成員資格的私法登記”②戴威：《農村集體經濟組織成員資格制度研究》，載《法商研究》2016年第6期。實質上也是村委會公權私權身份混同的體現。

四、成員資格認定構想

農村集體經濟組織成員認定涉及的內容眾多，如何設定標準、設定何種標準進行認定是本文討論的重點。但是，標準的選擇在性質上并不影響司法介入，而只是與其難易程度有關，在設定成員認定標準時，需以明確的法律救濟路徑為前提和保障。

（一）現實法律定分路徑

村民直接起訴要求認定其農村集體經濟組織成員身份，會因違背農村集體經濟組織自治屬性而遭受司法機關的拒絕，但這種司法機關不予受理的現象不應一概而論，要以分離清楚的思路理解。首先是對權利訴求的分離。當國家政策與集體經濟組織對成員的認定掛鉤時，以征地補償款為例，補償的原因是國家對集體經濟組織土地所有權的征收，原則上應由國家對集體經濟組織進行補償，依據其認定的成員名單發放，成員只能依據有關規定對其承包土地的地上附著物和青苗享有要求賠償的權利。在此之外，《民事訴訟法》第3條規定：“人民法院受理公民之間、法人之間、其他組織之間以及他們相互之間因財產關系和人身關系提起的民事訴訟，適用本法的規定。”《民法典》規定了農村集體經濟組織特別法人身份，在涉及某些具體的權利糾紛時，其成員可以直接提起民事訴訟，對涉及成員資格是否具有所牽扯的人身財產權利也可以侵犯人身財產權為由提起訴訟。其次是對行政機關的分離。同樣以征地補償款為例，國家因破壞集體經濟組織所有的土地而進行補償，由國家機關具體負責發放補償款，是國家為集體經濟組織減負的表現，而并非行政機關行使權力的表現，自然要將其分離出來，將此類案件排除于行政訴訟的范圍之外。但在與集體經濟組織無關的、國家尊重和保護公民權利的行為，其所產生的糾紛自然不能與集體經濟組織混淆，因其涉及行政機關具體權力的實施，這種糾紛圍繞的爭議一般是行政權力實施是否正當、合法的問題，應按照《行政訴訟法》的規定提起訴訟。而對無法避免的成員資格認定環節，應當尊重集體經濟組織的自治屬性，依照成員資格認定的有關規定（包括村規民約形式）審判。有關規定有錯誤的，可以通過其他形式糾正。

（二）明確私法地位配套設置規則與機構

村委會身份混同導致農村集體經濟組織成員資格認定標準與實際的權利保護并不相合，村民自治組織與集體經濟組織的身份混同也在一定層面上反應了目前農村集體經濟組織缺乏明確組織形式的缺陷，雖然《村委會組織法》第8條規定了村民委員會對集體經濟組織自主權的尊重，但并沒有在該法律的其他內容中得以體現，這種原則性的規定確能保障集體經濟組織的自主性，但是《村委會組織法》關于村委會職責義務的規定實際上已將本屬于集體經濟組織的權能包括，這種矛盾一體的規定，最終使農村集體經濟組織在沒有專門法律作為活動依據的境況下，其組織形式和機構設置實際并不獨立存在，而是以依附的形式存在于村委會之中，地位不獨立，權力無法單獨行使，自然只能被村委會以自身的性質和追求便捷的工作方式吞噬其成員資格認定的特有標準。

