關于審理涉房地產糾紛案件法律適用問題的調研報告

山東省濟南市中級人民法院課題組

一、涉房地產糾紛案件審理現狀及特點

2017—2020年，全市法院新收商品房買賣合同糾紛案件分別為1854件、2623件、5016件、5691件，案件數量呈逐年上升趨勢。個別基層法院新收案件數量呈激增態勢，如市中法院2019年收案786件，2020年收案倍增至1575件；歷城法院2019年收案642件，2020年增至1105件；濟陽法院2018年收案11件，2019年激增至1063件。通過對已生效的裁判文書進行數據分析，可以看出該類案件呈現以下特點：

（一）群體性訴訟比重大，收案呈現集中性、階段性

商品房開發建設以人口聚集居住為目的，購買主體多，且交付集中，違約情形大體相同，起訴時就會出現一個樓盤、一個小區的群體性訴訟。提起訴訟的是一部分維權意識較強的買受人，其余買受人則處于觀望狀態，一旦案件審理結果對其有利，則其他同種情況的買受人會立刻提起訴訟，由此，在一批案件審理終結后，又會產生一批階段性訴訟。如歷下法院2020年收案882件，其中群體性訴訟案件為865件；市中法院2020年收案1575件，其中群體性訴訟案件為1547件。

（二）買方起訴案件比重大，訴訟請求從單一性向多樣性轉變

商品房交易多為期房，是預售房，買方在合同簽訂后不論是現金交易還是按揭貸款，都已履行完合同約定的義務，后其只享有對賣方履約的期待權，商品房買賣合同后履行義務的違約主體基本是賣方，因此起訴主體以買方居多。傳統商品房買賣合同糾紛爭議主要集中在逾期辦證、繼續履行、交付房屋不符合約定、買賣合同效力等方面，但近年來受拆遷補償、限購、限貸、限價等政策影響，新類型商品房買賣合同糾紛不斷涌現。

（三）結案方式以判決和調解居多，訴前調解作用尚未充分發揮

該類案件以判決方式結案的案件數逐年上升，年均2000件左右，尤其以近兩年最為明顯，說明疑難復雜案件正日益增多，部分案件在進入訴訟程序后，因法律關系復雜，雙方矛盾難以調和，需要通過審理查明案情判決結案。隨著多元化糾紛解決機制的持續推進，各法院不斷強化訴前調解工作，但近兩年確認協議有效的結案數僅為120件左右，說明此項工作成效初顯，但作用尚未充分發揮。

（四）案件平均審理天數逐年縮短，審判效率不斷提高

該類案件2017年平均審理天數為107.58天，2018年平均審理天數為140.10天，2019年平均審理天數為81.41天，2020年平均審理天數為42.03天，呈現逐年下降趨勢。案件的結案方式對平均審理天數影響較大，隨著調解、撤訴、確認協議有效的結案數逐年上升，案件平均審理天數逐年下降。2020年初，最高法院啟動民事訴訟程序繁簡分流改革試點工作，濟南法院作為改革試點法院，探索推進“先調+速裁”工作模式，上述改革措施的持續推進，對2020年案件平均審理天數的大幅下降發揮了積極影響。

（五）維持判決案件占大多數，二審改判以法律適用問題居多

2017—2020年二審裁判文書中，維持原判的有2097件，撤回上訴的有606件，改判的有454件，發回重審的有10件。從以上數據可知，二審法院更傾向于維持原判，維護既有裁判的穩定性。在二審改判的454件案件中，判決錯誤的有1件，事實認定錯誤的有28件，法律適用錯誤的有425件。事實認定問題多集中在個案上，法律適用問題多集中在群體性訴訟案件上。

二、審理涉房地產糾紛的難點問題及裁判思路

現行法律法規雖對房屋買賣合同相關問題作了較為詳盡的規定，但因該類糾紛本身具有復雜性，且隨著房地產市場的變化新情況、新問題頻發，既有法律規則面臨新挑戰，該類糾紛越來越成為審判實踐中難點所在。

（一）房屋買賣合同糾紛中訴請撤銷網簽備案的處理

2010年國務院辦公廳發布《關于促進房地產市場平穩健康發展的通知》（國辦發〔2010〕4號）明確規定“進一步建立健全新建商品房、存量房交易合同網上備案制度，加大交易資金監管力度”，確立了房屋交易合同的網上公示制度。住建部后于2018年發布《關于進一步規范和加強房屋網簽備案工作的指導意見》（建房〔2018〕128號），要求全面推行房屋網簽備案制度。根據上述規定，房屋買賣雙方簽訂合同后，房地產開發企業或房產中介機構通過登錄房屋網簽備案系統平臺進行網簽操作，房屋網簽備案系統網上賦予合同備案編碼，并對房屋交易狀態進行公示。在網簽備案系統平臺注冊的房地產開發企業或房產中介機構雖可自行登錄進行網簽操作，但買賣雙方并無隨意撤銷網簽的權利，若發生撤銷網簽的事由，雙方仍需向房屋登記管理部門申請撤銷。為防止買賣雙方采取弄虛作假等手段，通過撤銷或變更網簽進行投機炒房，各地政府或住建部門對于網簽撤銷大多設置了嚴格的限制條件，如濟南市城鄉建設委員會于2016年發布《關于規范商品房預（銷）售合同撤銷及變更有關問題的通知》，規定商品房網簽合同撤銷需符合以下情形：1.房地產開發企業與買受人之間因某方違約而發生糾紛，經仲裁機構、法院裁定或判決需要撤銷合同的（提交裁定或判決的有效證明）；2.房屋交付使用自公布之日起90日內，買受人所購房屋因存在嚴重質量問題，經有關部門認定，需要解除合同的（提交質量監督機構出具的質量鑒定報告）；3.商品房交付后，實測建筑面積與合同約定誤差超過±3%，商品房買賣合同中已約定解除的（提交測繪機構的房屋測繪報告）；4.法律法規允許的其他情形（寫明具體內容并提交相關證明）。

