住房和城鄉建設部副部長黃艷：統籌城市規劃建設管理，提高城市治理水平

導讀

2021年9月25日，2020/2021中國城市規劃年會暨2021中國城市規劃學術季在四川省成都市隆重開幕，本屆規劃年會的主題是“面向高質量發展的空間治理”。住房和城鄉建設部副部長黃艷在大會上講話，以“統籌城市規劃建設管理 提高城市治理水平”為主題，與大家共同學習了中央領導同志的相關重要講話和指示精神，從七個方面分享了統籌城市規劃建設管理的政策舉措。

一、習近平總書記關于統籌城市規劃建設管理的重要論述

黨的十八大以來，習近平總書記就統籌城市規劃建設管理工作發表了一系列重要講話，做出一系列重要指示批示。黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展的第十四個五年規劃和二O三五年遠景目標的建議》對統籌城市規劃、建設、管理提出的明確要求，為走出一條中國特色城市建設和治理道路指明了方向，提供了根本遵循。

二、全面開展城市體檢，統籌城市規劃建設管理

（1）黨中央、國務院對城市體檢工作做出重要部署習近平總書記2015年在中央城市工作會議上指出：著力解決“城市病”等突出問題，健全社會公眾滿意度評價和第三方考評機制。

習近平總書記在2017年視察北京城市規劃建設管理：建立城市體檢評估機制。

中央全面深化改革委員會部署2020年改革任務，要求我部牽頭建立城市體檢評估機制。

中辦、國辦2021年7月印發文件，要求建立健全城市體檢評估制度、制定評估標準，要求城市政府定期開展體檢評估，并制定年度建設和整治行動計劃，依法依規向社會公開體檢評估結果。

（2）工作理念

體檢評估不是掛起來的診斷圖，是要把評估的報告轉成實際行動，把資源統籌起來，解決城市問題，解決城市發展目標問題。

第一，落實新發展理念，統籌城市規劃建設管理。這需要明確城市安全的底線在哪里、安全風險在哪。另外要推動新的發展目標，下個五年最重大的目標就是雙碳，這也是世界共同的目標。同時，要看到城市問題的病因在于不整體、不系統，我們有一個很好的規劃藍圖，但是實施規劃藍圖的各主體方是碎片的，所以系統性是需要解決的。

第二，堅持以人民為中心的發展思想，了解市民關心的問題，精準查找城市病。體檢評估要圍繞人民群眾關心的“房前屋后”的小事，增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感。通過城市體檢發現病灶、診斷病因、開出藥方，綜合施治解決短板和矛盾。

第三，堅持問題導向、目標導向和結果導向相結合。以問題導向為先，制定三個導向相結合的指標體系，全面評價城市規劃建設管理工作。倒逼城市政府加強目標、問題、資源的有效銜接。

（3）工作開展情況

當前已形成系統的城市體檢評估指標體系；建立了城市自體檢、第三方體檢和社會滿意度調查相結合的綜合分析方法。城市體檢工作也取得了顯著成效，城市體檢評估工作機制已逐步建立，城市開發建設重點向補短板、提質量方向轉變。城市體檢已成為統籌城市規劃建設管理的重要抓手，有效解決“整體系統規劃——分散碎片建設”的問題，并且推動城市治理能力提高，營造全社會共同參與的良好平臺。成都的“幸福美好生活十大工程”、重慶的“一表、三單、一方案”、景德鎮的“以城市體檢推動城市更新”、長沙的“城市治理‘全生命周期’理念”等案例都取得了成功。

三、實施城市更新行動，推動城市高質量發展

（1）城市更新的內涵

城市更新行動是“十四五”規劃的重要部署，我國已進入城市化的中后期，城市發展進入城市更新的重要時期，由大規模增量建設轉為存量提質改造和增量結構調整并重，從“有沒有”轉向“好不好”。既要解決城鎮化過程中的問題，還要更加注重解決城市本身所產生的問題。