明確農村集體經濟組織的私法地位配套設置規則與機構，在現有村委會職能發揮與權力擁有成為普遍接受的現實中，應以何種方式進行？可供選擇的方式或許只限于三種：以現有村委會為基礎，祛除其公權性質，回歸自治組織的本質，擺脫國家公權力的干擾，將村委會變革為集體經濟組織的民主集中機構；在村委中設立某一機構，分離村委會管理的本屬于集體經濟組織的事項，將該機構作為具體的管理者；出臺配套相關法律法規，由現有集體經濟組織成員選舉產生新的機構，組織管理集體經濟組織的有關事宜。村委會是由政府設立，協助政府開展工作的基層自治組織，在多方面與國家公權力機關密切聯系，作為國家權力影響滲透基層人民的催化劑和加速器，村委會在公權職責比例的逐漸加重下，已經具有一定的公權性質，“村委會作為一個自治組織，卻具備了‘準行政化’的特征，成為‘村民與政府雙重代理人’”①李渡、汪鑫：《論村民委員會“依法行權”的現實困境與治理路徑——析“村治”法治化與鄉村振興戰略互動共維關系》，載《山東社會科學》2019年第7期。。因此，將村委會完全去公權化已然不具有現實可能性。根據《民法典》第101條的規定可知村委會是在未設立集體經濟組織的情形下，代其履行職責，并不能作為常態存在；利用現有村委會的機構設置，將行使集體經濟組織權力的機構作為其獨立機構，合理分配該機構與村委會之間的權利義務，是最為輕便的方式，也無需對現有的機構設置進行重大的調整，在當前的村委會機構設置中，與集體經濟組織性質相近能夠作為其機構的是村民小組。《村委會組織法》第3條第3款規定：“村民委員會可以根據村民居住狀況、集體土地所有權關系等分設若干村民小組。”中共中央、國務院在2016年發布的《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》中對“農村集體經濟”作出了定義：“農村集體經濟是集體成員利用集體所有的資源要素，通過合作與聯合實現共同發展的一種經濟形態，是社會主義公有制經濟的重要形式。”農村集體經濟以集體共有的資源為基本要素，而在集體經濟組織中，最重要、占比最大的要素即土地，因此以集體土地所有權關系設立的村民小組符合集體經濟組織的首要條件。“雖然最高人民法院的司法解釋賦予了有獨立財產權的村民小組訴訟主體地位，但是其在提起訴訟或是應訴過程中仍然使用本村村民委員會的公章。”②陳寒冰、楊遂全：《村民小組的法律主體地位探析》，載《華南師范大學學報（社會科學版）》2019年第6期。與集體經濟組織的獨立性質并不相同，因此不適宜作為農村集體經濟組織的意見整合機構。同理，由村委會下設機構管理農村集體經濟組織并不適宜。

出臺相關法律法規、設置相關配套機構是實現農村集體經濟組織獨立健康發展的唯一途徑，是否有必要針對相關內容制定強制性規定，強制性規定的內容和比例如何確定，這必須要結合農村集體經濟組織的自治性質進行理解，農村集體經濟組織的自治性質是可以確定的，但其具體以何種方式進行自我管理，追求的目的為何，需要從相關法條中尋找答案，盡管《民法典》第99條體現了法律對法人的成立以及行為的限制，但不可否認的是法人在遵守法律規定的前提下，具有意思自治能力。同理可得，法律不能對農村集體經濟組織做過多的干預，應當遵照其自治性質，在機構設置上，由村集體成員選舉相應管理人員，參照法人設立。

