深度貧困地區脫貧攻堅的實踐特色及經驗啟示
——以云南省怒江州為例

楊四英

一、怒江州的發展概述

怒江傈僳族自治州（以下簡稱怒江州）位于云南省西北部，轄4個縣（市）、29個鄉（鎮）、255個村委會、17個社區，總人口為54.7萬人，占地面積為1.47萬平方公里。怒江州成立于1954年，是我國唯一的傈僳族自治州，境內居住著傈僳族、怒族、獨龍族、普米族等22個少數民族，是中國少數民族族別最多和中國人口較少民族最多的自治州。一直以來怒江人民都保持著刀耕火種、自給自足的生活方式，與外界的接觸較少。

新中國成立后，怒江的一些少數民族未經過民主改革直接由原始社會過渡到社會主義社會。因此，在實現社會主義現代化和中華民族偉大復興的21世紀，怒江的脫貧攻堅成為云南省甚至全國脫貧攻堅的“硬骨頭”。

一是從自然條件來看：怒江州位于橫斷山脈縱谷地帶，境內有高黎貢山、碧羅雪山和云嶺等多座大山巍然聳立，還有怒江、獨龍江和瀾滄江三條大江奔騰其間。這樣的自然條件造就了怒江高山峽谷的面積占全州的98%，可耕地面積小。

二是從貧困程度來看：全州4個縣（市）均為深度貧困縣，29個鄉（鎮）中24個是深度貧困鄉（鎮），255個行政村中有249個是貧困村。

三是從經濟發展水平來看：怒江州的經濟發展低迷，城鎮和鄉村收入分配差距大。2011年，怒江州的城鎮居民人均可支配收入為12116.6元，農村常住居民人均可支配收入為2362.4元。

四是從基礎設施來看：怒江州是全省唯一一個境內無高速公路、無航運、無高鐵、無管道運輸的州市。

五是從內生動力來看：怒江州的絕大部分群眾不識字、不會說普通話，更沒有自己的一技之長且“等靠要”思想嚴重。

黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央的高度關心、社會各界人士的大力幫扶、怒江州委州政府高度重視及怒江州人民群眾的共同努力下，怒江州的脫貧攻堅取得了決定性的成果：

一是2020年11月怒江州完成了現行標準下貧困村全部脫貧和貧困縣全部摘帽的任務。2020年，怒江州26.96萬貧困群眾達到“兩不愁三保障”的標準；249個貧困村退出貧困行列，4個貧困縣全部摘帽。其中，直過民族如獨龍族、傈僳族、普米族等和一些人口較少民族取得了整族脫貧的好成績。怒江州如期完成脫貧攻堅的任務，同時歷史性地告別了千年來絕對貧困的狀況，怒江州的各族人民和全國人民一同進入全面小康社會，共享改革發展的成果。

二是怒江州經濟發展的各項指標增幅位居全省前列。如：2020年，怒江州的地區生產總值為210.73億元，增長7.1%，增幅居全省第二位；地方財政一般公共預算收入15.08億元，增長15.3%，增幅居全省第一位；城鎮常住居民人均可支配收入27506元，增長3.2%；農村常住居民人均可支配收入7810元，增長9.0%，增幅居全省第一位。①資料來源：《怒江州2021年政府工作報告》（怒政發〔2021〕7號）.經濟的快速增長是人民群眾過上幸福生活的前提，同時也是各族人民共同努力奮斗的結果。

三是基礎設施建設實現了重大突破。基礎設施的完善提升了人民的幸福感、獲得感和安全感。蘭坪豐華機場實現通航，怒江州的各行政村完全實現了通硬化路、通郵、通客車，怒江美麗公路建成通車，怒江新城、高瀘高速公路、美麗公路南延長線等工程建設加快推進。鄉鎮養老服務中心及綜合文化服務中心實現全覆蓋，提高了老年人群體的晚年生活質量，同時也使群眾享受到更多的文化產品，豐富了群眾的精神生活。基礎醫療衛生體系建設成效顯著，縣鄉村三級醫療機構達標取得突破性進展，醫療保險制度的建設解決了長期以來人民看病難和不敢看病的問題。