關于合同備案問題，《城市房地產管理法》第45條、《城市房地產開發經營管理條例》第27條、《城市商品房預售管理辦法》（2004年修正）第10條規定，房地產開發企業應當自商品房預售合同簽訂之日起30日內，向房地產管理部門和市、縣人民政府土地管理部門辦理商品房預售合同登記備案手續。合同備案是法律賦予房地產管理部門對商品房預售合同辦理登記備案的行政管理職權。房地產交易實踐中，買賣雙方網簽后還需向房地產管理部門辦理合同登記備案手續，實踐中通常稱為網簽備案。

當事人雙方就合同效力、合同履行、合同解除等產生爭議提起訴訟時，往往將網簽備案撤銷問題作為一項獨立的訴訟請求一并提出，審判實踐中對此處理方式不一，有的法院僅針對合同本身問題作出裁判，有的法院對撤銷網簽備案訴請一并處理。針對該類訴訟請求，可從以下幾方面予以考慮：

1.網簽備案為行政管理措施。網簽是指房屋買賣合同雙方自合同簽訂后到房地產登記部門作備案登記，對該房屋交易行為進行網上公示，以防止開發企業捂盤及一房多賣的房屋交易網絡化管理制度。備案是法律賦予房地產管理部門的一項行政管理職權。買賣雙方線下達成買賣合同合意后，通過登錄網簽備案系統平臺在線填寫合同，雙方簽字確認完成網簽，網簽備案系統網上賦予合同備案編碼，雙方即可查詢系統中房源交易狀態等信息，網簽備案系統同時發揮交易信息網上公示作用，房地產管理部門對該網簽合同在一定期限內完成備案。因此，網簽備案只是房地產登記部門對房屋交易事實狀態的一種記載，屬于行政管理措施。

2.撤銷網簽備案的訴請不具有獨立性。網簽備案是一項行政管理措施，不具有審查、許可或確認的性質，不改變原有的法律關系，也未對任何人設定新的權利義務。房屋交易行為中，對當事人產生實體權利影響的是房屋買賣合同的效力確認、合同的繼續履行或合同解除事宜，網簽備案程序依附于房屋買賣合同而存在，不具有獨立存在的現實意義。合同相關事宜產生的爭議經人民法院或仲裁機構對合同本身權利義務作出裁決后，房地產管理部門即可依據生效裁決對當事人的網簽撤銷申請作出處理，當事人提出撤銷網簽備案的訴請不具有獨立性，人民法院可不予審查，僅就合同本身問題作出裁判即可；對于當事人僅就撤銷網簽備案提起訴訟的，可裁定駁回起訴。

3.訴請撤銷不正當目的的房屋買賣合同網簽備案不具有訴的正當性。房地產開發企業為尋求利益最大化，采取各種措施規避政府穩定房價的調控政策，最常見的就是與企業內部職工簽訂商品房預售合同并辦理網簽手續，以達到囤積房源、捂盤惜售的目的，后與內部職工解除合同，撤銷網簽備案，待房屋價格上漲后另行出售。此種情形下，房地產開發企業必然要向房產登記部門大批量提出撤銷網簽備案申請，房產登記部門通常不予撤銷網簽備案，房地產開發企業則通過訴訟要求法院判決撤銷網簽備案。對此，我們認為，此類訴訟不具有正當性，買賣雙方對解除合同、撤銷網簽備案不存異議，訴的目的是實現捂盤惜售、炒房投機等違規目的，以獲取不正當利益；買賣雙方簽訂商品房預售合同時不具有真實的買賣合意，通過“虛偽通謀”的意思表示達到不正當目的；網簽備案作為一項行政管理措施，當事人訴請撤銷網簽備案手續不具有訴的利益。綜上分析，此類案件采取裁定駁回起訴的處理方式更為妥當。

（二）拆遷補償安置背景下合同效力確認訴訟的處理

隨著城鎮化進程的快速發展，越來越多城市周邊的農村集體土地被征收，國家“公平補償”政策的確立使被拆遷人會獲得可觀的拆遷補償利益。在巨大利益驅動下，很多十幾年甚至二十幾年前的房產出賣人提起民事訴訟，以買受人并非農村集體經濟組織成員為由要求確認買賣雙方簽訂的房屋買賣合同無效。此類糾紛的處理往往面臨兩難選擇，從法律適用層面而言，很多農村集體土地上的房產買受人并非本集體經濟組織成員，甚至部分買受人為城鎮居民，所簽訂的房屋買賣合同確屬無效合同，但從審判社會效果而言，買受人受讓房產多年后，很多已進行過重建或多次修繕，交易狀態早已穩定，若滿足出賣人的利益驅動確認合同無效，不僅不利于維護交易穩定性，也與誠實信用原則相悖。對此，我們認為，該類糾紛應深究出賣人提起訴訟的真實目的與深層訴求，此類案件以裁定駁回起訴為宜，理由如下：

1.涉及拆遷補償安置利益的深層訴求不具有正當性。《民法典》第132條確立了民事權利行使應遵循正當行使和禁止權利濫用原則，權利人應依權利目的正當行使權利。農村集體土地上的房產于若干年前即已轉讓，交易狀態早已穩定，在房產被拆遷或擬被拆遷背景下，出賣人倏然提起訴訟要求確認合同無效，要求打破早已穩定的交易狀態，其訴訟深層目的顯而易見，即確認合同無效后使房產重新歸其名下，從而獲得拆遷補償安置利益。該類訴訟以違反誠實信用原則為導引，以濫用權利為手段，以獲得不正當利益為目的，出賣人訴權的行使不具有正當性。

2.拆遷補償安置利益的主體資格認定不屬于民事案件受案范圍。前已述及，在拆遷補償安置背景下出賣人提起訴訟的深層目的是獲取拆遷補償安置利益，雙方當事人爭議的根本問題在于獲取房屋拆遷補償安置利益的主體資格，而主體資格問題應由政府主管機關予以確定，屬于拆遷補償安置爭議應解決的問題，不屬于人民法院審理民事案件的受案范圍。