（三）國家公權的必要介入因素

為排除法律的過度干預，應當以法人的身份定義農村集體經濟組織，但不可否認的是，對于農村集體經濟組織仍需要適用法人相關法律規定予以適當限制。2020年11月4日，農業農村部關于印發《農村集體經濟組織示范章程（試行）》（以下簡稱《示范章程》）的通知（農政改發〔2020〕5號），對農村集體經濟組織進行法律規制，同時賦予其極大的自主權力。《示范章程》對農村集體經濟組織以合作社的形式、組織機構、業務范圍、成員資格、權利義務、具體職責以及資產財務管理作出了詳細的規定。在成員認定標準上，《示范章程》以規定基準日的成員構成，并按照“尊重歷史、兼顧現實、程序規范、群眾認可”的原則對成員的吸納和退出設定標準。《示范章程》第9條規定：“戶籍在本社所在地且長期在本社所在地生產生活，履行法律、法規和本章程規定義務，符合下列條件之一的公民，經書面申請，由本社成員（代表）大會表決通過的，取得本社成員身份：（一）父母雙方或一方為本社成員的；（二）與本社成員有合法婚姻關系的；（三）本社成員依法收養的；（四）……”第10條規定：“下列人員喪失本社成員身份：（一）死亡或被依法宣告死亡的；（二）已取得與本社沒有隸屬關系的其他農村集體經濟組織成員身份的；（三）自愿書面申請放棄本社成員身份的；（四）喪失中華人民共和國國籍的；（五）……（六）按照有關法律、法規、政策規定喪失成員身份的。”以戶籍和權利義務為混合標準，并規定了婚姻和收養的特殊情況，值得注意的是，這些標準皆不具備可選擇性。通過國家公權力對戶籍、權利義務、血緣、婚姻以及收養等情況作出規定，這是確保法律的公平正義價值得以實現的必要措施，除這些基本條件之外的規定可由各地區農村集體經濟組織根據自身特殊情況酌情制定，這樣既考慮了農村集體經濟組織的自主性，同時以法律的形式確保農村集體經濟組織基本規則的公平公正。

（四）采用綜合標準認定成員身份

《示范章程》規定的成員資格認定標準，針對的是在基準日認定固有成員之后的有意新加入的成員，而對于基準日以何種標準認定成員并沒有作出規定。《示范章程》對新成員的認定作出了嚴格的規定，新成員加入本社不僅要具有本社戶籍、長期居住本社、對本社履行權利義務，還需要滿足血緣、婚姻、收養等條件之一。實際上，單是戶籍這一條件就將部分新成員排除在外，戶籍條件仍然沒有擺脫形式標準的桎梏。農村集體經濟組織雖然以法人的形式呈現，但其內在的維護國家穩定和保障人民基本生活資料的職能卻并不能被法人的營利性質淹沒，農村集體經濟組織吸納新成員的實質標準仍然有待考慮，是否吸納新成員要根據新成員是否以農村集體經濟組織所賦予的權利為其生存基本保障來確定，對于以農村集體經濟組織所賦予的權利為其生存基本保障的人員，應當盡量吸收入集體中，而當前《示范章程》中正缺乏這樣的規定。首先，對于部分確實在村內生活、履行村民權利義務的人僅因無法滿足血緣、婚姻、收養等條件就無法在基準日被認定為成員，這顯然是不合理的。其次，《示范章程》的規定無法適應人口流動過大的現實情況。“改革開放之后，戶籍制度逐漸放開，人口流動加劇，戶籍登記與成員身份的重合被打破，戶籍登記已經不能反映成員身份。”①秦靜云：《農村集體成員身份認定標準研究》，載《河北法學》2020年第7期。最后，戶籍的嚴格限制是對人口流動潮流的阻礙。在現如今農村集體經濟組織成員退出機制與城鎮對轉移人口的接納機制并未實現合理對接的情況下，以戶籍為硬性標準，對轉入城鎮戶口但未取得生活資料來源的人而言，基本也失去了進入農村集體經濟組織的機會。雖然國家戶籍改革的進行，讓各地區之間的人員流動和戶籍取得不再如之前那樣艱難，但戶籍改革的方向是從農轉向非農，或者居民戶口之間以地域為變量的轉移。從城鎮戶口轉移至農業戶口仍艱難異常，而恰恰農業戶口所對應的即是“本社戶籍”。

《示范章程》雖在試行階段，但其透露出國家對農村集體經濟組織進行改革的決心和方向。以規章的形式確立一定的標準和要求，既能發揮法律的保障功能，也符合《中華人民共和國農村土地承包法》第6條之規定，即“確定農村集體經濟組織成員的原則、程序，由法律、法規規定”。但《示范章程》中嚴格的戶籍標準卻并不十分必要，《民法典》賦予農村集體經濟組織法人資格，不僅是為便利其成員尋求權利救濟，更主要的是為了突出農村集體經濟組織的獨立性。由規章規定成員資格取得的某些具體標準，綜合血緣、婚姻、收養等條件作為參考，并規定某些消極條件，作為保障，再輔以規定本社成員（代表）大會對成員資格得失的決定權，必然能夠在保證國家宏觀調控指導的前提下，發揮農村集體經濟組織的積極性。