四是激發了人民群眾的內生動力。根據黨中央統籌、省負總責、縣市抓落實的工作機制，怒江州充分發揮廣大群眾的積極性，通過提供就業崗位，增加貧困群眾的收入，擺脫了貧困。近年來，怒江州持續推進勞動力轉移就業工作，2020年，全州建檔立卡勞動力轉移就業共11.42萬人較2019年度增長47.15%，極大地提高了貧困地區群眾的收入水平，提升了擺脫貧困的信心。群眾普遍改變了“等、靠、要”等落后的扶貧觀念，在社會上掀起了一股競相脫貧的熱潮，同時涌現出一批不拖國家后腿的“最美奮斗者”。怒江州大力弘揚“怒江缺條件，但不缺精神、不缺斗志”的脫貧攻堅精神和“苦干實干親自干”的脫貧攻堅作風，涌現了一批先鋒模范，如“人民楷模”高德榮，“最美奮斗者”鄧前堆等。

因此，提煉、總結怒江州脫貧攻堅的實踐特色及經驗啟示對于其他深度貧困地區的脫貧及鞏固脫貧成果具有重大的參考價值。

二、怒江州脫貧攻堅的實踐特色

習近平總書記指出：“我國的貧困問題具有區域性特征。”②習近平.在深度貧困地區脫貧攻堅座談會上的講話[M].北京：人民出版社，2017.9（5）.為了2020年能如期實現全面建成小康社會的目標，怒江州根據黨中央的指示及當地特殊的州情，采取了一系列行之有效的脫貧攻堅措施，使怒江貧困群眾的生活發生了天翻地覆的變化，歷史性地告別了延續千年的絕對貧困。

（一）易地搬遷挪“窮窩”

特殊的地理環境是導致怒江州貧困的重要原因。怒江州98%以上的面積是高山峽谷，坡度在25度以上的耕地占耕地總面積的76%，生態脆弱，災害頻發。大部分群眾生活在高寒山區，自古以來怒江以“一方水土養不起一方人”而陷于貧困，因此“挪窮窩”成了脫貧攻堅工作的主要任務。怒江州堅持廣泛動員和群眾自愿的基礎上對符合條件的建檔立卡貧困戶實施易地扶貧搬遷。為了讓全州易地扶貧搬遷群眾穩得住、能致富，怒江州創新推進易地扶貧搬遷組織化。

一是創建了“管委會+社區‘兩委’+扶貧暖心團”的組織工作體系，將黨的領導、社區自治、服務群眾融為一體。堅決防止搬遷戶負債搬遷或因搬遷致貧返貧、越搬越窮等現象。

二是怒江州委、州政府按照相關標準，給搬遷戶配置齊全的基礎設施及配套的公共服務體系，讓群眾能擺脫世代貧困的面貌并開啟新生活。

三是怒江州搬遷進城的貧困戶能享受進城安置待遇，如：采取跨區域安置的方式在四縣縣城集中安置建檔立卡貧困人口16536戶61888人，人均補助金3.7萬元。

四是怒江州在實行易地扶貧集中安置的過程中，綜合考慮貧困戶搬得出、穩得住而采取一系列穩民心的措施。如給貧困戶拓寬就業渠道，適當安排工作增加收入；落實貧困戶子女就地入學，保證了貧困戶子女接受義務教育的權利，不再因貧困而輟學；發展商貿旅游業，探索專項資金建設商場等營利性場所使貧困戶參與其中從而帶動貧困戶創業增收。

一系列與之相配套的惠民政策落地生根，使貧困戶拔除窮根搬出大山開啟新的生活，在新的環境中靠勤勞致富。

（二）產業扶貧生動力

產業是一個地區發展的根基，人民群眾要想實現真脫貧就必須要發展特色產業并保證其獲得源源不斷的收入。怒江州根據當地獨特的地理環境和氣候條件，全面推進產業扶貧組織化，為鞏固脫貧成果注入不竭動力。怒江州推行“黨支部+龍頭公司+合作社+農戶”模式。