（三）預約合同與本約合同定性問題

《商品房買賣合同司法解釋》（法釋〔2020〕17號）第5條、《商品房銷售管理辦法》第16條的規定一定程度上明確了商品房預約合同與本約合同的認定標準，具有一定指導作用，但上述規定對預約合同的歸責原則、責任方式、責任范圍等均未予以明確。司法實務中，對如何定性預約合同與本約合同、合同能否繼續履行、違反合同的責任性質是違約責任還是締約過失責任及如何確定賠償范圍等問題極易陷入困惑和兩難境地。

1.全面把握預約合同與本約合同性質判斷的三方面要件。若認購協議、訂購協議或預訂協議僅具備《商品房銷售管理辦法》第16條規定的13項內容的部分內容，雙方易對合同性質產生爭議。對此，我們認為，對于合同性質的判斷可從以下幾方面考慮：一是雙方在協議中是否約定再行訂立本約合同，是否實際簽訂了本約合同；二是簽訂認購協議、訂購協議或預訂協議時是否存在“事實和法律上的障礙”，導致合同部分條款缺失或不確定，雙方無法就合同履行的相關事宜作出明確具體的約定，即雙方能否依據認購協議、訂購協議或預訂協議的約定，履行商品房買賣合同中關于購房款支付、房產交付時間及條件、房產登記、產生爭議時的違約責任等相關權利義務；三是買受人是否支付了全部或達到一定比例的購房款。考量上述三方面事實后，基本可以對預約合同或本約合同的性質作出認定。

2.嚴格區分預約合同與本約合同違約責任的歸責原則。預約合同具有獨立性，從本質上表現為預約合同是訂立本約合同的訂約程序，當事人訂立預約合同時，簽訂本約的條件尚未成熟，訂立預約合同的目的是約定簽訂本約的相關事宜。如果對預約合同違約方適用嚴格歸責原則，顯然有失公平。我們認為，對違反預約合同的違約方應當適用過錯責任原則，在區分買受人、房地產開發企業過錯的基礎上，確定雙方的責任承擔范圍；而本約合同一般應適用嚴格責任原則，僅在法律法規等有特別規定的情況下，適用過錯責任原則。

3.謹慎避免判決預約合同違約方履行締約義務。關于一方違約后，能否判決預約合同違約方繼續履行合同的問題，訂立預約合同的目的在于對雙方締結本約合同的相關事宜作出約定，而合同的簽訂必須建立在雙方合意基礎上，強制一方與另一方簽訂商品房買賣合同則有違合同締結自由原則，因此在一方當事人違反預約合同拒絕簽訂本約合同的情形下，不宜判決買賣雙方繼續履行商品房買賣預約合同，強制雙方訂立本約。

4.酌情支持預約合同守約方信賴利益損失。商品房預約合同往往約定定金條款，對違約方能否適用定金罰則，根據《商品房買賣合同司法解釋》（法釋〔2020〕17號）第4條的規定，主要審查買賣雙方在談判訂立本約合同過程中是否履行了誠實信用的談判義務。對于違約方因違反預約合同給守約方造成的損失高于約定的違約金或定金的，《民法典》第585條、第588條均規定，守約方可以要求違約方賠償超過違約金或定金的損失。如何認定這一損失則是審判實踐中的難點問題。對此，我們認為，預約合同的簽訂為當事人簽訂正式商品房買賣合同提供了進一步磋商的機會，使當事人具有簽訂正式商品房買賣合同的可能性，一方違約僅導致守約方喪失了就簽訂正式商品房買賣合同進一步磋商的機會及簽訂合同的可能性，并非獲得商品房本身的利益。守約方產生的是機會損失，對此可適用《民法典》第500條規定，以締約過失責任為歸責原則認定的信賴利益損失為守約方的實際損失，守約方的信賴利益損失應基于公平原則，結合違約方的過錯程度、守約方的損失情況、違約方的獲益情況等予以綜合認定。

（四）銷售廣告和宣傳內容是否為合同內容的認定

商品房銷售廣告中說明和允諾通常有以下幾種情形：1.對商品房自身情況的說明，如樓棟布局、戶型、裝飾裝修、配套管道煤氣、有線電視、遠傳水表、進口電梯等功能性特征等；2.對商品房周邊居住環境及公共配套設施情況的說明，如公園、綠化、商業服務、文化教育、醫療衛生等公共設施和供暖、供水、供電、小區景觀、道路等基礎設施；3.向買受人提供某些優惠或附帶贈送禮品的說明；4.承諾“還本銷售”“售后返租”等售后回報，為銀行按揭貸款買房的買受人提供“回購貸款”，以及為外地買受人辦理本地城市戶口等。針對上述商品房銷售廣告或者宣傳內容的性質認定，我們認為，可從以下幾個方面進行考慮：

1.廣告內容具體明確。第一，從廣告所使用的語言文字考察，如果在銷售廣告中對開發范圍內的房屋及設施的描述十分詳實，有數據說明，這樣的說明和允諾應視為“明確具體”；第二，書面的文字表述雖不夠詳細、精確，但通過沙盤、模型、小區平面圖等能夠確定項目大小、房屋布局、戶型等信息，也應當視為“具體明確”；第三，從一般理性人的理解角度來考察，不能完全拘泥于語句，如房地產開發企業在銷售廣告中允諾有“超大游泳池”“五星級會所”等，雖然有部分內容是模糊、不確定的，但是一般理性人會認為至少開發規劃范圍內會有游泳池、休閑會所等。