（2）城市更新的重要意義

城市發展建設進入新的歷史時期，適應城市發展新形勢，推動城市高質量發展的必然要求；

堅定實施擴大內需戰略、構建新發展格局的重要路徑；

推動城市開發建設方式轉型、促進經濟發展方式轉變的有效途徑；

推動解決城市發展中的突出問題和短板、提升人民群眾獲得感幸福感安全感的重大舉措。

（3）城市更新的行動目標

堅持以人民為中心的發展思想，建設宜居城市；堅持綠色低碳發展路徑，建設綠色城市；統籌發展和安全，建設韌性城市；堅持系統觀念，建設智慧城市；堅持在保護中發展、在發展中保護，建設人文城市。

（4）城市更新的重點任務

建立完善城市體檢評估體系，指導系統治理“城市病”；

完善城市布局結構，健全城鎮體系；

實施城市生態修復和功能完善工程，提升人居環境質量；

強化歷史文化保護，塑造城市風貌；

加快建設安全健康、設施完善、管理有序的完整居住社區，加強城鎮老舊小區改造；

加快推進基于數字化、網絡化、智能化的新型城市基礎設施建設和更新改造，整體提升城市建設水平和運行效率；

提高城市韌性，統籌城市防洪排澇，系統化全域推進海綿城市建設。

在實施城市更新行動中要避免慣性思維，改變大拆大建的錯誤傾向，為此，2021年8月20日，住房和城鄉建設部印發《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》，提出劃定城市更新重要底線，控制大規模拆除，控制大規模增減，尊重居民意愿，控制住房租金漲幅等要求。下一階段，城市更新行動將進一步加強頂層設計，推進試點示范，加強監管落實底線要求，完善支持存量更新的土地、規劃、金融、財稅等政策體系。

四、在城鄉建設中加強歷史文化保護傳承

2021年8月26日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于在城鄉建設中加強歷史文化保護傳承的意見》，是自1982年國家歷史文化名城制度建立以來，中央對于歷史文化資源全方位保護的首個重要的國家文件，體現了城鄉建設中歷史文化保護傳承的重要性。《意見》的主要內容，包含總體要求、構建城鄉歷史文化保護傳承體系、加強保護利用傳承、建立健全工作機制和完善保障措施五個方面。下一步，明確黨委政府和各部門的責任，通過評估、檢查、審計、瀕危、摘牌、問責等一系列“組合拳”，強化監督檢查和問責問效是城鄉歷史文化保護工作的重點之一。同時，保護工作將從分散保護走向協同保護，堅持保護、利用、傳承并重，并不斷探索將保護工作與經濟社會發展、文化建設結合起來。

五、統籌城市發展和安全，提升城市安全韌性

（1）城市安全面臨嚴峻形勢

改革開放以來，我國城鎮化進程波瀾壯闊，創造了世界城市發展歷史上的偉大奇跡。但同時，經過40多年快速發展，一些長期積累的問題逐漸凸顯，新的風險也開始暴露。城市是各類風險的匯集地和高發地。一旦發生自然災害、安全事故、公共衛生事故等，往往對經濟社會發展帶來嚴重危害，也容易引發系統性風險。城市安全需要高度關注！

（2）加強城市市政基礎設施建設

城市規劃建設管理缺乏統籌，長期“重地上、輕地下”“重建設、輕管理”，地下設施底數不清、運行管理不到位、部門管理協調不夠、設施規劃建設缺乏統籌。

2020年12月，經國務院同意，住房和城鄉建設部印發《關于加強城市地下市政基礎設施建設的指導意見》，重點從開展普查、掌握設施實情，加強統籌、完善協調機制，補齊短板、提升安全韌性，壓實責任、加強設施養護4個方面提出10項具體措施。

（3）加強城市內澇治理

城市內澇治理最能體現規劃建設管理的系統性。內澇的成因在于：第一，流域區域洪澇不統籌。山、水、城之間相互關系不夠協調，城市防洪與排澇統籌考慮不夠、缺乏銜接，整體缺乏滯水蓄水空間；第二，城市排水防澇工程體系沒有建立。排水管網、泵站、排水通道欠賬較多，短板突出，河湖水系存在“卡脖子”點位，與排水管網和通道不銜接；第三，應急管理體系不完善。城市排水防澇應急搶險人力物力投入不足，搶險能力弱，部分城市應急預案可操作性差，部門之間缺乏協同、職責邊界不清，應急處置“打亂仗”。