一是怒江州充分利用其資源優勢大力發展特色種植業。如種植草莓、櫻桃、草果、食用菌、松露及特色中藥材，形成規模化管理和規模化經營的特色種植業。

二是怒江擁有豐富的地方特色畜禽資源，根據當地特色養殖一批如高黎貢山豬、黃牛、山羊、生態土雞和中華峰帶動當地貧困戶實現增收。

三是在發展一批具有當地特色的種植業及養殖業的同時，大力發展加工儲運服務業。主要用于加工草果、食用菌、松露等綠色生態產品。目前，全州草果種植面積103萬畝，草果種植的最佳地多為地形陡峭的深山老林，山路崎嶇，嚴重影響了群眾的致富路，為解決群眾草果運輸難的問題，建設生產運輸索道50千米，投資1500萬元。使2700戶10000名貧困人口受益。

四是怒江州以扶持鄉村旅游業為支柱，積極發展農家樂、民宿、手工藝制作、民族文化展示等旅游經營戶750戶，投資67500萬元，使1300戶5000名貧困人口受益。

五是怒江州積極利用互聯網媒介，利用電子商務系統推動農民創業就業，促進電子商務系統與生態農業、旅游休閑等產業融合發展。帶動了1792戶6512名貧困人口增收。

怒江州實行多渠道的產業就業脫貧工程來滿足群眾多方面的需求，讓群眾闊步走在全面小康的康莊大道上。

（三）生態扶貧助發展

脆弱的生態環境是制約怒江發展的重要因素，怒江窮在大自然給予的可耕地極其有限。全州境內除蘭坪縣的通甸、金頂有少量較為平坦的山間平地和江河沖擊灘地外，其余都為高山陡坡。全州境內的耕地沿山坡垂直分布，60度以上的陡坡耕地占絕大多數。為了生存，怒江人不得不進入“砍樹燒山-開荒-泥石流-搬家”的惡性循環，“五年一小搬，十年一大搬”就成了怒江人民的生存常態。習近平總書記強調：“綠水青山就是金山銀山。”為了怒江州的可持續發展，怒江州委州政府根據當地的實際情況開啟了生態扶貧工程。

一是通過太陽能熱水器、“以電代柴”的項目建設，優化農村的能源結構，改善生態環境。

二是實行生態修復，將全州25度以上的耕地納入國家新一輪退耕還林還草的范圍。按照3000元/畝標準補助帶動5.7萬戶貧困戶人均增收3000元以上。

三是建設生態公益性崗位扶貧，從貧困人口中選聘生態護林員，全州新增生態護林員3萬人，按每年每人補助1萬元的標準，使30000貧困戶戶均增收10000元。

四是啟動“保生態、防返貧”生態建設鞏固脫貧成果行動，從2020年開始，每年投資10億元，在怒江和瀾滄江沿岸植樹造林30萬畝，助力生態修復，帶動6萬人實現增收。

一系列環保工程的實施不僅將治好怒江的傷疤，還有助于貧困戶增收。

（四）健康扶貧去“窮根”

怒江的醫療條件一直以來都存在醫療配備標準低，設施不完備、功能不健全等問題，群眾看病難、看病費用高、不敢看病等問題突出。群眾凡到醫院看病，醫生便建議轉院到鄰近的州市從而增加了群眾的負擔，使群眾有病不敢去醫院。怒江州針對這些問題采取具有地域特色的健康扶貧措施。

一是采取加大在醫療設施方面的投入，建設醫療設備完善、標準及健全的醫療體系，擴建47個行政村衛生室，6所鄉鎮衛生院。提高怒江州醫療服務水平，更好地滿足群眾對醫療服務的需求，讓群眾在家門口就能看病。

二是怒江州對于危房面積較高的醫院采取拆遷、搬遷等措施來排除安全隱患，使群眾接受治療的環境更加的寬敞。

三是加大了對怒江州醫療隊伍的培訓，提升醫生的專業知識素養與看病能力，提高當地整體的醫療水平，保證群眾看病不出州從而大大減輕他們的負擔。

四是加強醫療衛生機構信息化建設，為當地群眾配備數字化醫療衛生設備，方便貧困群眾享受到優質的醫療服務，實現“常見病不出鄉，大病不出縣”的目標。

怒江州是結核病的高發地區，屬于全省和全國的結核病高發地，為此，怒江州加大對重點疾病預防的力度，有效降低了結核病發病率及各種重大疾病發病率。通過各個項目的實施，使貧困群眾“看得起病、看得好病、方便看病”，因病致貧、因病返貧等問題得到基本解決。