2.對合同的訂立和價格的確定有重大影響。房地產開發企業對其開發項目規劃設計范圍內的商品房及相關設施所作的一些詳盡具體的說明和允諾，若足以讓買受人產生信賴而簽訂商品房買賣合同并對房屋價格的確定有重大影響，且買受人就此內容向出賣人提出訂立合同的行為并已使銷售廣告對象特定化的，應認定該說明和允諾為要約，買賣合同的訂立則為買受人對要約的承諾。即使該說明和允諾沒有明確訂立在合同之中，也應認定為合同內容，從證據收集的難易角度觀察，買受人收集說明和允諾“明確具體”的證據不困難，但要證明該內容對房屋價格的確定有重大影響卻非易事。對此，我們認為，為保護買受人的合法權益，對于廣告中的說明與允諾是否有重大影響這一問題的判斷，除非出賣人有相反證據，否則只要買受人能夠證明銷售廣告和宣傳資料中的說明和允諾“具體明確”，就無需再證明該具體明確的說明和允諾對房屋價格的確定有重大影響。但對于買受人提起的損失賠償訴訟，基于“誰主張、誰舉證”的基本原則，仍需買受人舉證證實銷售廣告和宣傳資料中的說明、允諾真實與虛假情況下的房屋差價損失。

3.排除條款的效力認定。為防止銷售廣告輕易被認定為要約，房地產開發企業通常會在商品房買賣合同或補充協議中載明“雙方的權利義務僅以合同為準，并且其他廣告均為要約邀請”等語句來阻礙《商品房買賣合同司法解釋》（法釋〔2020〕17號）第3條的適用。我們認為，該類語句的說明符合格式條款的概念和特征，是房地產開發企業事先作出的一種于己有利的合同條款，明顯是在減輕己方責任，加重對方義務，不宜直接確認其效力。《商品房買賣合同司法解釋》第3條為強制性規范，并非任意性規范，不能為合同約定所排除。

需要說明的是，對于出賣人在商品房銷售廣告中過分的商業吹噓以及就商品房規劃范圍之外的環境和公益設施進行的虛假宣傳，如未訂入合同中，不應視為合同內容，但不等于不承擔任何責任。若因此造成買受人損失的，買受人可根據《民法典》第147條、第148條、第151條、第500條的規定，要求出賣人承擔締約過失責任。

（五）逾期交房違約行為及免責事由的認定

目前近40%的糾紛為買受人向房地產開發企業主張逾期交房違約金，房地產開發企業應否支付逾期交房違約金、逾期交房違約金起算點應如何認定，實踐中并無統一標準。對此，我們認為，解決上述問題的關鍵在于房屋交付法定條件的認定問題。

1.商品房最低交付條件為取得竣工驗收備案單。《民法典》第799條、《建筑法》第61條、《城市房地產管理法》第26條第2款、《建設工程質量管理條例》第16條均規定“建設工程經竣工驗收合格的，方可交付使用”，即上述法律、行政法規規定建設工程需經勘察、設計、施工、監理等單位的驗收合格后方可交付使用。對于住宅小區的交付使用，1998年7月20日起施行的《城市房地產開發經營管理條例》第17條、第18條規定了住宅小區等群體性房地產開發項目竣工，應當進行綜合驗收，經驗收合格后，方可交付使用。根據上述規定，2004年11月25日山東省人民代表大會常務委員會發布的《山東省城市房地產開發經營管理條例》（第二次修正）第34條規定：“開發項目竣工后，開發企業必須進行項目綜合驗收。分期開發的項目，開發企業可以進行分期驗收。開發項目驗收合格后，方可交付使用。”2009年6月16日山東省住房和城鄉建設廳發布施行的《山東省房地產開發項目竣工綜合驗收備案辦法》第6條規定：“開發項目經綜合驗收合格后，方可交付使用。”2011年4月27日濟南市城鄉建設委員會、濟南市規劃局、濟南市城市管理行政執法局、濟南市住房保障和房地產管理局、濟南市市政公用事業局聯合下發的通知對該辦法進行了轉發。

從上述文件的歷史沿革可知，綜合驗收制度始于1998年，根據《國務院關于第三批取消和調整行政審批項目的決定》（國發〔2004〕16號），在國務院決定取消的行政審批項目目錄的第83項，國務院取消了住宅小區等群體性房地產開發項目竣工綜合驗收的行政審批。至此，《城市房地產開發經營管理條例》第17條、第18條規定不再是強制性效力性規定，商品房買賣雙方可以在合同中約定商品房的交付標準。

盡管國務院取消了住宅小區等群體性房地產開發項目竣工綜合驗收的行政審批，但是商品房的質量及配套設施建設等涉及業主人身安全，其交付必須達到法定最低交付標準。對此，我們認為，應以建設項目取得竣工驗收備案單作為法定最低交付條件，理由如下：

第一，《建設工程質量管理條例》第49條規定：“建設單位應當自建設工程竣工驗收合格之日起15日內，將建設工程竣工驗收報告和規劃、公安消防、環保等部門出具的認可文件或者準許使用文件報建設行政主管部門或者其他有關部門備案。建設行政主管部門或者其他有關部門發現建設單位在竣工驗收過程中有違反國家有關建設工程質量管理規定行為的，責令停止使用，重新組織竣工驗收。”據此，在備案過程中，若建設行政主管部門或者其他有關部門發現建設單位在竣工驗收過程中有違反國家建設工程質量管理規定行為的，責令停止施工，重新組織竣工驗收。可見，建設行政主管部門是在對房地產開發企業的申報資料及其他文件進行審查后才決定同意備案或者重新組織竣工驗收，說明建設工程是否驗收合格最終有審查權和監督權的機關是建設行政主管部門，其頒發的《商品房竣工驗收備案單》才是證明商品房經驗收合格的依據。

第二，商品房項目由施工單位交付給建設單位的過程中，經過了設計、勘察、施工、監理等部門的竣工驗收，取得竣工驗收的確認文件，建設單位組織上述單位竣工驗收是履行相應設計、勘察、施工、監理等合同義務的行為。竣工驗收后，再經過規劃、環保、消防等部門的認可，取得相應的驗收確認文件，建設工程質量監管部門才予以備案登記確認商品房項目合格，此系政府部門對商品房項目竣工驗收合格的行政確認。

