《航道養(yǎng)護(hù)管理規(guī)定》修訂的必要性分析

石晨 劉壘 母寶穎 交通運輸部水運科學(xué)研究院

原《規(guī)定》自2011年實施以來，對航道維護(hù)標(biāo)準(zhǔn)確定、養(yǎng)護(hù)計劃批準(zhǔn)、養(yǎng)護(hù)工作實施與考核等提出了明確要求，對于提高航道養(yǎng)護(hù)工作質(zhì)量和服務(wù)水平起到了積極的促進(jìn)作用。航道養(yǎng)護(hù)作為航運發(fā)展的必要支撐，從頂層設(shè)計到具體養(yǎng)護(hù)實施作業(yè)的各個環(huán)節(jié)都有了較大改變。

1.航道養(yǎng)護(hù)新形勢

1.1 《規(guī)定》出臺后相關(guān)法律法規(guī)制、修訂情況

2014年12月28日《中華人民共和國航道法》（以下簡稱《航道法》）出臺，第四章對航道養(yǎng)護(hù)進(jìn)行專門規(guī)定，提高了對航道養(yǎng)護(hù)工作的重視程度。在《規(guī)定》出臺后，《中華人民共和國航標(biāo)條例》《中華人民共和國內(nèi)河交通安全管理條例》相繼修訂，《通航建筑物運行管理辦法》《中華人民共和國水上水下活動通航安全管理規(guī)定》相繼公布施行。2015-2019年間出臺了《內(nèi)河通航標(biāo)準(zhǔn)》《海輪航道通航標(biāo)準(zhǔn)》《通航建筑物維護(hù)技術(shù)規(guī)范》《通航建筑物運行方案編制導(dǎo)則》等標(biāo)準(zhǔn)，《航道養(yǎng)護(hù)技術(shù)規(guī)范》已經(jīng)部審核，待出臺。

1.2 航道養(yǎng)護(hù)相關(guān)宏觀政策變化

法律體系構(gòu)建方面，2020年12月8日，交通運輸部發(fā)布《交通運輸部關(guān)于完善綜合交通法規(guī)體系的意見》，在構(gòu)建交通運輸法規(guī)體系框架的基礎(chǔ)上提出構(gòu)建由水運基礎(chǔ)設(shè)施法規(guī)子系統(tǒng)、水路運輸法規(guī)子系統(tǒng)、水上交通安全和防污染法規(guī)子系統(tǒng)三個子系統(tǒng)構(gòu)成水路法規(guī)系統(tǒng)。《航道法》作為水運基礎(chǔ)設(shè)施法規(guī)子系統(tǒng)的“龍頭法”設(shè)專章對航道養(yǎng)護(hù)進(jìn)行規(guī)定，明確航道養(yǎng)護(hù)在航道管理中的重要性。

體制機(jī)制改革方面，一直以來，交通運輸領(lǐng)域全面推進(jìn)承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革，改革重點一是去行政化，逐步推進(jìn)管辦分離，著力構(gòu)建新型政事關(guān)系；二是去盈利性，強(qiáng)化事業(yè)單位的公益屬性。交通運輸領(lǐng)域?qū)嵭惺聶?quán)改革，對上劃中央財政事權(quán)的長江干線航道、西江航運干線以及國境、國際通航河流航道養(yǎng)護(hù)實施主體作出規(guī)定，其中長江干線航道養(yǎng)護(hù)事項由中央實施；西江航運干線養(yǎng)護(hù)事項視改革進(jìn)展情況，逐步由中央實施，在改革到位之前，按照現(xiàn)行管理體制執(zhí)行；國境、國際通航河流航道養(yǎng)護(hù)事項由中央實施或委托地方實施。

綠色環(huán)保養(yǎng)護(hù)方面，《交通強(qiáng)國建設(shè)綱要》提出“構(gòu)建安全、便捷、高效、綠色、經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化綜合交通體系”，強(qiáng)調(diào)了交通生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)的相關(guān)要求。《內(nèi)河航運發(fā)展綱要》提出“堅持生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展”的指導(dǎo)思想和“踐行資源節(jié)約環(huán)境友好的綠色發(fā)展方式”的內(nèi)河發(fā)展任務(wù)。

