我國古代監(jiān)察制度評析及其現(xiàn)代鏡鑒

鞏建萍

（西安文理學(xué)院馬克思主義學(xué)院，陜西 西安 710065）

習(xí)近平總書記指出：“歷史是從昨天走到今天再走向明天，歷史的聯(lián)系是不可能割斷的，人們總是在繼承前人的基礎(chǔ)上向前發(fā)展的。古今中外，概莫能外?！盵1]隨著《監(jiān)察法》頒布實施，我國新的監(jiān)察制度初步建立，但仍有諸多需要完善之處。深化國家監(jiān)察體制改革，不能罔顧我國的本土資源或歷史傳統(tǒng)，需要回顧歷史，從正反兩方面吸取經(jīng)驗教訓(xùn)，探索監(jiān)察制度在當(dāng)今社會的發(fā)展變化規(guī)律，完善并創(chuàng)新我國監(jiān)察體系的建設(shè)。

一、我國古代監(jiān)察制度的歷史沿革

我國古代監(jiān)察制度歷經(jīng)兩千多年發(fā)展，形成了獨特的一整套監(jiān)察制度，在管理吏治方面發(fā)揮了一定作用。這一制度萌芽于戰(zhàn)國，確立于秦朝，成熟于隋唐，宋元日漸嚴(yán)密，至明清形成比較完備的體系，積累了一定的經(jīng)驗。歷史沿革可分為以下幾個具體階段：

（一）初步確立階段：古代的監(jiān)察制度根據(jù)《周禮·?天官》記載，在古代官制中有“小宰”“大宰”兩職。[2]作用是監(jiān)督文武百官，也就是說在西周時就出現(xiàn)了此類官職，這也是今天監(jiān)察官的前身。秦朝時設(shè)立了行使監(jiān)督百官之權(quán)的“御史”。中央設(shè)有監(jiān)察行政官員與司法官員的御史大夫和御史中丞。六國統(tǒng)一，還制定了《置吏律》《除吏律》等法令。這就是我國監(jiān)察制度的發(fā)端。之后“漢承秦制”并略有發(fā)展，實施嚴(yán)刑峻法，全國分區(qū)設(shè)刺史，直至東漢御史臺模式進一步發(fā)展，逐漸豐富完善。

（二）發(fā)展階段：魏晉南北朝時期，雖為封建亂世，門閥氏族操縱朝政，但各王朝統(tǒng)治者反而較重視監(jiān)察制度，并在這一時期得以鞏固和發(fā)展。監(jiān)察組織完全獨立，機構(gòu)初具規(guī)模，是這個時期監(jiān)察制度最重要的建樹。自魏晉以來監(jiān)察法規(guī)方面突顯察舉和懲罰并重，導(dǎo)致門閥世族阻礙和破壞監(jiān)察工作，加之朝代頻繁更替，地方監(jiān)察制度逐漸喪失了相對固定和周密性。

（三）成熟階段：隋朝建立了以三省六部為核心的中央政府機構(gòu)，并確立御史臺為國家最高監(jiān)察機關(guān)，享有彈劾百官失職及彈劾皇子之權(quán)。唐代沿襲隋的監(jiān)察制度，監(jiān)察官分工明確，糾彈職責(zé)更加分明。唐朝還設(shè)有諫官，負(fù)有特殊權(quán)力，對皇帝進行勸諫、提議，對皇帝的詔書、命令及決策部門的政令予以駁斥等。

（四）強化階段：宋代延續(xù)唐代的監(jiān)察制度，進一步擴大監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察官職權(quán)，設(shè)有大理寺、刑部、御史臺。此外，因宋朝的御史職權(quán)擴大，兼負(fù)了諫官的職責(zé)，從而形成“臺諫合一”。明初，設(shè)都察院，六科給事中監(jiān)察六部，地方設(shè)監(jiān)察御史。監(jiān)察法律內(nèi)容更詳實、細(xì)密，以《憲綱條例》最為完備。清代除了秉承明制，更是制定出了我古代監(jiān)察法的代表之作——《欽定臺規(guī)》。

我國歷代王朝的監(jiān)察制度隨時代變遷逐步趨于成熟完備，形成了具有時代特色的思想體系。隨著我國封建社會的鼎盛，這套廉政思想體系及主張對各朝代的封建統(tǒng)治者澄清吏治，扭轉(zhuǎn)社會風(fēng)氣起到一定促進作用，但也不能說是完美無缺的。