（五）教育扶貧提素質

新中國成立前夕，怒江州只有5所省立小學81名教師，在校生不足2000人，文盲率高達99%以上。當地群眾的思想封閉，觀念陳舊落后；教育資金投入力度小；父母對孩子受教育問題的重視度不高；教師隊伍素質普遍偏低是導致該地區教育落后的重要原因，因此，實施教育扶貧工程是該地脫貧必不可少的措施。

近年來，在國家大力支持下，怒江州加大了在教育基礎設施建設方面的資金投入，改善教育、教學條件。怒江州義務教育入學率、鞏固率、完成學業率一直保持100%，沒有一個學生因貧困而失學輟學。孩子通過接受教育改變自己的命運進而改變父母的命運，這使父母意識到，唯有讀書才能改變命運，從而全力支持孩子接受教育。

怒江州加大對教師隊伍的建設。如重視從昆明市、曲靖市和玉溪市每年各選派50名中青年優秀教師到怒江的中小學、幼兒園等支教工作。與此同時，怒江州還采取以“國培計劃”項目實施支持為主，通過“走出去+送進來”的方式，培訓校（園）長150名，骨干教師300名，骨干班主任600名；以州、縣（市）組織開展全員培訓為輔，通過“送教下鄉+網絡研修”的方式，培訓教師6984人，投資1684.5萬元。怒江州所采取的教育扶貧工程進一步提升了當地群眾的素質，為群眾脫貧致富打下了堅實的基礎。

（六）一技之長奔小康

怒江州一直以來擺脫不了貧困的命運還與當地群眾的思想和素質有關。當地群眾始終保持著最原始的、自給自足的生產方式和耕作方式。在新中國成立后，怒江州的“直過民族”直接由原始社會末期直接過渡到社會主義社會。受到固有思想觀念的影響，群眾一心只滿足于保持男耕女織的生產方式。絕大部分群眾不識漢字、不會說普通話，更沒有一技之長，對于擺脫世代貧困的意識弱。根據當地特殊的風土人情，怒江州采取相應措施使當地群眾擺脫世代的貧困。

一是怒江州重視各方面人才的培訓，依托各類培訓機構，有計劃、有組織地開展對群眾的各類培訓，如技術技能方面的培訓、生態護林員的培訓、“直過民族”普通話培訓及培養本土農村科技服務人員和創新創業人員，使群眾掌握一技之長，提高貧困人口的就業技能，拓寬就業渠道。

二是怒江州實行勞動力轉移政策，在對當地的群眾進行培訓后，政府部門有計劃、有組織地把他們輸出到外省進行務工。既保證貧困群眾有一技之長和穩定的收入，也保證了群眾堅持獨立自主、艱苦奮斗靠自己的力量如期實現脫貧致富的目標。

三、怒江州脫貧攻堅的經驗啟示

（一）堅持黨的組織領導是打贏脫貧攻堅戰的根本保證

習近平總書記指出：“打贏脫貧攻堅戰，組織領導是保證。”①中共中央黨史和文獻研究院編.習近平扶貧論述摘編[M].北京：中央文獻出版社，2018：49.深度貧困地區的脫貧攻堅，尤其要加強黨對第一線的組織領導，同時要選派能吃苦、有能力的干部到基層參加脫貧攻堅工作，落實脫貧攻堅戰的各項政策和黨政一把手責任制。貧困地區人民生活的改善、農村面貌的改善需要黨和政府的政策扶持，需要千千萬萬基層干部的不懈努力與奮斗。

近年來，怒江州認真貫徹落實“五級書記親自抓，黨員干部齊上陣”的要求，以州委定期聽取書面報告和親臨現場指導相結合的方式落實脫貧的各項措施，縣委書記親臨一線指揮作戰，鄉村黨委書記全員參戰的作戰格局。全州選派了29名縣市委常委、29名處級干部、255名第一書記，1779名駐村隊員到基層，為打贏脫貧攻堅戰做出了巨大貢獻。