（五）程序保障

根據《示范章程》的規定，集體經濟組織成員身份的取得和喪失需要通過召開成員大會的形式確定。《示范章程》作為部門規章，實際上是以法律規范的形式對農村集體經濟組織成員的認定程序進行確認。這種形式是否是對農村集體經濟組織自治性質的侵犯仍需斟酌。就內容而言，《示范章程》是由確定性規范和選擇性規范組成的，既考慮了農村集體經濟組織的自治性質，也以確定性規范的形式保障了其成員的基本生存權利。在成員資格認定的程序上，《示范章程》在認定的標準和條件方面起到指導作用，而集體組織仍享有實際的成員決定權；對集體組織決定權行使的監督方面，《示范章程》第30條規定了“決策機構的決議違反法律、法規、政策和章程規定，侵害本社利益或成員合法權益的，成員有權向鄉鎮人民政府（街道辦事處）或縣（市、區）有關部門反映或依法提起訴訟”。其中“違反章程規定”自然也包括違反了章程規定的成員身份得失條件的規定。該法條規定了成員向法院提起訴訟的條件，即決策機構的決議違反法律、法規、政策和章程規定，侵害本社利益或成員合法權益，這與當前法律規定的法院不予受理“當事人僅起訴請求確認其具有農村集體經濟組織成員資格的案件”也并不沖突。但應注意，該規定所賦予的訴訟權，僅針對“成員”，未取得成員身份的申請人并不受這一條款的保護，這依舊會引發相關爭議，即一個非成員若對成員認定結果不服，如何獲得救濟？倘若這種認定與具體利益有關，自然可以利益糾紛為由向法院起訴，再由法院根據有關認定標準裁判。在無利益訴求的情形下，申請人實質上是不享有訴訟權的，但這并不意味著申請人無法獲得救濟。根據《示范章程》第7條的規定：“本社開展經濟活動，要遵循黨的基層組織的領導下，并接受鄉鎮人民政府（街道辦事處）和縣級以上農業農村部門的指導和監督。”鄉鎮人民政府（街道辦事處）和縣級以上農業農村部門對成員資格認定具有監督權，這種監督權不僅體現在經濟事項上，還應體現在糾紛解決方面。因此，參照第30條的規定，未取得成員身份的人員可以向鄉鎮人民政府（街道辦事處）和縣級以上農業農村部門反映，由這些主體對集體經濟組織的成員認定決定提出質疑，并要求其說明理由。需要指出的是，鄉鎮人民政府雖然具有監督權，但并不會導致農村集體經濟組織存在上文所提的村委會的公權性質缺陷，因為法律法規并未完全規定具體的成員認定條件，而只是起到引導、監督的作用。

結 語

農村集體經濟組織成員資格的取得與喪失，涉及農民最基本的權利。在法律缺位、各地標準不一的情況下，如何保障利害關系人的權利？《民法典》賦予農村集體經濟組織法人的地位，為確保其獨立性，保障集體組織成員的訴訟權利提供了法律上的便利，但農村集體經濟組織對成員資格的認定上仍缺乏相應的法律法規指導。《示范章程》作為近期的具有普遍適用性的規則，雖然對成員資格認定的規定具有指導意義，但并未克服目前存在的戶籍標準、混合標準的缺陷，無法適應當前的人口流動現狀，不符合社會現實要求，甚至存在過分剝奪農村集體經濟組織獨立性的弊端。當前由國家層面制定成員資格認定的總體要求和負面清單，由農村集體經濟組織以民主方式對成員資格的取得與喪失作出具體判定，以集體經濟組織成員的訴訟權利為最終保障，不失為化解當下農村集體經濟組織成員資格認定困境的最佳選擇。