科研事業(yè)單位收支內(nèi)部控制建設(shè)探討

董镠

（交通運輸部規(guī)劃研究院，北京 100020）

一、引言

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》的印發(fā)，對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)提出了明確的要求和建設(shè)框架。科研事業(yè)單位作為國家驅(qū)動創(chuàng)新的主要領(lǐng)地，又包括全額撥款、差額撥款、自收自支等不同經(jīng)費籌集形式，由于經(jīng)費收支渠道復(fù)雜，容易在內(nèi)部控制監(jiān)管上存在松懈心理，導(dǎo)致科研經(jīng)費管理不到位。因此，加強科研事業(yè)單位的收支內(nèi)部控制管理尤為重要。

二、科研事業(yè)單位收支內(nèi)部控制相關(guān)理論

（一）科研事業(yè)單位內(nèi)部控制概念

隨著內(nèi)控制度的發(fā)展和成熟，內(nèi)控的概念也在不斷地更新和完善，目前較有權(quán)威性的內(nèi)控定義來自美國審計總署《聯(lián)邦政府內(nèi)部控制準則》：“內(nèi)部控制指的是政府機關(guān)為實現(xiàn)其組織運行的高效，財務(wù)報告的實用和配套法律法規(guī)的匯總而進行統(tǒng)籌管理的行為。”我國對科研事業(yè)單位明確提出內(nèi)部控制概念是來自于財政部2012年11月頒布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，其中明確指出：“內(nèi)部控制指的是單位為實現(xiàn)控制目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序?qū)?jīng)濟活動的風(fēng)險進行防范和管控。”一方面，內(nèi)部控制指的是科研事業(yè)單位內(nèi)部的管理系統(tǒng)，通過環(huán)境構(gòu)建、風(fēng)險評估、措施執(zhí)行、監(jiān)督反饋等循環(huán)往復(fù)的過程，最終實現(xiàn)對全單位各項業(yè)務(wù)活動的有效控制。另一方面，內(nèi)部控制并不是靜止的規(guī)則條例，而是通過制定—執(zhí)行—反饋—再制定的循環(huán)，不斷地發(fā)現(xiàn)新問題，適應(yīng)新政策，從而始終使經(jīng)濟活動風(fēng)險處在可控范圍之內(nèi)。

（二）科研事業(yè)單位收支內(nèi)部控制的主體與客體

科研事業(yè)單位收支內(nèi)部控制的主體為科研事業(yè)單位本身，事業(yè)單位分類改革完成后，科研事業(yè)單位大多屬于公益二類事業(yè)單位，其附屬的獨立核算的生產(chǎn)經(jīng)營類單位不再作為科研事業(yè)單位內(nèi)部控制的主體。

科研事業(yè)單位收支內(nèi)部控制的客體為科研事業(yè)單位發(fā)生的各項資金活動。所謂資金活動，就是與單位資金流動相關(guān)的日常業(yè)務(wù)，主要包括：預(yù)算管理、資金收支、政府采購、資產(chǎn)管理、項目管理、合同管理等六個方面。其中，資金收支管理直接與單位各項日常業(yè)務(wù)活動開展掛鉤，內(nèi)容最為繁雜和精細，屬于內(nèi)部控制管理的重要部分。

（三）科研事業(yè)單位收支內(nèi)部控制的目標

科研事業(yè)單位帶有一定的公益屬性，主要為社會提供各類公共服務(wù)，但其專業(yè)性強、開放度高、創(chuàng)新活躍、探索性強等特點又與其他事業(yè)單位有所區(qū)別。因此，科研事業(yè)單位收支內(nèi)部控制的目標主要包括：保障單位各項經(jīng)濟活動合法合理合規(guī)。任何開放和創(chuàng)新都應(yīng)當在國家各項法律法規(guī)的規(guī)定范圍之內(nèi)開展經(jīng)濟活動，尤其是應(yīng)遵守行政事業(yè)單位的各項法律、法規(guī)、規(guī)章制度、行政法令等。保障單位資金安全和高效。科研事業(yè)單位的資產(chǎn)屬于國有資產(chǎn)，保障國有資產(chǎn)安全，避免國有資產(chǎn)流失，提高國有資產(chǎn)使用效率，是科研事業(yè)單位內(nèi)部控制的關(guān)鍵所在。保障單位財務(wù)信息的真實有效。會計核算有其真實性和客觀性原則的要求，科研事業(yè)單位的財務(wù)會計信息除單位本身使用外，還需要向社會大眾公開，只有信息真實有效，預(yù)決算信息的公開才有意義。八項規(guī)定實施以來，各級行政事業(yè)單位都愈發(fā)重視預(yù)防舞弊的重要性。內(nèi)部控制通過對各項經(jīng)濟活動的閉環(huán)管理，能夠最直觀有效的控制各項經(jīng)濟活動的風(fēng)險，從而從根本上杜絕舞弊滋生的土壤。提高單位提供公共服務(wù)的效果。科研事業(yè)單位不以營利為目的，目標是提供更有效的公共服務(wù)產(chǎn)品和職能，因此內(nèi)部控制的最高目標，就是實現(xiàn)公共服務(wù)提供的高效性。