二、我國古代監(jiān)察制度評析

我國古代監(jiān)察制度歷經(jīng)數(shù)千年發(fā)展，思想家和政治家積極探索反腐倡廉，提出了各種主張，內(nèi)容十分豐富，其主要特點表現(xiàn)為統(tǒng)治者內(nèi)部的以官糾官，盡管具有歷史局限性，但在客觀上產(chǎn)生了一定積極作用，有其歷史進步性。

（一）我國古代監(jiān)察制度的積極作用

1．監(jiān)察機構(gòu)垂直設(shè)置，相對獨立

我國古代自秦以來為有效管理國家，保證監(jiān)察工作的有效性，多數(shù)朝代的監(jiān)察機關(guān)職責(zé)就是監(jiān)察百官，自中央至地方垂直領(lǐng)導(dǎo)，具有相對獨立性。特別是魏晉以后監(jiān)察機構(gòu)與行政機構(gòu)徹底分離，成為完全獨立的機構(gòu)。此后，對監(jiān)察機構(gòu)的設(shè)立及其職權(quán)定位逐步由分散向集中轉(zhuǎn)變，防止機構(gòu)重疊，注重健全制度、堵塞漏洞，努力提高監(jiān)察質(zhì)量。

2．監(jiān)察官員選任與考核制度縝密，實行獎優(yōu)罰劣

古代王朝重視御史的選任，因為監(jiān)察官是治官之官。不同時代的官銜規(guī)定和表述雖有不同，但均要求選用德才兼?zhèn)洌瑒傊辈话?，疾惡如仇，且還要有豐富的從政經(jīng)驗、良好的政績等。漢文帝時規(guī)定“吏坐臟者皆禁錮，不得為吏”。唐代有“諸監(jiān)監(jiān)守自盜財務(wù)者，加凡盜二等，三十匹處絞”，還有關(guān)于監(jiān)察官必須回避原籍和居住所在地的規(guī)定，以確保監(jiān)察職能的公正實現(xiàn)等。由此可見，歷代對于監(jiān)察官員的選拔均十分嚴(yán)格。而對監(jiān)察官員的考核，比一般官員更加嚴(yán)苛，獎優(yōu)罰劣力度極大。唐宋時期設(shè)立監(jiān)察官員專門考核機構(gòu)，且不拘一格，拔擢重用考核優(yōu)秀的監(jiān)察官，唐代就有多人從御史大夫提升至宰相。為保障監(jiān)察工作正常運行，各朝代都有嚴(yán)厲懲戒失職監(jiān)察官規(guī)定，對監(jiān)察官進行再監(jiān)察。

3．注重“立法懲貪”的監(jiān)察原則

西周時期《呂刑》中就有了“五過之疵”規(guī)定。漢武帝時期的《刺史六條》、唐代的《監(jiān)察六法》、明代的《憲綱條例》、清代的《欽定臺規(guī)》等都是以法律的形式嚴(yán)格規(guī)制監(jiān)察權(quán)行使。尤其是以“欽定”命名，體現(xiàn)了監(jiān)察法制的極大權(quán)威，使監(jiān)察活動有法可依，監(jiān)察官員不得任意妄為，保障了監(jiān)察制度的平穩(wěn)運行[3]，這是我國古代監(jiān)察制度走向成熟的重要體現(xiàn)。我國古代監(jiān)察制度一定程度上起到了防治腐敗，遏制貪污瀆職，緩解社會不滿情緒和階級矛盾，維護封建統(tǒng)治秩序相對穩(wěn)定的作用。

（二）我國古代監(jiān)察制度的弊端

從辯證思維角度來看，任何事物的發(fā)展都具有兩面性，我國古代監(jiān)察制度作為封建時代的產(chǎn)物，其主要目的是加強中央集權(quán)、強化皇權(quán)、鞏固封建統(tǒng)治，不言而喻在很大程度上會存在明顯的歷史弊端。

1．監(jiān)察機制處于皇權(quán)控制之下

我國古代監(jiān)察權(quán)和行政權(quán)、司法權(quán)等權(quán)力設(shè)置均由皇帝決定，設(shè)立監(jiān)察機關(guān)的目的是鞏固封建統(tǒng)治，實質(zhì)是封建“人治模式”在監(jiān)察領(lǐng)域的反映。所以只有君主才是國家權(quán)力真正的監(jiān)督人，監(jiān)督的目的是維護皇權(quán)、限制官權(quán)，看似相對獨立，實際上是封建皇權(quán)的附屬品；國家權(quán)力機制依賴于皇權(quán)，御史監(jiān)察彈劾也完全取決于皇帝。