第三，建設單位組織設計、勘察、施工、監理等進行竣工驗收系各單位履行的合同義務。因合同具有相對性，該種竣工驗收于買受人而言并不具有可信賴性，而政府部門對商品房項目竣工驗收的備案登記則具有公示效力，更具公信力。

2.逾期交房免責事由的抗辯需嚴格甄別。針對買受人提起的逾期交房違約責任訴訟，房地產開發企業主要從天氣原因、政府原因、環保原因等三方面抗辯免責。對此，我們認為，第一，對于抗辯因天氣原因停工導致逾期交房的，甄別處理。若因自然災害、遭遇不可抗力，出賣人主張順延交房時間的，予以支持；對屬于氣象部門統計的每年平均雨雪天氣、冰雹天氣或高溫天氣時間范圍內的天氣原因，則屬于正常商業風險，此項抗辯理由不予支持。第二，對于抗辯因政府拆遷或行政管理部門逾期辦理竣工驗收備案等行為導致逾期交房的，區別對待。由于政府拆遷或行政管理部門逾期辦理商品房竣工驗收備案等行為而導致出賣人不能按期交付商品房的，出賣人逾期交房的違約責任是否可因行政管理部門的過失而免責，要根據合同相對性原則、違約責任的相關規定加以分析。出賣人逾期交房違約責任屬于無過錯責任，其因第三人原因造成違約的，應當向買受人承擔違約責任。若因政府行為給出賣人造成損失，可以通過政府部門承擔行政責任來解決，而不應將該責任轉嫁給行政審批關系之外的買受人。第三，對于抗辯因政府“保藍天、治揚塵”等環保原因導致逾期交房的，綜合認定。對于政府有關部門直接向房地產開發企業發出停工通知的，是否可順延交房時間，應要求房地產開發企業提交監理日志、施工日志等證據材料以證實該期間確實存在停工情形；對于政府在公開渠道統一發布責令施工單位停工通知的，應結合涉案工程施工進度、是否屬于政府責令停工范圍、監理日志、施工日志等證據材料綜合認定是否屬于必須停工的范圍。

3.按日累計的逾期交房違約金請求權訴訟時效應分別起算。違約金請求權屬于債權，應適用訴訟時效的規定，但跟一般債權相比，按日累計違約金請求權有其特殊性，一種觀點認為，遲延交房違約金是當事人在合同中確定的一個整體性的合同權利，而不是按照違約天數具體分割為若干部分分別計算訴訟時效的獨立權利，在雙方未約定違約金的支付期限時，債權人任何時候都可以主張，只有當債務人明確表示不履行時，訴訟時效才可依法起算。另一種觀點認為，每日的遲延履行違約金均系單個獨立的債權，債權人起訴請求的違約金實際上是由多個債權組成的，每個債權的訴訟時效單獨起算。在沒有訴訟時效中斷、中止的情形下，從債權人起訴之日倒計3年起至實際履行之日止，按合同約定的標準計算違約金。

我們同意第二種觀點，理由如下：按照第一種觀點的做法，若債權人不要求債務人支付違約金，則訴訟時效就不起算，如此必然導致糾紛持續的時間延長，不利于矛盾的快速解決，債權人缺乏及時行使權利的動力，雙方當事人之間的關系會長期處于不穩定的狀態。將按日累計的違約金請求權看作未約定履行期限的債權，對違約方極不公平，因為會使其長期處于可能被追索的不穩定地位，而守約方對違約金請求權的行使卻完全沒有時間限制，雙方權利失衡。以債權人起訴之日倒推3年作為計付違約金的起算時間，可以促使債權人盡快行使權利，在保障守約方的救濟權利與違約方的時效利益之間實現平衡，亦符合訴訟時效制度的設立宗旨。

（六）逾期辦證違約責任的認定

房屋買賣都是先交付后辦理過戶手續，交付和辦理過戶手續之間需要一段時間。買受人不能在規定時間內取得房產權屬證書的原因比較復雜，主要原因有：土地使用手續不合法；房地產開發企業未支付全部土地使用權出讓金；房地產開發企業違章建房；房地產開發企業不能提供規定的資料等。根據《商品房買賣合同司法解釋》（法釋〔2020〕17號）第14條第1款的規定，買受人因上述原因未能辦理房屋產權登記手續的，房地產開發企業應向買受人承擔逾期辦證的違約責任。目前房地產開發企業未能為買受人辦理產權登記手續的原因是個別業主存在違反規劃擅自改建、加建行為，此種情況下，應否認定房地產開發企業構成違約，需慎重考慮：

1.房地產開發企業對于個別買受人的改建、加建行為不承擔逾期辦證違約責任。對于因個別購房業主擅自改建、加建行為導致無法為買受人辦理產權登記手續，買受人要求房地產開發企業承擔違約責任的，可遵循以下裁判規則：第一，房地產開發企業對其商品房項目開發過程中的違建行為承擔違約責任。因商品房項目存在違建情形，導致提交的商品房初始登記必備材料未通過登記機關審查被退回的，商品房開發企業承擔逾期辦證違約責任。第二，房地產開發企業對買受人辦理產權轉移登記手續僅負協助義務。在合同約定的期限內，房地產開發企業向產權登記機關提交了商品房初始登記必備材料，已通過登記機關審查合格的，視為已完成了合同約定的辦證協助義務。第三，因個別買受人的擅自改建、加建行為導致無法辦理產權轉移登記手續的，房地產開發企業不承擔違約責任。房地產開發企業在合同約定期限內向產權登記機關提交了商品房初始登記必備材料，已通過登記機關審查合格的，但因個別買受人改建、加建行為導致商品房初始登記材料被登記機關退回的，買受人要求房地產開發企業承擔逾期辦證違約責任的，不予支持。但有證據證明房地產開發企業在訂立合同時告知買受人可以改建、加建的，不能免除房地產開發企業逾期辦證的違約責任。