三、科研事業(yè)單位收支內(nèi)部控制存在的問題

（一）對內(nèi)部控制重要性認識不足

科研事業(yè)單位管理層多為科研專業(yè)人才，自身科研領(lǐng)域?qū)I(yè)化程度高，對科技創(chuàng)新資金需求大，但為資金收支的管理及財務(wù)內(nèi)部控制的重要性認識不足，認為科研活動的開展需要充足的科研資金支持，但對于怎樣用好、用活資金，避免資金收支過程中存在管理不清晰、不透明、資金使用率不高、是否符合預(yù)算執(zhí)行要求的情況不夠重視。甚至存在資金收支的內(nèi)部控制會在一定程度上阻撓科研項目的有效進行，財務(wù)管理的內(nèi)部控制是對科研人員工作積極性的打擊等想法，在內(nèi)部控制的實施和反饋階段不能夠理解和配合財務(wù)人員工作，降低了單位提供公共服務(wù)的有效性。

（二）單位內(nèi)部控制制度建設(shè)不健全

科研事業(yè)單位作為公益二類事業(yè)單位，相當一部分體量為差額撥款或自收自支事業(yè)單位。科研事業(yè)單位的非財政撥款資金來源復(fù)雜，依靠著公共職能的特殊性能夠獲得大量由各級政府機關(guān)提供財政支持的科研項目收入，管理層甚至財務(wù)機構(gòu)負責(zé)人對這一部分非財政撥款資金的收支存在有著松懈管理的心理。同時，科研事業(yè)單位主要從事專業(yè)的科研工作，事業(yè)支出內(nèi)容有限，導(dǎo)致科研事業(yè)單位資金存量較大，資金沉淀期長，構(gòu)成復(fù)雜。科研事業(yè)單位的資金收支管理既不能完全照搬行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制管理體系，又不能完全借鑒企業(yè)內(nèi)部控制管理手段，制度建設(shè)存在風(fēng)險和漏洞。

（三）資金審批管理力度不足

近年來，國家為了進一步鼓勵科技創(chuàng)新，在科研行業(yè)投放了大量的研究資金。科研事業(yè)單位在存在非財政撥款存量資金的基礎(chǔ)上，主要職能在于提供公共服務(wù)而不在于獲得盈利，生存壓力較小。且科研事業(yè)單位為了提高科研工作的效率，加強科技成果轉(zhuǎn)化的有效性，對科研項目的業(yè)務(wù)部門放寬資金審批的權(quán)限，但由于業(yè)務(wù)部門對資金管理重要性認識的缺乏，尤其在財務(wù)部門指導(dǎo)力度小，部門溝通不暢時，容易產(chǎn)生科研項目資金管理與單位整體預(yù)算管理的脫節(jié)，科研資金使用效率低，資金浪費情況嚴重等現(xiàn)象。

同時，科研事業(yè)單位的監(jiān)督部門不夠明確，監(jiān)督頻率和力度較低，科研項目資金周期長，受客觀環(huán)境影響大，資金流向難以嚴格按照預(yù)算制定把控，預(yù)算更改頻繁，都使得科研事業(yè)單位在資金收支的預(yù)算執(zhí)行和控制漏洞的內(nèi)部整改不夠重視。