1.3 航道養(yǎng)護(hù)市場化

《全國航道管理與養(yǎng)護(hù)發(fā)展綱要(2016—2020年)》（以下簡稱《綱要》）在主要任務(wù)中提出“穩(wěn)妥推進(jìn)航道養(yǎng)護(hù)領(lǐng)域引入市場競爭機(jī)制。”一是在航道維護(hù)性疏浚、清障掃床、整治建筑物維護(hù)、航道設(shè)施（除航標(biāo)外）保養(yǎng)維修等領(lǐng)域，具備條件的積極引入市場機(jī)制，推進(jìn)政府購買服務(wù)。二是強(qiáng)化航道管理機(jī)構(gòu)在航道應(yīng)急搶通、航道巡查、航標(biāo)巡查與調(diào)整等領(lǐng)域的專業(yè)化養(yǎng)護(hù)和保障能力，加強(qiáng)測繪能力建設(shè)。三是加強(qiáng)市場信用管理，強(qiáng)化對養(yǎng)護(hù)工程市場化主體的監(jiān)管，引導(dǎo)和培育養(yǎng)護(hù)市場健康發(fā)展。

2.《規(guī)定》與新形勢的適應(yīng)性分析

2.1 《規(guī)定》與新法銜接存在問題

《規(guī)定》與新法的不適應(yīng)性主要表現(xiàn)在：一是《航道法》作為《規(guī)定》的上位法，未被列入規(guī)定的編制依據(jù)中；二是適用范圍，《航道法》規(guī)定的航道既包括內(nèi)河航道，又包括沿海航道，《規(guī)定》只適用于內(nèi)河高等級航道和國際（境、界）河流航道；三是《航道法》對航道巡查、信息發(fā)布等方面作出的規(guī)定在《規(guī)定》中無法落地；四是文字表述，《航道法》中將“國際（境、界）河流”“航運樞紐”改為“國際、國境河流”“通航建筑物”。

2.2 法律層級過低

原《規(guī)定》是交通運輸部水運局發(fā)布的規(guī)范性文件，其作為全國航道養(yǎng)護(hù)的法律依據(jù)，立法層級太低，規(guī)定內(nèi)容不夠清晰，容易出現(xiàn)多頭執(zhí)法的情況，造成的執(zhí)法混亂和執(zhí)法效率低下，不能有效規(guī)制航道養(yǎng)護(hù)工作的開展。不利于航道養(yǎng)護(hù)依法實施，也不利于水運基礎(chǔ)設(shè)施法規(guī)子系統(tǒng)的構(gòu)建。

2.3 不能體現(xiàn)體制機(jī)制改革情況

改革未實施以前，除長江干線航道交由交通運輸部設(shè)置的航道管理機(jī)構(gòu)直接管理，西江航運干線由交通運輸部設(shè)置的珠江航務(wù)管理局負(fù)責(zé)統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調(diào)外，各省區(qū)航道管理體制主要分為航道專管機(jī)構(gòu)和包括航道管理在內(nèi)的水運綜合管理機(jī)構(gòu)兩種類型，原《規(guī)定》的管理層級也是按照這種模式劃分的。體制機(jī)制改革后，現(xiàn)階段各地航道管理體制改革，政事分開，部分地方負(fù)責(zé)航道養(yǎng)護(hù)的事業(yè)單位成為了公益性事業(yè)單位，沒有行政審批和行政執(zhí)法權(quán)，與有行政審批和行政執(zhí)法權(quán)力的航道養(yǎng)護(hù)管理部門不同，西江航運干線和國境、國際河流航道財政事權(quán)上收國家，《規(guī)定》關(guān)于管理層級的法條已不適用。

2.4 缺少綠色環(huán)保條款

隨著綠色發(fā)展的深入，航道養(yǎng)護(hù)綠色環(huán)保的要求進(jìn)一步提高，當(dāng)前多地區(qū)航道養(yǎng)護(hù)單位在養(yǎng)護(hù)過程中使用節(jié)能、環(huán)保、綠色的技術(shù)、材料和工藝。疏浚土作為航道養(yǎng)護(hù)產(chǎn)生的廢棄物，為防止其對航道造成污染，其綜合利用一直是航道養(yǎng)護(hù)部門的研究重點。原《規(guī)定》中只在技術(shù)考核依據(jù)表格中對航標(biāo)使用提出了一項環(huán)保檢查標(biāo)準(zhǔn)，并未將綠色環(huán)保放在與安全、便捷相同的高度，重視程度不夠。