房地產開發企業在其將商品房按約交付給買受人后，即完成了房產交付義務，對于個別買受人接收房產后的擅自改建、加建行為，房地產開發企業不負有管理的職責與義務。山東省濟南市不動產登記中心官網公布的《新建商品房轉移登記新流程說明》將原來房地產開發企業和業主必須共同到登記機關現場申請辦證的要求，改為可以由房地產開發企業先行申報并留存資料，后續業主可隨時到任意不動產登記大廳申請，不受時間和地點的限制。從辦證具體操作流程來看，房地產開發企業在申請辦理新建商品房首次登記（辦大證）時，轉移登記（分小證）預申請業務同時開展，即辦大證申請時，分小證準備工作同時進行。若房地產開發企業向房屋產權登記機關提交了辦理房屋不動產權證所需資料，且提交的資料符合產權登記機關的要求，買受人即可自行前往辦理房屋產權轉移登記手續，此時房地產開發企業即完成了協助買受人辦理產權轉移登記手續的義務。個別購房業主接收房屋后，擅自改建、加建的違法行為，應由城市規劃行政主管部門或其他相關行政主管部門采取予以強制拆除等行政強制執行措施，其違建行為的惡果不應由其他買受人或房地產開發企業承擔，房地產登記主管部門可先為其他購房業主辦理產權轉移登記手續，對違建房屋采取不予辦理轉移、抵押等登記的方式進行權利限制，若違法、違章建設情況消除后，再行解除權利限制。

基于上述考慮，濟南中院民五庭將上述審判經驗及裁判規則向相關行政主管部門提出司法建議，建議行政主管部門對此種情形下的房地產開發企業先行辦理產權初始登記，對個別買受人的違建行為進行單獨權利限制，以合理保護其他買受人的合法權益。行政主管部門對上述司法建議予以采納，濟南市自然資源和規劃局、濟南市城市管理局于2020年7月6日作出《關于對不動產首次登記中存在違建情況處理意見的通知》（濟自然規劃發〔2020〕104號），規定對申請辦理不動產首次登記過程中，在現場調查中發現部分房屋實際現狀與規劃批建不一致的，由不動產登記中心將與批建不一致的房屋清單函告相關區城管行政執法部門。同時，不動產登記中心先行為建設單位辦理樓幢“大證”，并對存在違建的房屋進行權利限制，不予辦理轉移、抵押等登記。

2.以LPR的1.69倍—1.95倍為標準認定逾期辦證違約金的上限。根據《商品房買賣合同司法解釋》（法釋〔2020〕17號）第14條第2款及《買賣合同司法解釋》（法釋〔2020〕17號）第18條第4款規定，因房地產開發企業逾期辦證給買受人造成的實際損失以已付購房款總額為基數，按違約行為發生時全國銀行間同業拆借中心公布的一年期貸款市場報價利率（LPR）標準的1.3倍—1.5倍計算，根據《合同法司法解釋（二）》第29條第2款關于違約金過分高于實際損失的認定標準，違約金以實際損失為基數上調30%，故買受人主張違約金應以已付購房款總額為基數，按違約行為發生時全國銀行間同業拆借中心公布的一年期貸款市場報價利率的1.69倍—1.95倍計算。關于逾期辦證違約金應否設立總額上限的問題，我們認為，逾期辦證違約是一種持續性違約，有可能會出現違約期間過長，違約金數額較大的情形，但因房地產開發企業與買受人簽訂商品房買賣合同約定辦理房屋產權登記的時間時，已經預留了較為充足的寬限期，在簽訂合同時其應預見到房屋產權登記的合理辦理期間，由于其怠于履行義務，導致持續逾期辦證，根據平等自愿原則，不宜設置逾期辦證違約金總額的上限。

3.及時釋明引導買受人在無法辦理產權登記時變更訴訟請求。商品房項目因違章建設等原因，致使無法辦理房屋產權證書的，屬于《民法典》第580條規定的法律上或事實上不能履行的情形，買受人取得房屋產權登記的合同目的已不能實現，法院應向當事人行使釋明權，是否要求解除合同。買受人請求解除合同并要求房地產開發企業承擔違約金或賠償損失的，予以支持。但法院在支持違約金或損失賠償的同時，應扣除前期已經支付或已經生效判決認定的應當支付的逾期交房違約金和逾期辦證違約金，原因在于逾期交房和逾期辦證違約金是在合同繼續履行前提下的遲延履行違約金，而因解除合同產生的違約金是在合同目的不能實現的根本違約情況下的違約責任，二者不能同時并存。經法院釋明后，買受人拒絕變更訴訟請求，堅持主張逾期辦證違約金的，可判決駁回訴訟請求。對于因商品房項目未取得規劃手續等原因導致無法辦證的，可參照《八民會議紀要》第21條的規定處理，“對于未取得建設工程規劃證可證或者未按照建設工程規劃許可證規定內容建設的違法建筑的認定和處理，屬于國家有關行政機關的職權范圍，應避免通過民事審判變相為違法建筑確權。當事人請求確認違法建筑權利歸屬及內容的，人民法院不予受理；已經受理的，裁定駁回起訴”。

（七）紅線外基礎設施建設原因導致瑕疵交房或辦證不能的責任承擔

根據《商品房買賣合同司法解釋》（法釋〔2020〕17號）第10條規定，若房屋質量問題嚴重影響正常居住使用的，買受人有權請求解除合同和賠償損失。司法實踐中，對于因房屋嚴重質量問題導致合同解除的爭議往往不大，買賣雙方爭議更多的是房地產開發企業的瑕疵履行行為，如交付的房屋未達到市政供水、供電、供熱等要求，未接入市政供水、供電、供熱管網工程，買受人據此要求房地產開發企業對其瑕疵履行行為承擔違約責任。此種情形下，房地產開發企業的責任承擔問題，仍應以雙方當事人在自愿平等協商原則下形成的合意內容為責任認定的主要遵循。

