長三角區域行政立法協作模式探討

吳 偉 劉 政

（1.江蘇科技大學張家港校區商學院，江蘇 張家港 215600；2.江蘇科技大學經濟管理學院，江蘇 鎮江 212000）

由于地理位置、歷史及經濟發展等諸多因素，我國形成了長三角、珠三角及環渤海等不同的經濟區。他們在經濟上高度空間相關，在文化及自然資源上也有諸多近似甚至相同之處，同時也面臨著相同的發展障礙或問題［1］。此類問題由于區域之間的緊密關聯，通常無法由各地方主體單獨解決，需各方協同才能真正完全解決。在短時間內，法制協調以外的方式盡管可以解決某些問題，但絕不是長三角一體化協調的最佳選擇［2］。與之對比，區域立法協作則可高效率地為此類區域共性問題的解決提供指導，尤其是對長三角區域各方主體協作行為的規范、協作內容的明確及協作程序的完善方面提供有效解決方案。

長三角是國家“一帶一路”倡議的重要區域，在國家現代化建設大局和全方位開放格局中具有舉足輕重的戰略地位。長三角地區經濟增長勢頭良好、區域中心外溢效應發揮明顯，能帶動更大范圍的周邊地區增長和轉型，但也存在經濟發展和立法實際不協調的問題，從而客觀制約了經濟發展。從長期的實踐探索來看，長三角區域地方立法協作采用的是松散型協作模式［3］。長三角各省市管轄的區域互異，且互不隸屬，導致在立法中產生許多亟待解決的問題，因此，通過區域立法工作協作，長三角省市間可以整合立法資源，加強立法協同，從而實現長三角更高質量一體化的制度保障，這對于建立和鞏固區域共同行為規范及共同價值導向，協調法律依據與法規規章沖突與不一致等問題，具有重要作用。另一方面，立法協作對于長三角區域各省市在發展戰略的協同、區域市場一體化的完善、信息共享、制度完善、區域整體法治環境等方面都具有十分重要的現實意義與價值。

一、區域行政立法的理論基礎

區域行政立法的理論基礎涉及了法制統一理論、依法行政理論及分權與制衡理論。《憲法》第五條規定：“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。國家維護社會主義法制的統一和尊嚴。”區域經濟的一體化，還需要有更優越的小環境或法制平臺，這個更為優越的法制環境，需要由地方立法和地方法制來營造和安排［4］。從這個角度而言，區域行政立法協作是長三角地區一體化市場形成并且有效運作的基本保障。

依法行政是依法治國基本方略的重要內容，是法治建設本身的必然要求，市場經濟體制政府行為也必須適應這一要求。依法行政也是經濟發展的內在要求，區域經濟一體化客觀上也要求區域政府統一行政裁量尺度、統一標準。立法過程本質上是一個利益衡量的過程，立法者客觀需要不偏不倚地考慮到多元利益主體的利益主張［5］。長三角三省一市有各自的利益訴求，而行政立法權屬于行政權，需要防止濫用，而區域行政立法的一個重要前提是多方協商，因此是多元利益主體的綜合體現。

二、長三角區域行政立法的困境

長三角區域行政立法的困境主要體現在長三角各方利益潛在沖突及法律供給不足兩個方面。

長三角三省一市是各自獨立的利益主體，潛在的利益沖突不可避免。主要表現在：地方政府會和它的同級地方政府之間展開攀比性的政績博弈競爭，并有可能演化為過度競爭［6］，主要表現為地方保護主義及產業同構。地方保護主義，即地方政府出于本轄區經濟增長業績、勞動力就業、稅收等地方利益的考慮而在生產要素的流動和商品交易方面偏向與庇護本地區的生產者和消費者［7-8］；產業同構，即長三角各地區的產業結構雷同，存在重復建設、惡性競爭的態勢［9］。

我國國家立法職能由中央和地方承擔，社會發展所需要的正式法律規則都是通過這兩種基本立法模式來提供或輸出的［10］，對于區域一體化協同發展的中央立法而言，沒有任何一部基本法律可以滿足區域協同發展復雜多樣的需要，中央立法也不可能承擔滿足所需全部法律之重任［11］。所以，全國人大應盡快修改《立法法》，及時肯定區域協同立法活動，通過法律解釋的形式賦予區域協同立法以合法性地位［10］。

三、長三角區域行政立法制度設想

在行政立法實踐中，我國已經構建了完整、系統的行政立法體系。級次與效力最高的是國務院制定的行政法規，級次與效力較低的是部門規章和地方政府規章，其中地方政府規章又可分為省級政府出臺的規章和設區的市制定的規章。歷史上，新中國剛成立時在中央與省級政府之間曾設立過“大區”一級的機構，后來被取消。由于沒有了這一級機構，也就沒有區域級的行政立法。本文所研究的“區域”已經不再是一個行政區劃上而是一個經濟上的概念，該區域不是由于國家的行政區劃的規定形成的，而是由于經濟上的密切聯系形成的。在這個經濟區域中，國務院的行政法規可能在針對性上有所欠缺，而省市級別的行政立法又可能因為地方保護主義而欠缺協調，往往并不能代表區域整體的利益。如果能夠構建一種跨越省際的、區域整體的新型地方行政立法模式，將能夠避免以上兩種缺點，更有利于區域的協調發展［12］。