2．“以卑制尊”的脆弱體制

為使監(jiān)察機構(gòu)既發(fā)揮應(yīng)有效能，又要防止監(jiān)察機構(gòu)形成社會和地方獨立政治勢力，皇帝一方面賦予監(jiān)察官至高無上的權(quán)力，但同時又不得不壓低他們的官職品級。這就使我國古代監(jiān)察制度在實際運作過程中不可避免地存在著一種缺陷，監(jiān)察官員在彈劾高官貪腐時易遭打擊報復(fù)，輕則降職，重則喪命。這正體現(xiàn)了本身的脆弱性。監(jiān)察官員權(quán)重的確能為整飭吏治提供保證，但也可能成為滋生腐敗的資本。雖然豐厚的獎賞能激發(fā)監(jiān)察官員的反腐熱情，但也會導(dǎo)致為貪圖名利而濫用權(quán)力。

3．“官民對立”導(dǎo)致百姓監(jiān)督缺失

在我國歷代史料中，極少發(fā)動百姓對官吏進行監(jiān)察的歷史記載。這是官僚政治的利益驅(qū)動與階級屬性使然，因為向公眾開放監(jiān)察權(quán)就意味著階級利益的喪失，“官民對立”是那個時代的鮮明標(biāo)志。封建皇權(quán)體制決定了它不可能像現(xiàn)代社會一樣依靠人民群眾進行廣泛監(jiān)督和公眾輿論監(jiān)督，他們只能依靠國家權(quán)力來監(jiān)督國家權(quán)力，也就是自上而下以官監(jiān)官。這是封建制度本身無法克服的階級局限，這也決定了古代統(tǒng)治者從來就沒有，也不可能把官吏置于百姓的監(jiān)督之下。

三、我國古代監(jiān)察制度的現(xiàn)代鏡鑒

基于以上分析，我國古代的監(jiān)察制度在漫長的歷史進程中不斷發(fā)展完善，形成了較完整的體系，對后世的積極影響是顯而易見的；當(dāng)然，由于歷史時代的局限性，難免有不少負(fù)面效應(yīng)，正因如此，它能夠從正反兩方面給予我們以深刻啟示。由于我國《監(jiān)察法》頒布實施時間尚短，難免有不完備之處，在實際運行過程中也不可避免地暴露出諸多問題，諸如監(jiān)察法律體系存在一定的疏漏和死角、監(jiān)察機關(guān)的獨立性不夠等。盡管現(xiàn)代監(jiān)察制度的目的和手段與古代相比具有實質(zhì)性差異，但在保持官員廉潔和監(jiān)督方面是一致的。一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的經(jīng)驗。[4]總結(jié)和吸收我國古代監(jiān)察制度中的經(jīng)驗教訓(xùn)意義重大。

（一）獨立性和權(quán)威性是監(jiān)察機構(gòu)有效運作的關(guān)鍵

自上而下垂直的監(jiān)察體制是由我國古代社會的特點和國情決定的，其性質(zhì)是皇帝為了有效管理國家，監(jiān)察百官而設(shè)置的相對穩(wěn)定的機構(gòu)，監(jiān)察官員擺脫了行政、司法桎梏，被譽為“天子的耳目”，直接由中央監(jiān)察部門派駐，從而保障了監(jiān)察活動能夠有序高效進行。當(dāng)前，我國的監(jiān)察機構(gòu)是一班人馬兩套牌子，黨的紀(jì)委和政府的監(jiān)察機關(guān)合署辦公，克服了在同一起案件中，監(jiān)察力量無法集中統(tǒng)一、諸多機關(guān)分散辦公、資源浪費以及交涉管轄不暢，難以實現(xiàn)全面有效監(jiān)察的不足。

（二）完善監(jiān)察法律體系，使監(jiān)察制度規(guī)范化、法制化

監(jiān)察活動不能任意妄為，為防止權(quán)力過度擴張導(dǎo)致失衡，我國古代統(tǒng)治者大多以法律形式，詳盡而嚴(yán)密地明確規(guī)定監(jiān)察官員的監(jiān)察范圍、職責(zé)，以及官員獎懲，一定程度上保證了監(jiān)察隊伍的清廉。以古為鑒，參古酌今。反觀當(dāng)代，我國已經(jīng)相繼出臺了一些監(jiān)察法律法規(guī)，體現(xiàn)了我國大力構(gòu)建科學(xué)監(jiān)察制度的決心，但僅有空泛的法律條文是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，當(dāng)務(wù)之急是要盡快推出一系列與之配套的具有實踐操作性的、專項的更加細(xì)化的法律法規(guī)，讓監(jiān)督活動有章可循、有法可依，而不僅僅是原則性的規(guī)定。