1.合同中約定的“水、電、熱于房屋交付時已接通”是否指必須接入市政供水、供電、供熱系統。從《電力供應與使用條例》（國務院令第666號）第2條，《供電營業規則》第12條，《山東省城鎮居民二次供水管理規定》第12條、第13條，《山東省供熱條例》第15條規定可以看出，商品房項目的供水、供電、供熱項目均需通過竣工驗收合格方可交付使用，其根本原因在于市政供水、供電、供熱系統具有若干技術參數標準要求，有利于保障居民的正常使用安全，臨時供水、供電、供熱項目因缺乏政府主管部門的監管，存在一定的安全隱患。商品房買賣合同約定的達到使用條件，應解釋為達到市政供水、供電、供熱條件。當然，對于納入政府規劃范圍的經局部改造后接入市政供水管網系統的自備井，因其定期接受政府主管部門的質量檢測，由政府主管部門對于住宅小區的用水供應進行監管，應視為達到用水條件。

2.房地產開發企業是否應對未達到市政供水、供電、供熱條件的商品房瑕疵交付行為承擔違約責任。房地產開發企業將未達到市政供水、供電、供熱條件的商品房交付給買受人是否應承擔瑕疵履行的違約責任，應以合同約定為依據進行判斷。對于雙方在合同中約定“上述使用條件若因買受人原因、國家法律法規、政策變更、大規模流行性疾病、拆遷、政府職能部門或不可抗力導致延誤的，出賣人不承擔違約責任”的，若房地產開發企業持上述理由抗辯，且提供的證據足以證實商品房項目未能達到市政供水、供電、供熱條件系因國家法律法規、政策變更或政府職能部門等原因造成，并非其怠于履行責任導致，則房地產開發企業抗辯的合同約定的免責事由成立，買受人要求房地產開發企業承擔瑕疵履行違約責任的，不予支持。若雙方在合同中未就此約定免責事由，鑒于房地產開發企業履行交房義務的歸責原則為嚴格責任原則，即便交付的房屋未達到市政供水、供電、供熱條件并非因其自身原因導致，其仍應承擔瑕疵履行的違約責任。

3.房地產開發企業是否應對紅線外基礎設施建設原因導致的逾期辦證行為承擔違約責任。根據《山東省房地產開發項目竣工綜合驗收備案管理辦法》第6條規定：“房地產開發項目綜合驗收包括紅線內市政基礎設施（道路、綠化、路燈、環衛、排水等）是否按照要求建設，并達到使用條件；紅線內水、電、氣、暖等基礎設施是否按照有關要求建設，達到使用條件且已交由專業經營單位負責運營管理。”據此，紅線內水、電、氣等基礎設施是否并入市政管網工程影響住宅小區綜合驗收備案，而住宅小區綜合驗收備案直接影響房屋所有權初始登記。因紅線外的基礎設施建設未完善等原因導致紅線內基礎設施無法并網，造成住宅小區無法綜合驗收備案的責任不在房地產開發企業，根據逾期辦證違約責任過錯責任的歸責原則，房地產開發企業對于住宅小區逾期辦證不具有過錯，買受人要求房地產開發企業承擔逾期辦證違約責任的，不予支持。

需要說明的是，自2019年初，濟南市不動產登記中心官方網站公布的《國有建設用地使用權及房屋所有權首次登記說明》中顯示，國有建設用地使用權及房屋所有權首次登記申請人提交的資料中不再包含建設項目綜合驗收備案證明或分期綜合驗收備案證明，僅需提交建筑工程已經竣工的材料即可。也就是說，自2019年初，房地產開發企業只要提交建筑工程已經竣工的材料即可辦理初始登記，建設項目綜合驗收備案證明或分期綜合驗收備案證明不再是影響房屋產權初始登記的因素，房地產開發企業自此時起不再存在因未取得綜合驗收備案證明導致承擔逾期辦證違約責任的問題。

（八）限購、限貸政策導致合同不能履行的責任承擔

自1998年住房體制改革以來，國家對房地產市場已經進行了多輪政策調控，在此期間出現大量房地產糾紛，具體表現為，因限購政策出臺，買受人無法辦理產權轉移登記，要求解除合同的糾紛增多；因限貸政策出臺，由于首付款比例上升或限貸導致買受人無力承擔首付款或者無法辦理貸款，退房糾紛增多；簽訂陰陽合同、炒賣房號、部分房地產開發企業以毛坯房改精裝房出售等規避限購、限貸、限價政策的情形增多；房屋中介機構主張中介費的糾紛增多。根據《商品房買賣合同司法解釋》（法釋〔2020〕17號）第19條規定，對于一方當事人以限購、限貸政策導致商品房買賣合同無法繼續履行為訴訟理由的，認定買賣雙方的責任承擔問題的關鍵在于合同無法繼續履行的事由是否屬于該司法解釋規定的“不可歸責于當事人雙方的事由”。審判實踐中，我們建議作如下處理：

1.買受人因限購政策導致無法辦證的，可請求解除合同。對于因限購政策導致無法辦理房屋所有權移轉登記，當事人要求解除合同的，屬于不可歸責于雙方的事由，除非當事人明確約定予以排除，一般可予以支持。出賣人應當將收受的購房款或者定金返還買受人，出賣人要求買受人繼續履行合同、承擔違約責任或者適用定金罰則的，不予支持。

2.買受人因限貸政策導致無法付款的，可請求解除合同。對于買賣合同中約定以按揭貸款方式支付合同價款，買受人能夠舉證證明其確因首付款比例提高、貸款利率提高或不能辦理按揭貸款等因素，導致無履約能力的，買受人請求解除合同，并要求出賣人返還購房款或定金的，經審查屬實，應予支持。對合同未明確約定以按揭貸款方式付款的，買受人以信貸政策變化為由請求解除買賣合同的，原則上不予支持。

3.因政策原因導致房屋買賣合同無法繼續履行的，不支持居間費用。對于房屋買賣雙方因居間人的居間行為訂立合同，但因房地產新政的實施而無法履行，居間人請求支付居間費用的，不予支持，但居間人可以要求委托人支付從事居間活動的合理支出。居間人規避房地產新政政策，違規操作，惡意促成買賣雙方訂立合同，其主張委托人支付報酬的，不予支持。房屋買賣合同當事人請求房地產中介機構退還當事人委托其保管的購房款、定金和房屋產權證書等資料的，應予支持。