（一）長三角區域行政立法的立法主體

區域協同立法的組織機構是組織開展立法工作的主體，也是區域協同立法運行的邏輯起點［12］。目前長三角行政立法處于相對松散階段，尚有較大的提升空間。早在2014年開始，江蘇、浙江、安徽和上海三省一市相繼通過了《大氣污染防治條例》，分別就區域大氣污染防治協作設置了專門章節，從而間接實現了協同立法的目的。同時，三省一市共同確定一個基礎的示范性條款文本，該在關鍵條款和內容上保持一致，并由各地分別審議通過。在市場經濟主導的背景下，長三角區域一體化行政立法的中心任務，是服務于區域經濟一體化戰略，提升法治經濟在長三角的形成、發展及成熟。但此一體化立法并沒有超出協同立法的范疇，因為它沒有打破立法主體的隸屬關系，也沒有突破所屬的行政區域或本有的法域［13］。

要想讓法制真正有效地服務于區域經濟一體化發展，長三角區域行政立法需要一個立法主體，但我國現有的法律體系在此方面還沒有明確規定。因此，可以考慮以立法學的理論與實際情況為依據，在長三角區域設立區域行政立法委員會，該委員會由長三角區域內的各省、直轄市政府委派的人員組成，且各方輪流指定該委員會的主任。由于這個立法委員會的組成人員來自各行政區劃，因此在該立法委員會能夠代表各個地方政府的利益。同時公平起見，區域內每個省（市）級代表團的代表名額相等，權力也相同。長三角立法委員會作為立法主體，它的主要權力應包括立法權、法律解釋權、對其經濟區域內地方立法的備案審查權和地方立法相沖突時的裁決權。

（二）長三角區域行政立法的程序

統一完整的程序規定對長三角區域行政立法質量極為重要，程序的不規范會嚴重影響立法質量。長三角區域行政立法程序涉及立法活動之前、立法活動之中及之后的各類機制［14］。長三角經濟區域行政立法的立法程序應遵循《立法法》，在區域行政立法模式中，各行政區劃的負責人依據法定程序向區域行政立法審查委員會提出提案。這些提案的內容可以涉及一些共性問題，如城鄉建設與管理等方面，而不僅僅是本地區的獨有問題。具體立法程序分提案、審議、表決、公布。首先，區域內設區的市人民政府均應享有提案權。其次，審議應有專門設立的區域行政立法審查委員會行使職權，并決定該提案是否應該列入立法計劃，除行政立法審查委員外，審議階段也可以邀請法律學者和行業專家參加，且應該征求有利害關系的群體的意見。再次，對草案進行表決，該環節同樣由行政立法審查委員會完成。最后，公布該區域立法。行政立法的后續程序中，各省市也應對立法成果實施備案與評估制度，以便后續進一步改進。

（三）長三角區域行政立法的內容

長三角三省一市在公共治理過程中都有各自的利益訴求、路徑選擇和關注熱點，因此，長三角區域內所有行政立法主體均應賦予立項地提起權；另一方面，各行政主體提出的立項申請應當在區域行政立法委員會會議上進行審議，以探討申請適合區域共同立法，并對立法形式予以討論決定，從而使得長三角行政立法能更好地代表整體利益訴求，也有利于各方能對立法協調的事項高效地達成共識，決策也更加科學合理。

1.在實踐中應以“城鄉建設與管理”為重點，具體內容則由區域內各地方的提案來引導。需要強調的是，最終的立法必須要包含有強制執行性的條款，否則只有軟性約束的規定很難具有法律實效，立法的意義就會打折扣。而且該強制執行性條款的針對對象應是區域內的有權立法主體，以便防止不符合區域整體利益的地方立法。

2.建立一個長三角區域內地方立法主體的協調機制，防止各地方因為特定因素產生立法上的沖突和惡意競爭。在實踐中，可由各地方簽訂一個共同遵守的“立法協議”。地方政府之間是存在競爭關系的，例如招商引資、人才引進等方面，因此地方政府有動機出臺更優惠的土地、稅收政策吸引資本和人口，這就容易造成地方政府間的惡性競爭，最終損害國家的整體利益。為了防止出現這種情況，長三角區域內的各地方政府有必要簽訂立法主體協議，避免地方立法的惡性競爭和沖突。必要時也可以由長三角相關的立法主體，聘請經驗豐富且能代表各方利益的專家清理現有互相沖突的地方性法規和規章，將互相沖突且不利于長三角區域整體發展的地方立法廢止或修訂，使整體利益最大化。

3.建立一個配套機制，即地區間的利益補償機制。眾所周知，長三角內部經濟發展也是不平衡的，蘇浙滬的發展程度要明顯高于安徽。而經濟基礎決定上層建筑，法律作為上層建筑的一部分，自然也由經濟發展水平決定。因此，經濟發展水平不一致的地方，其需要或適應的法律也應該有所差別。例如，上海土地資源稀缺，單位面積人口多，就不適合發展土地密集型的產業，對環保的要求也應該更高一些，所以上海出臺某些限制土地密集型產業和標準更為嚴格的環保法規是比較合適的。但是相對而言安徽的土地資源就要豐富得多，人口密度也要小，而且其發展經濟的需求更加迫切。如果整個長三角區域按照較高的標準統一出臺了法規，對安徽的地方經濟的增長則可能產生一些負面影響。此時，作為受益者的相對發達地區，就有義務為利益受損的欠發達地區做出一定的經濟補償。因此，在建立長三角區域行政立法機制后，應建立一種配套機制，補償為了區域整體利益而遭受損失的地方政府。

在長三角一體化及市場機制的發展中，需要通過區域行政立法來調整不同主體之間的市場關系。相對于非正式協商，通過正式的法律治理和區域行政立法協作具有明顯的特征與優勢，能夠使得長三角區域經濟的秩序更加穩固，有利于區域經濟的一體化的良性發展。