加強和改進行政事業單位預算管理的研究

陳姬

（寶山區工人文化活動中心，上海 200940）

一、引言

隨著世界經濟格局的調整，對各國的深層影響持續發酵，我國經濟增長正在逐步由外向型經濟帶動轉向雙循環拉動，財政收支面臨不小的困難和挑戰。目前來看，財政資金的總量是不足的，各級政府都在大力壓減行政開支。財政收支平衡壓力越大，越要注意優化財政支出結構，一方面要重點審核支出事項的必要性以及合理性，強化預算執行剛性約束；另一方面要加強對相關資源合理分配，進一步有效盤活財政資金，提高其使用價值和使用效益。

二、行政事業單位預算管理存在的主要問題

（一）全面預算管理意識方面存在的問題

1.全面預算“不全面”

在實際工作中，為規避無預算支出，在往來款中列支、單位往來款掛賬等現象十分普遍，少則幾萬，多則數百萬，形成了大量不規范的其他應收和應付款。對于這些沒有計入預算的資金，單位認為財政部門“不納入不用管”，應由單位自由支配。在后面的編制中，也自然而然地將這些“不納入不用管”的資金遺忘在財務管理外，從而導致預算外資金管理成為財政監督的“視線盲區”，使得全面預算成了“紙上談兵”。

2.預算業務“兩張皮”

一些行政事業單位錯誤地認為，預算編制工作是財務部門的“包干區”，與業務部門關系不大。業務部門往往注重業務本身，對預算使用往往不會提出建設性意見。但財務部門作為單一部門，對具體業務工作了解不深入、不投入、不扎實，對全局把握性不強，在實際預算管理中掌握的會計數據僅為各部門財務信息的一部分。在編制財務預算的時候，業務部門和財務部門一旦溝通不順暢、對接不及時、討論不充分，可能會導致預算編制與實際業務出現偏差的情況，可操作性不強，使得預算執行起來難度變大，失去了全面預算的意義。

（二）預算編制方面存在的問題

以上海市為例，在2020年預算報告中提出：落實“零基預算”理念，完善預算支出的標準體系，突出保障重點，切實擺脫在資金分配和預算安排中對“基數”的依賴，健全完善有增有減、有保有壓的分配機制，真正把錢用在刀刃上。采用“零基預算”，代表著不考慮以往的預算項目和收支水平，所有的預算支出以零作為出發點，各項收支從實際需要與可能出發，結合財力狀況，在統籌兼顧的基礎上進行預算編制。“零基”不代表一切從零，仍有部分領域“只增不減”，在“零基預算”指引下，2020年各部門繼續壓減一般性支出，對非重點項目、非剛性支出全部壓減10%以上，壓減專項經費，部門待分配預算不再分配。但在一些有特殊關鍵作用的領域，還要“只增不減”，例如教育、文化、醫保、養老等基本民生支出優先保障，只增不減；科技創新、產業發展、基礎設施建設等增強城市發展的重要領域，只增不減。從預算管理角度看，“零基預算”是更為現代、科學合理的管理方式。

但一切從“零”做起，編制工作較繁復，且工作量較大。因不考慮以前年度的費用，在編制時往往存在主觀影響，尤其要克服基數從零、思路也從零的錯誤思想。如果預算編制不科學，資金分配的固化格局不打破，最后可能導致結果與實際事與愿違，甚至還不如傳統的“增量預算”。

（三）預算執行方面存在的問題

1.有效執行存在薄弱環節

實際工作中，行政事業單位為了爭取充足的預算資金，往往側重于預算編制，對預算執行的監督缺乏有效的運行機制，對各項預算資金收支執行的控制和分析變成財務的任務。在與實際情況出現較大偏差時，不能及時預警并采取有效措施去改進，對預實差異所形成的原因沒有進行詳細分析。在財務資金審核程序的設置中，上級主管部門和財政部門主要負責預算的審核、批復及下達資金，對預算管理的全過程缺乏有效監督，編制預算報告內的各項內容，是否被有效執行往往到年底總結時才會被發現，導致預算管理效率降低。若預算執行缺少實效性和可操作性，預算執行能力不足，可能會被大幅縮減下一年預算，從而影響工作開展和項目實施。

2.規范執行存在瑕疵

在預算執行過程中還存在一些不良行為：有些單位覺得只要總的收入支出不突破預算額度，自行將不同科目、項目之間的預算資金進行調劑；或者擠占挪用以前年度單位結轉資金；或者項目資金內部額度隨意調整；或者未根據支出的具體用途對功能分類和經濟分類科目予以正確使用；或者為了不想讓財政收回資金，年底突擊完成預算指標；或者項目已結束或未開展，未及時將專項資金上繳等等。這些預算執行上的瑕疵，會影響到資金合理分配，還會埋下違反財經紀律的風險。