（九）“捆綁裝修”合同的判斷及效力認定

濟南市政府及相關主管部門針對全款購房、拒絕使用商貸或公積金貸款以及“毛坯變裝修”變相漲價等問題分別于2018年4月、7月出臺相應政策予以及時規范，但部分房地產開發企業仍利用“雙合同”（買賣合同捆綁裝修合同）模式銷售房屋，將房屋交易價格拆分為兩部分，一部分為買賣合同價款，另一部分為裝修價款。若“捆綁裝修”合同與商品房買賣合同共同構成了買賣雙方主要權利義務的購房協議的內容，則買受人單獨針對裝飾裝修合同提出請求撤銷或確認無效的，實際忽略了商品房買賣合同和裝飾裝修合同捆綁的性質，未將裝飾裝修合同與商品房買賣合同納入整個房屋買賣合同的背景中綜合考量。我們認為，對于裝飾裝修合同的效力不宜作單獨區分判斷，裝飾裝修合同約定的裝修款，可視為購買房屋總價款的組成部分。

1.“捆綁裝修”合同為有效合同。對于“捆綁裝修”合同的效力，我們傾向于認定合同有效，因各地土地房管部門出臺的限價政策并非效力性強制性規定，房地產開發企業與買受人訂立合同的目的仍在于房屋買賣，并不能構成“非法目的”，而在買受人知悉并同意“捆綁裝修”合同安排的情形下，也無法認定構成搭售行為或設置不合理交易條件，至于“損害社會公共利益”的認定，應持謹慎態度。

2.違約金以合同價款與裝修款總額為基數進行計算。對于存在“捆綁裝修”合同情形下，買受人要求房地產開發企業承擔逾期交房或逾期辦證違約責任的，違約金支付需以確定已付購房款總額為前提按日累計計算。基于“捆綁裝修”合同與商品房買賣合同在房屋交易過程中的整體性，違約金的計算基數應以購房款總額即商品房買賣合同中約定的價款與裝飾裝修合同中約定的裝修款的總和進行確定，而并非僅以商品房買賣合同中約定的價款為基數進行計算。

3.房地產開發企業仍是“捆綁裝修”合同的主要責任主體。雖然在合同表象上，裝修公司為合同當事方，但“捆綁裝修”合同中裝修公司并不具有實質性權利義務，也無需承擔相應責任，房地產開發企業是真正權利義務人。但若裝修公司已實質性承擔合同項下的裝修義務，其交付的工作成果不符合要求，也可能涉及責任承擔問題，至于房地產開發企業是否承擔共同責任，則需視有無合同約定及法律規定而定。

三、妥善處理涉房地產糾紛的對策建議

面對當前房地產糾紛的發展趨勢，房地產市場的有效規范需要法院與其他社會主體協同推進，形成合力，共同維護房地產市場的平穩健康發展和社會和諧穩定。

1.涉房糾紛涉及民生，事關社會大局穩定，在審理該類案件時，要正確理解和適用法律法規、司法解釋及相關指導意見，妥善平衡買受人、房地產開發企業及其他相關人的利益，實現調控政策與民事審判的有效銜接。加強與上下級法院的溝通聯系，深化裁判意見共識，指導基層法院把握好裁判尺度，避免案件批量發改。依據《濟南市中級人民法院關于審理商品房買賣合同糾紛適用集團訴訟程序若干問題的指導意見》，持續推進集團訴訟模式改革，將涉眾型商品房買賣合同糾紛案件納入集團訴訟程序，所有案件以同一案號合并審理，同時賦予生效裁判文書對同類案件的拘束力，從而有效減少案件數量，實現批量案件的高效解決。2020年，通過集團訴訟多部門長效聯絡機制，訴前化解糾紛近5000件，形成訴源治理良性循環。2021年1—6月，濟南中院新收商品房買賣合同糾紛案件293件，與2020年同期相比下降48.32%。強化訴前調解，加強類案指導，統一裁判標準的聚合效力凸顯。

2.政府相關部門嚴把“入口關”，對房地產開發企業在資金、技術、規模上實行較高標準，避免一些資金實力差、技術力量弱的房地產開發企業進入房地產開發市場。政府嚴查“交易關”，加強對炒房行為的甄別，打擊投機炒房行為；加強對房地產銷售領域虛假宣傳的整頓，打擊房地產欺詐行為；加大對房產中介機構的監管，對于中介機構幫助購房戶偽造社會保險、簽訂陰陽合同等規避房地產調控政策的行為，加大處罰力度。金融機構嚴審“資金關”，在為房地產企業辦理抵押貸款時，應當嚴格按照程序進行評估并跟蹤監管貸款使用情況，有效防止爛尾樓和房地產開發企業跑路現象。房地產開發企業嚴核“能力關”，涉房產糾紛易形成群體性案件，需對買受人的訴請是否具有合理性和合法性、法院能否支持、調解時機如何把握等進行綜合判斷，形成對群訴案件的風險預判能力。

3.針對房地產糾紛群體式、跟風式、信訪式訴訟頻發的特征，法院需加強與黨委政府相關職能部門的溝通協調，共同排查房地產矛盾糾紛，打造多層次、全方位的房地產糾紛聯動化解機制。圍繞案件審理中的熱點敏感問題進行風險研判，重在預防和解決影響社會和諧穩定的苗頭隱患，及時向相關行業和部門提出司法建議。通過開展普法宣傳、公開庭審過程、發布典型案例等方式，強化司法裁判的規范引領作用，強化當事人誠信意識和市場風險意識，通過依法打擊妨礙房地產市場平穩發展的各種違法行為，抑制妨礙房地產調控政策效能的消極因素，為營造穩定、公平、透明、可預期的法治化營商環境提供司法保障和服務。