2.5 未涉及航道養(yǎng)護(hù)市場化相關(guān)內(nèi)容

事業(yè)單位體制改革后，航道養(yǎng)護(hù)管理機(jī)構(gòu)的工作職能發(fā)生變化，對管理崗位的需求量減少，對專業(yè)技術(shù)性崗位的需求量逐漸增加。航道養(yǎng)護(hù)市場化為解決航道養(yǎng)護(hù)問題提供了有利途徑，隨著航道養(yǎng)護(hù)市場化的發(fā)展，養(yǎng)護(hù)市場未完全成熟的問題暴露出來，原《規(guī)定》對養(yǎng)護(hù)市場化沒有規(guī)制，沒有準(zhǔn)入單位資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)或市場準(zhǔn)入程序方面的引導(dǎo)，容易造成養(yǎng)護(hù)市場的混亂。

3.《規(guī)定》修訂的必要性

3.1 是承接上位法的必然要求

在《規(guī)定》中應(yīng)有對《航道法》航道養(yǎng)護(hù)一章法條的承接，并與其他航道養(yǎng)護(hù)相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)相銜接，對航標(biāo)、通航建筑物等的養(yǎng)護(hù)作出規(guī)定，杜絕法條內(nèi)容交叉或空白，對適用范圍、技術(shù)術(shù)語等要在修訂過程中予以變更。

3.2 是構(gòu)建航道法規(guī)體系的必然要求

《規(guī)定》作為《航道法》配套規(guī)章已納入航道法規(guī)立法體系中，應(yīng)進(jìn)一步提升《規(guī)定》的法律層級，以交通運輸部部令的形式發(fā)布，既可以有效指導(dǎo)航道養(yǎng)護(hù)工作的開展，利于航道法規(guī)子體系的建立，又可以為后續(xù)《航道管理條例》的修訂以及《通航建筑物管理條例》的制定提供支撐。

3.3 是適應(yīng)體制改革的必然要求

《規(guī)定》應(yīng)與體制改革新要求相符，按照政事分開的新形勢，將航道養(yǎng)護(hù)相關(guān)單位分為負(fù)責(zé)航道養(yǎng)護(hù)管理的部門和航道養(yǎng)護(hù)單位兩大類，分別按照行政管理職能和純公益事業(yè)單位屬性負(fù)責(zé)具體事務(wù)等原則分類。在管理層級相關(guān)法條的編制上要考慮中央事權(quán)航道的特殊性，對西江航運干線管理職責(zé)進(jìn)行調(diào)整。

3.4 是體現(xiàn)航道養(yǎng)護(hù)綠色環(huán)保的必然要求

綠色作為現(xiàn)代化綜合交通體系構(gòu)建的重要環(huán)節(jié)，其重要性不言而喻，航道養(yǎng)護(hù)應(yīng)堅持生態(tài)優(yōu)先和綠色發(fā)展的理念，《規(guī)定》修訂應(yīng)處理好航道養(yǎng)護(hù)與環(huán)境保護(hù)兩者的關(guān)系，提出指導(dǎo)性的原則和要求，在養(yǎng)護(hù)工作原則中增加綠色環(huán)保原則，推廣滿足環(huán)保要求的新技術(shù)和設(shè)施設(shè)備應(yīng)用。

3.5 是符合養(yǎng)護(hù)市場化發(fā)展的必然要求

部分航道養(yǎng)護(hù)工作通過政府購買服務(wù)的方式進(jìn)行將成為航道養(yǎng)護(hù)的新常態(tài)，《規(guī)定》中應(yīng)增加引導(dǎo)養(yǎng)護(hù)市場發(fā)展的條款，將市場化引入養(yǎng)護(hù)法規(guī)體系。相關(guān)條款應(yīng)對市場化的養(yǎng)護(hù)工作類型明確區(qū)分，對維護(hù)養(yǎng)護(hù)管理機(jī)構(gòu)自身運作的輔助性服務(wù)項目和面向公眾的公共服務(wù)性項目區(qū)分開，將疏浚等日常養(yǎng)護(hù)工作和專項養(yǎng)護(hù)工程區(qū)分開。

4.結(jié)語

通過上述分析可以發(fā)現(xiàn)，原《規(guī)定》與宏觀政策和養(yǎng)護(hù)市場化發(fā)展現(xiàn)狀已不相匹配，不能有效指導(dǎo)和規(guī)制全國航道養(yǎng)護(hù)工作的開展。為提升航道養(yǎng)護(hù)管理水平，推動建立航道管理養(yǎng)護(hù)現(xiàn)代化體系，對《規(guī)定》進(jìn)行修改有其必要性。