三、加強行政事業單位預算管理的對策

（一）深化全面預算管理意識

1.實施全口徑預算管理

行政事業單位收入、支出等方面是預算管理體系中不可或缺的重要組成部分，按照“全口徑”預算管理的原則，將全部經濟活動納入本單位預算進行管理，對各項收支進行統一核算、統一管理，不存在游離于預算管理體系之外的收支。在編制預算時，結合部門職能和事業發展的需要，統籌安排財政撥款收入、其他收入等各項收入，對于每筆預算支出實施全面預算精細化管理，通過量化管理的方式，確保每個項目的財務支出都能得到有效的管理。重點關注以前年度結轉資金，對不規范的其他應收和應付款逐一甄別梳理，嚴格往來款項清理機制，做到預算執行合理。同時，進一步推進預算信息公開，在政府門戶網站依法開展信息公開，確保各項信息完整、細化，積極主動接受社會的監督。

2.實現全員參與預算管理

財務預算管理作為一項系統性、全局性的工作內容，不僅限于財務將數據的精確填報，還需進行合理性與可行性論證，對歷年收入情況、規劃預算年度的收入與支出增減變動等進行分析研判，確保預算符合單位的實際情況，使預算執行順利進行。預算管理并不僅是財務部門的工作和職責，還涉及業務部門、主辦單位歸口統籌，是單位全部資源的最優整合，是工作全面落實的最強支撐。財務部門應與各職能部門做好協調和溝通，積極鼓勵和指導各部門參與預算編制工作。根據宏觀形勢及單位年度工作計劃，結合基期情況，分析預期要達到的程度，確認項目總體目標的各項指標可操作性和完成性，讓預算指標直接對應具體工作，確保預算編制的全面性。

（二）合理運用多種預算編制方法

由于零基預算法編制工作量大，耗費時間長，工作成本相對較高，且增量預算在短期不會被消除，可適當使用固定預算，增量與零基相結合的形式。通過運用精準、合理的預算編制方法來編制預算，可促進預算編制合理性和準確性的提升，讓預算既不會鋪張浪費，也不會短斤缺兩。

第一，基本支出預算可采取“雙定額”，行政事業單位基本支出預算可根據單位人員編制情況，按照“雙定額”來編制。如人員經費中的工資、津貼及獎金等應按規定的發放標準按實編制預算；社會保障、醫療保險金、住房公積金等應按照國家明確規定的繳費基數乘以規定繳費比例來編制預算。日常公用支出也可按分類分檔的標準定員、定額進行編制，并對某些單項定額內容進行細化和明確。

第二，項目支出預算可采取增量與零基相結合，項目支出經費編制，應采用增量預算和零基預算相結合的方法，根據以往年度的財政收入和支出情況，結合各部門、單位的工作計劃，依托歷史數據分析進行預算指標細化與量化，科學測算形成本年度合理的預算數據。

（三）切實提高預算執行效率

1.強化預算執行約束

行政事業單位財務人員要定期核對預算執行情況和國庫支付進度，對各業務部門的項目實行應積極推動開展，對項目的采購、合同的簽訂、審批后的支付等各項流程積極跟進。財務部門要跨前一步，主動與業務部門對接，不斷掌握項目進展情況，及時有效地向各部門將預算執行情況進行反饋并作出相應分析，對預算執行中出現的問題予以研究并提出改進措施，提高預算執行的有效性，建立健全預算安排與預算執行之間的掛鉤機制，努力實現實際用款需求與年度預算安排的精準匹配，減少財政資金結轉沉淀。對上年財政結轉資金規模較大的單位，可從嚴控制下年度項目支出規模。逐步擴大績效評價范圍，將其融入預算編制、執行、監督全過程，實現項目預算、支出預算編報績效目標全覆蓋，強化評價結果的應用，將該結果作為預算安排和政策調整的重要依據。

2.完善預算運行體系

行政事業單位應建立審批制度，針對單位工作實際和風險點設計財務規則程序，用制度管控不符合預算目標的經濟行為。對于需要調整使用預算的情況，應當在合理的范圍內及時匯報，獲批準后方可執行。對于“三重一大”的預算項目，要實施嚴格的預算執行預警機制，設定有效的預警區間，及時反饋并發出預警信號，為單位領導提供決策依據。每年度期末開展預算經費的分析工作，對出現預算外事項、超預算事項，需嚴肅查明其存在的原因，從嚴把控部門預算執行中的追加事項。預算執行時，認真對照年初預算，據實列支，規范支出經濟分類科目使用管理，進一步分析預算資金使用合理性，推行預算管理精細化、規范化、科學化及有效化。

四、結語

預算管理作為促進行政事業單位在新形勢下發揮新功能的重要前提，既是實現行政事業單位效益最大化的重要手段和依據，也是促進行政事業蓬勃發展的重要保障。行政事業單位要不斷提高預算管理重要性的認識，提高對全面預算的認識，合理科學的預算編制方法，規范預算的執行與調整，從而提高預算管理質量，提高資金利用率，保證預算管理的有效實施。