四、科研事業(yè)單位收支內(nèi)部控制問題完善策略

（一）充分提升全體人員的思想重視程度

各財政部門可通過加強對科研事業(yè)單位負責(zé)人的內(nèi)部控制培訓(xùn)，使廣大科研事業(yè)單位的負責(zé)人充分認識到科學(xué)管理、合理使用科研項目資金的重要性，從而認識到資金內(nèi)部控制的重要性以及控制缺失的風(fēng)險。只有管理層高度重視，并且建立起內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組，才能從根本上為資金內(nèi)控建設(shè)提供強有力的支撐和源源不斷的動力。

同時，通過加強單位內(nèi)部全體人員的培訓(xùn)，科研事業(yè)單位業(yè)務(wù)人員專業(yè)能力強，專注度高，對科研項目的完成迫切性強。只有提高科研業(yè)務(wù)人員的風(fēng)險意識和科研事業(yè)單位財務(wù)人員的管控意識，才能實現(xiàn)業(yè)務(wù)人員和財務(wù)人員的溝通暢通，配合緊密，單位資金管理的形勢才會越來越好。

（二）科學(xué)建設(shè)收支內(nèi)部控制的制度和流程

科研事業(yè)單位的收支內(nèi)部控制應(yīng)當建立收入管理、票據(jù)管理、支出管理、債務(wù)管理等四個方面的內(nèi)部管理制度。管理層及財務(wù)機構(gòu)負責(zé)人要高度重視科研資金管理的重要性，明確各項業(yè)務(wù)控制的目標，充分梳理目前自身單位存在的關(guān)鍵點、薄弱點和風(fēng)險點，借助專業(yè)第三方團隊的幫助，梳理出明確的業(yè)務(wù)控制流程圖，從而使資金核算、審批、使用井然有序。

在制度建立的基礎(chǔ)上，合理的配置內(nèi)部控制崗位。明確各資金業(yè)務(wù)的歸口管理部門、管理崗位、職責(zé)權(quán)限、責(zé)任劃分、替代機制，確保不相容崗位相分離。通過不相容崗位的相互監(jiān)督、審核，從而形成各崗位的制衡態(tài)勢，從而最有效的防范內(nèi)控風(fēng)險的產(chǎn)生。

（三）加強審核審批控制，定期編制收支報告

科研事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)國家發(fā)布的收支控制的各項法律法規(guī)及時確定和更新收入、支出、債務(wù)的具體核算范圍。在收入方面，通過明確單位的職能和職責(zé)，確定所收收入類別，如所收收入屬于非稅收入，則應(yīng)按照國家規(guī)定明確、公開收費標準和收費機制，采用“收支兩條線”的方式，及時足額上繳財政。在支出方面，通過在支出管理辦法中明確各支出項目的支出范圍、標準和應(yīng)提供的原始單據(jù)。在債務(wù)方面，通過合理、謹慎的確定債務(wù)范圍，明確各類債務(wù)的時限，定期清理和償還，從而避免債務(wù)導(dǎo)致的各類財務(wù)風(fēng)險。

科研事業(yè)單位可以精細化審批流程，從而加強審批控制。收支事項審批可設(shè)置事前審批—事中審批—事后審核—確認/支付審核四步驟。在審批時也可以根據(jù)不同類別的事項，事項的輕重緩急程度，涉及資金額度的大小，歸口部門的不同來細化審批流程，通過復(fù)雜精細的審批環(huán)節(jié)設(shè)置，既能夠?qū)崿F(xiàn)事項審批最簡化的流程，又能夠提高收支事項的辦事效率，還能夠從根本上控制各類收支事項的風(fēng)險產(chǎn)生。

相對于行政單位，科研事業(yè)單位主要以取得科研成果，更好地為公眾提供公共產(chǎn)品為目標，并不具備政府職能，所取得的財政資金有限，對資金的控制要求沒有那么嚴格。相對于企業(yè)，科研事業(yè)單位財務(wù)管理目標不是營利，因此對財務(wù)分析的重要性認識不足。科研事業(yè)單位應(yīng)加大財務(wù)分析的力度，通過財務(wù)分析來發(fā)現(xiàn)資金業(yè)務(wù)活動中存在的問題、單位財政收支平衡的情況、預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果、各部門收支平衡及變化程度、各支出類別占比及合理性，從而保障整個單位的可持續(xù)發(fā)展。

五、科研事業(yè)單位收支內(nèi)控信息系統(tǒng)建設(shè)方案

科研事業(yè)單位收支資金流動量大，內(nèi)容復(fù)雜，人員編制受限，因此，建立一個良好統(tǒng)一的信息系統(tǒng)，既能夠一定程度避免人工操作出現(xiàn)的失誤，也能夠提高工作效率，提高數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析的準確性。