今年，國務院辦公廳印發了《關于加強城市內澇治理的實施意見》，明確要求要用統籌的方式、系統的方法解決城市內澇問題。堅持“三個統籌”，統籌區域流域生態環境治理和城市建設，統籌城市水資源利用和防災減災，統籌城市防洪和排澇工作，逐步建立完善的防洪排澇體系。所以城市內澇治理一定要政府統籌。

（4）加強超高層建筑規劃建設管理

我國已成為世界上超高層建筑數量最多和增長最快的國家，有6座建筑入選全球10大最高建筑。同時，據初步統計，2018年至今，全國在建、擬建的超過250米的建筑多達166處。這存在諸多問題，如成本問題、能耗問題、安全問題、環境問題，背離了新發展理念，需要從源頭加強管控。最近，我部正在就加強超高層建筑的規劃建設管理的相關文件公開征求意見，擬嚴格控制新建超高層建筑，加強對已有超高層建筑的管理。

六、建設城市信息模型（CIM）平臺，推動城市智慧化管理

介紹一下CIM平臺，這是國家城市數字化、信息化、智能化的基礎工程。就是匯聚城市地理信息、建筑、基礎設施的三維數據，建立城市三維數據底板，再跟地址、人口、單位等軟性的數據融合，這是智慧城市建設的基礎、關鍵和實體的信息基礎。我們要落實國家的這個任務，做好這項新型城市基礎設施建設。上海市CIM基礎平臺和廣州城市信息模型（CIM）平臺建設都值得學習。

七、打通城市管理“最后一公里”，實現社區人居環境共建共治共享

（1）全面推進城鎮老舊小區改造

社區是治理平臺最小的單元，也是老百姓獲得感最強的一個單元。城鎮老舊小區改造是重大民生工程和發展工程，同時還是城市基層治理工程，對滿足人民群眾美好生活需要、推動惠民生擴內需、推進城市更新和開發建設方式轉型、促進經濟高質量發展具有十分重要的意義。

城鎮老舊小區改造的規模非常大，“十四五”期間惠及上億人，中央財政加大補助資金。例如成都市金牛區撫琴街道西南街片區改造項目，不僅是設施改造，還有服務的體現、體感，以及場景的營造，全在這里做起來了。再比如北京市勁松北社區改造項目開展美好環境與幸福生活共同締造活動。把典型城市陌生社會，變成一個有共同歸屬感的美好家園。

（2）開展城市居住社區建設補短板行動，建設完整居住社區

完整社區這個概念來自于吳良鏞先生。完整居住社區是指為群眾日常生活提供基本服務和設施的生活單元，也是社會治理的基本單元。我國城鎮居民平均約75%的時間是在居住社區中度過。

居住社區普遍存在市政配套設施和公共服務設施不完善、公共活動空間不足等突出問題，基層社會治理機制還不健全，共建共治共享的治理模式亟待建立和完善，迫切需要推動建設安全健康、設施完善、管理有序的完整居住社區。要加快補齊既有居住社區設施短板，同步配套新建居住社區各類設施，明顯改善城市居住社區環境，不斷健全共建共治共享機制，顯著提升完整居住社區覆蓋率。成都社區營建的很多實踐和經驗值得我們借鑒。我們鼓勵規劃師建筑師走入社區，與社區和居民一起營造城市的生活家園。

總結

第一，我國進入新的發展階段，城市治理能力是提高城市競爭力和營建人民幸福家園的關鍵。

第二，統籌城市規劃建設管理是提高城市治理能力的重要基礎。

第三，城市更新既是轉變城市開發建設方式，也是城市治理的重要內容，不要把城市更新看成一種建設行為。

第四，城市的社區營造是下階段最重要的發力點，它是人民幸福、城市活力、低碳綠色、共同富裕、基層治理，是一個非常好的舞臺。

城市規劃是一門具有悠久歷史和積淀的經典學科，我們既要尊重這個學科的基本原理和發展規律，也要與時俱進的發展這個學科，探索一條具有中國特色的城市建設和治理道路。