（二）精準施策是打贏脫貧攻堅戰的關鍵

唯物辯證法指出矛盾具有特殊性，要求我們具體問題具體分析。精準施策就是矛盾特殊性原理在脫貧攻堅中的應用。怒江州在脫貧攻堅工作中，通過走村入戶大排查的方式，徹底摸清貧困人口數量、貧困程度以及致貧原因，并建立專門的建檔立卡系統，為“扶持誰”的問題找準目標，為打贏脫貧攻堅戰打下堅實的基礎。

針對因病致貧的情況，怒江州采取健康扶貧，在加大對基本醫療衛生建設投入、完善基礎醫療衛生設施、提高醫生隊伍質量建設的同時，一系列醫療優惠政策落地生根。因病致貧、返貧現象得到根本解決。

針對因學致貧的情況，怒江州采取教育扶貧，持續推進農村義務教育控輟保學專項行動，加大在教育上的投入力度，改善教師薪資待遇等方式加以解決。

針對生態環境惡劣，可耕地面積少的情況，怒江州根據當地的特殊環境和氣候條件，采取宜農則農、宜林則林、宜牧則牧的原則，將當地閑置和荒廢的土地充分利用起來。

怒江州采取了對癥下藥、靶向治療的方法，明晰了“怎么扶”路徑，取得了脫貧攻堅的決定性勝利。打贏脫貧攻堅戰，精準識別、精準施策是關鍵。

（三）人民群眾是打贏脫貧攻堅戰的主體力量

習近平總書記指出：“脫貧攻堅，群眾動力是基礎。”①習近平談治國理政第三卷[M].北京：外文出版社，2020：152.怒江州在黨中央的集中統一領導下，發揚廣大人民群眾艱苦奮斗的精神。要想實現脫貧以及鞏固脫貧攻堅的成果，就得發揮群眾的積極性、主動性和創造性，激發他們的脫貧志向。習近平總書記指出：“只要貧困地區干部群眾激發走出貧困的志向和內生動力，以更加振奮的精神狀態、更加扎實的工作作風，自力更生艱苦奮斗，我們就能凝聚起打贏脫貧攻堅戰的強大力量。”②中共中央黨史和文獻研究院編.習近平扶貧論述摘編[M].北京：中央文獻出版社，2018：139.

怒江州在脫貧攻堅工作中，努力發揮群眾主體作用也取得優異成績，涌現出了一大批先鋒模范，如：“人民楷模”高德榮、“最美奮斗者”鄧前堆、“最美支邊人物”管延萍等。他們鮮活的事跡進一步激發了全州人民干事創業的昂揚斗志和必勝信心。怒江州的脫貧攻堅取得決定性的成果離不開群眾的艱苦奮斗，脫貧攻堅成果的鞏固同樣也要緊緊依靠群眾，才能使脫貧攻堅的成果得以鞏固。

（四）全社會的協助扶貧是打贏脫貧攻堅戰的強大合力

我國社會主義制度的優越性就在于能夠集中力量辦大事，動員全社會力量向中華民族千百年來的絕對貧困問題宣戰，從而形成了扶貧開發工作強大合力。習近平總書記深刻指出，我們要調動各方力量，加快形成全社會參與的大扶貧格局。③中共中央黨史和文獻研究院編.習近平扶貧論述摘編[M].北京：中央文獻出版社.2018：100.在這一格局下，我們要充分利用政府、企業、高校、醫院等各方面的社會力量，積極為貧困地區輸送人才、資金、技術等優勢資源，為貧困地區脫貧提供良好條件。

怒江州堅決貫徹習近平總書記關于動員全社會力量扶貧的重要指示精神，立足地區發展實際，持續做好東西部扶貧協作工作對接，積極利用廣東珠海市對口幫扶機遇，在資金、人才、住房、勞務等方面取得了重要成果。此外，在企業層面，中國交通建設集團有限公司積極推進怒江州援建項目，結合自身優勢，在基礎設施建設、學校教育、人才培養、產業發展等方面，為怒江實現脫貧發展做出了有力貢獻。

怒江州的脫貧發展成就充分證明了全社會協作扶貧是打贏脫貧攻堅戰的強大合力，中國式社會扶貧是社會主義制度的優勢所在。因此，我們要進一步發揮好社會主義制度集中力量辦大事的優勢，動員全社會力量廣泛參與扶貧工作，為切實鞏固拓展脫貧攻堅成果，實現同鄉村振興的有效銜接做出更大貢獻。