（三）建立嚴(yán)格的監(jiān)察官員選任、考核、獎懲等制度

概括來講，我國古代對監(jiān)察官的選任一是要有德，具體表現(xiàn)為清廉、剛正、勤政、穩(wěn)重；二是要博學(xué)多才，精通業(yè)務(wù)，諳熟法令；三是要有較強的工作能力、豐富的工作經(jīng)驗和突出的工作業(yè)績。目前我國監(jiān)察機關(guān)工作人員來源復(fù)雜，干部素質(zhì)參差不齊，難以應(yīng)對手段翻新、變化多端的腐敗、違紀(jì)行為。建議設(shè)立專門的、嚴(yán)格的選拔制度。亦可借鑒當(dāng)下司法執(zhí)業(yè)資格、會計師從業(yè)資格等行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立從業(yè)資格證考試以提高紀(jì)檢監(jiān)察干部的準(zhǔn)入門檻，盡快培養(yǎng)出一批高素質(zhì)的專家學(xué)者隊伍，制定切實可行的測評標(biāo)準(zhǔn)；選拔程序公開、透明，利于社會公眾實時監(jiān)督，盡可能避免當(dāng)?shù)匦姓块T參與人事選拔。因此應(yīng)推進監(jiān)察程序法制化進程，建立新型、細(xì)化的考核、晉升、獎懲模式。

（四）強化社會監(jiān)督，優(yōu)化公眾監(jiān)督環(huán)境

我國古代大多在監(jiān)察體系內(nèi)部實行反監(jiān)互察機制，但古代監(jiān)察制度缺乏群眾基礎(chǔ)，基本沒有群眾對官員的監(jiān)督。不過唐朝賦予御史“風(fēng)聞奏事”特權(quán)，就相當(dāng)于現(xiàn)今的群眾舉報，只要不是造謠污蔑，監(jiān)察機關(guān)就應(yīng)受理。據(jù)不完全統(tǒng)計，改革開放以來，紀(jì)檢監(jiān)察深深扎根人民、緊緊依靠人民，查處的案件80%的線索系人民群眾提供。因此我們需要擴大群眾在干部選任上的參與度；繼續(xù)加強和完善信訪舉報的體系和網(wǎng)絡(luò)，可以在監(jiān)察委員會內(nèi)部設(shè)立專門的投訴委員會，鼓勵群眾利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)平臺進行監(jiān)督舉報、申訴、控告，同時還需要建立起群眾監(jiān)督的法律保障機制。誠然，一個不容否認(rèn)的事實是外部監(jiān)督必然有其局限性，一個突出的問題是誰來監(jiān)督紀(jì)檢檢察機關(guān)？其實說到底，在我國現(xiàn)行的政治體制框架內(nèi)一定意義上對紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督更為關(guān)鍵的是做好自我監(jiān)督，正如王岐山同志曾經(jīng)強調(diào)的，紀(jì)委要把自我約束同接受黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督結(jié)合起來，把制度的籬笆扎緊，建設(shè)忠誠干凈擔(dān)當(dāng)?shù)年犖?，回答好誰來監(jiān)督紀(jì)委的問題，不辜負(fù)黨的信任和人民群眾的期盼。[5]

監(jiān)察制度的完善本身就是一個不斷發(fā)展、變化、演進的歷程，在發(fā)展中完善，在變化中豐富，在演進中充實。汲取古代監(jiān)察制度中的養(yǎng)分，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，逐步形成防患于未然的、多層次、全方位的監(jiān)督與獎懲模式，以健全的法律填補監(jiān)督空白，實現(xiàn)國家監(jiān)察對所有行使公權(quán)力的國家公職人員的監(jiān)督全覆蓋，針對監(jiān)督中存在的死角和盲區(qū)，要做好事前警示預(yù)防，事中及時處理，事后嚴(yán)加規(guī)范等各方面工作，不斷創(chuàng)新完善監(jiān)察監(jiān)管方式，形成工作合力，保證黨紀(jì)國法得到一體遵循，推進增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。

總之，尊重歷史，正視歷史，以史為鑒，是當(dāng)下建設(shè)合理有效監(jiān)察制度題中應(yīng)有之義。