（一）收入內(nèi)控系統(tǒng)建設(shè)方案

收入內(nèi)部控制系統(tǒng)可涵蓋工資薪金收入、勞務(wù)咨詢收入、合同咨詢收入等方面。工資薪金收入系統(tǒng)建設(shè)方面，可重點針對單位薪資發(fā)放中普遍存在個人所得稅、工資外收入、勞務(wù)報酬收入多次發(fā)放計稅難、計稅不精確等難題，重點將工資統(tǒng)發(fā)部分與其他收入部分整合管理，通過調(diào)整人員分類、定崗、定級及日常人事變動，自動計算工資、住房公積金、各類保險數(shù)據(jù)。勞務(wù)咨詢收入方面，通過信息采集審批，系統(tǒng)校驗人員身份證與銀行卡號信息來降低資金支付中可能產(chǎn)生的風(fēng)險。在合同收入方面，收入系統(tǒng)與合同管理系統(tǒng)實現(xiàn)有效對接，實現(xiàn)合同簽訂—合同執(zhí)行—發(fā)票管理—收入確認—財務(wù)核算一體化，并在各個環(huán)節(jié)對接審批系統(tǒng)，實現(xiàn)多環(huán)節(jié)重復(fù)審批確認，“三重一大”事項更要謹慎審批確認，避免大額資金支付風(fēng)險。

（二）票據(jù)內(nèi)控系統(tǒng)建設(shè)方案

將傳統(tǒng)的紙質(zhì)申請流程傳遞信息化，票據(jù)信息申請、開具、統(tǒng)計、分析均由票據(jù)系統(tǒng)完成，同時票據(jù)系統(tǒng)與審批系統(tǒng)、稅務(wù)/非稅系統(tǒng)連接。經(jīng)辦人網(wǎng)上申請時可自動關(guān)聯(lián)稅務(wù)系統(tǒng)，通過模糊查詢搜索出正確的收票方信息，最大程度避免開票信息錯誤。同時，通過財務(wù)系統(tǒng)與電子票據(jù)系統(tǒng)的對接，開具實現(xiàn)自動化、智能化管理，提高開票效率，降低錯誤率，財務(wù)人員從而可以從以往繁雜的手工開票、打印票據(jù)中解脫出來。通過票據(jù)統(tǒng)計與分析，可以實時監(jiān)管資金回流情況以及重點需要關(guān)注領(lǐng)域，避免出現(xiàn)長期未回收款項。

（三）支出債務(wù)內(nèi)控系統(tǒng)建設(shè)方案

資金支出是科研事業(yè)單位乃至整個行政事業(yè)單位最日常、最繁重的工作。支出債務(wù)內(nèi)控系統(tǒng)最重要就是要實現(xiàn)網(wǎng)上報銷、網(wǎng)上審批、審核制單、財務(wù)記賬、資金支付的一體化。網(wǎng)上報銷環(huán)節(jié)可根據(jù)具體財務(wù)管理規(guī)定設(shè)定報銷金額、票據(jù)限制，降低財務(wù)人員人工審核的工作量。網(wǎng)上審批環(huán)節(jié)可根據(jù)業(yè)務(wù)類型、資金金額、經(jīng)濟分類、歸口部門管理的不同，盡可能保證審批環(huán)節(jié)精細化，對于重點關(guān)注的大額合同簽訂和大額資金支付，要多環(huán)節(jié)審批。審核制單和財務(wù)記賬環(huán)節(jié)可從系統(tǒng)自動抽取數(shù)據(jù)，避免人工失誤。資金支付與財務(wù)審核記賬貫通，同時增加大額資金復(fù)核功能，確保資金安全。

六、結(jié)語

科研事業(yè)單位的內(nèi)部經(jīng)濟活動管理與內(nèi)控建設(shè)是一項至關(guān)重要的長期工作，在實際落地時更需要深入的調(diào)研、建設(shè)、反饋、再實施，從而從根本上保證內(nèi)控體系能夠與單位業(yè)務(wù)開展緊密連接、與時俱進，加強對科研事業(yè)單位的內(nèi)部監(jiān)督、審計監(jiān)督、信息披露程度，對科研事業(yè)單位的發(fā)展提供更加積極向上可持續(xù)的保障。